Решение № 6087 от 8.6.2023 г. на ВАС, I о.

Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) чрез процесуалния си представител юриск. А. Иванова срещу решение 1080/20.06.2022 г., постановено по адм. дело 175/2021 г. по описа на Административен съд гр. Благоевград, с което по оспорване от А. Билюков, в качеството му на ЕТ А. Билюков , [населено място], община Гърмен, област Благоевград е отменен Акт за установяване на публично дължавно вземане (АУПДВ) 01/311/00860/3/01/04/01 с изх. 01-6500/8618 от 26.01.2021 г., издаден от посочения по-горе орган, с който е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 329 145,68 лв. Релевират се оплаквания, че обжалваното решение е неправилно поради допуснати нарушения при прилагането на материалния закон и необоснованост, представляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Според касатора достигнатите от съда изводи относно налагането на финансови корекции са противоречиви и немотивирани. С оглед даденото легално определение на понятието нередност в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС)/ 1303/2013 и съответно уреденото в националното законодателство администриране на нередности по реда на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), касационният жалбоподател излага оплаквания за липсата на ясна воля при постановяване на обжалваното съдебно решение. В допълнение посочва, че в обжалваното решение липсват мотиви и досежно действителното наличие на изкуствено създадени условия и действително постигнатите нива на заложените в бизнес плана показатели, с оглед събраните по делото доказателства. По съображения, обосноваващи посочените оплаквания се иска отмяна на обжалваното решение и да се постанови друго решение по съществото на спора, като се остави в сила оспорения административен акт. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение и в условията на евентуалност се прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. Касационната жалба се поддържа в депозирано по делото писмено становище на гл. юриск. А. Иванова. Ответникът по касационната жалба А. Билюков, в качеството си на ЕТ А. Билюков , [населено място], община Гърмен, област Благоевград в депозирани по делото писмени бележки чрез адв. Г. Янев, оспорва касационната жалба по подробно изложените в него съображения и моли да се остави в сила като правилно обжалваното решение. Претендира се присъждане на разноски за касационната инстанция съгласно представен списък по чл. 80 ГПК. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Първо отделение счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал.1 АПК и е процесуално допустима и разгледана по същество е основателна поради следните съображения: За да отмени цитирания по - горе АУПДВ, първоинстанционният съд е приел, че същият е издаден от компетентен орган, в писмена форма и съдържа реквизитите, посочени в чл. 59, ал. 2 АПК, но при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С оглед разпоредбите на чл. 56, § 1 и чл. 63, § 1 от Регламент (ЕО) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета и даденото в чл. 2 от същия Регламент определение за понятието нередност , съдът приема, че при констатирано неизпълнение на бизнес - плана и създаване на изкуствени условия за подпомагане, посочени като фактически основания за издаване на процесния АУПДВ, частичното или пълното оттегляне на финансирането, респ. отмяната му следва да се извърши чрез съответната финансова корекция. Според съда процесният акт е издаден след изменението на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), ДВ, бр. 51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г. и по - конкретно при действието на чл. 27, ал. 6 и ал. 7 ЗПЗП, като е приел, че редът за установяване на задължение за възстановяване на помощ по програмите за развитие на селските райони (ПРСР) по ал. 6 или този по ал. 7, следва да се разглежда в условията единствено на евентуалност, не и като процесуални алтернативи за постигане на една и съща материална цел - възстановяване на безвъзмездна финансова помощ. Излага в мотивите си, че в процесния случай една от причините за издаване на АУПДВ е неизпълнението от страна на бенефициер на помощ по мярка по ПРСР на договорни и нормативни задължения за постигане на приходи, съгласно одобрения между страните бизнес план за реализиране на проекта. В тази връзка и позовавайки се на трайната съдебна практика на Върховния административен съд, съдът е приел наличието на основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ за извършване на финансова корекция. В контекста на изложеното е обосновал и извод, че актът, в частта си по отношение индикатора - приход от одобрен бизнес план, е издаден при липса на процесуални предпоставки за провеждане на производство по реда на ДОПК, тъй като материалното основание на претенцията за дължимост на предоставената финансова помощ по сключения договор не е извън основанията по ал. 6 по смисъла на чл. 27, ал. 7 ЗПЗП. По отношение на основанието изкуствено създадени условия , съдът е счел, че същото не попада в нито една от хипотезите за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 от ЗУСЕСИФ, съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП и формално приложение следва да намери чл. 27, ал. 7 ЗПЗП. По аргумент от чл. 15, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) първоинстанционният съд обаче е приел, че не следва да зачете действието на чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП, доколкото същият като национален нормативен акт противоречи на чл. 56, § 1, изр. първо във връзка с чл. 63, § 1 от Регламент (ЕО) 1306/2013. Според съда в случай като процесния, при който се твърди от административния орган, че получателят на помощ по ПРСР не изпълнява критерий за допустимост, установен в чл. 7, ал. 2 от Наредба 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 Разнообразяване към неземеделски дейности от ПРСР за периода 2007 - 2013 г. (Наредба 30/11.08.2008 г.), който критерий от своя страна е пряко свързан с условията за предоставяне на помощта, то държавата членка чрез управляващия орган на програмата, следва да се произнесе по отношение отмяната (изцяло или частично) на съответното финансиране от страна на ЕС, чрез акт за налагане на финансова корекция. Този извод според съда се подкрепя и от тълкуването на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК и чл. 75, ал. 2 ЗУСЕСИФ, като е приел, че чрез издаване на АУПДВ е допустимо единствено да се установят вземания, които възникват въз основа на административен акт, включително финансови корекции, но самият АУПДВ не може да има правопораждащо действие спрямо вземане от неналожена финансова корекция. Изложеното е обусловило достигнатия от първостепенния съд извод, че директното определяне чрез АУПДВ на размер на дължима за възстановяване сума, по причина недопустимост на самото подпомагане по ПРСР, е заобикаляне на реда за установяване и налагане на финансови корекции спрямо открити нередности при дейностите или програмите за развитие на селските райони, уреден в чл. 56, § 1, изр. първо във вр. с чл. 63, § 1 от от Регламент (ЕО) 1306/2013, като нарушението е съществено, тъй като засяга както вида на акта, така и реда за неговото издаване, вкл. материалноправните основания за установяване на дължимостта на подлежащата на възстановяване финансова помощ. Независимо от горното, съдът е изложил мотиви, че дори да се приеме, че чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП не противоречи на чл. 56, § 1, изр. първо във вр. с чл. 63, § 1 от от Регламент /ЕО/ 1306/2013, самото съединяване от страна на административния орган в един прозводствен акт на произнасяния по чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП относно изпълнение на индикатор като основание по чл. 70, ал. 1 т. 7 от ЗУСЕСИФ и по чл. 27, ал. 7 от ЗПЗП относно изкуствените условия като неспазване на критерий за допустимост, е съществено нарушение на административнопроизводствените правила с оглед изричната и ясна регламентация в специалния закон на вида на актовете, реда за издаването им и правните основания в различните хипотези, които не допускат нарушаването на тези разпоредби да бъде възприемано като несъществено и невлияещо на законосъобразността на оспорения акт. При така изложените и подробно развити в обжалваното решение мотиви, съдът е отменил като незаконосъобразен посочения по-горе АУПДВ. Обжалваното решение е неправилно постановено. От представените по делото доказателства се установява, че административният орган се е произнесъл по две нарушения на бенефициера, за всяко от които е определена сума за възстановяване, както следва: по т. I - неизпълнение на залегналите в бизнес плана финансови показатели за три последователни години (2016 г., 2017 г. и 2018 г.), като реализираните приходи, изчислени средноаритметично са в размер на 34,13 %, за което подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е в размер на 15 % от изплатената финансова помощ или 49 371,82 лв.; по т. II функционална несамостоятелност и изкуствено създадени условия по смисъла на чл. 7, ал. 2 от Наредба 30/11.08.2008 г., с цел заобикаляне на изискването, предвидено в чл. 19 от същата наредба, за което размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ е 100 % от предоставената помощ по договора 329 145,68 лв. На основание чл. 3, ал. 1 от Правилата за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007 - 2013, окончателният размер на задължението на ЕТ А. Билюков е определено в най-големия размер на подлежаща на възстановяване финансова помощ - 329 145,68 лв. за второто нарушение. Относно това нарушение при извършена проверка в административното производство е установено, че "Сани Холидей"ООД е отдал под наем на ЕТ "А. Билюков" части от комплекса "Сани Холидей" - хотел и ресторант в [населено място], Община Гърмен, като общо дейностите на дружеството и на едноличния търговец са извършвани на една рецепция. Останалите обекти - басейн, фитнес и винарна и др. са останали да се стопанисват от "Сани Хилодей" ООД. Установено е, че договорът за наем е за срок от 7 години, считано от 22.04.2013 г. Изводът на административния орган в процесния АУПДВ е, че по този начин реалният кандидат за одобреното финансиране от ДФЗ е "Сани Хоридей" ООД, а не ЕТ "А. Билюков", чийто договор за наем изтича на 22.04.2020 г. и след това "Сани Холидей" ООД ще се разпорежда с всички обекти от хотелския комплекс. По този начин е посочено, че се заобикаля забраната да не се предоставя финансова помощ за проекти за изграждане и модернизиране на туристически обекти с повече от 20 помещения (хотелският комплекс "Сани Холидей" разполага с 55 бр. стаи и апартаменти). Крайният извод на административния орган е, че са установени изкуствено създадени условия, а и по този повод се води и досъдебно производство 243М - 23/2020 г. за престъпление по чл. 248а, ал. 3 вр. с ал. 2 от Наказателния кодекс. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба 30/11.08.2008 г., в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, разплащателната агенция може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. Правилата за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и 7 ЗПЗП по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 2013 г., са издадени от овластен от закона орган и с тях се определя размерът на подлежащата на възстановяване изплатена безвъзмездна финансова помощ поради установени нормативни и договорни нарушения. Правилно е прието в обжалваното решение, че административният орган неправилно е издал АУПДВ за нарушението по т. I, а не решение по ЗУСЕСИФ, понастоящем с ново заглавие Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ - загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) при действието на издадената на основание § 35, ал. 3 от ЗИД на ЗПЗП Наредба 30/11.08.2008. Приложим е бил ЗУСЕФСУ, тъй като непостигането на заложените в бизнес плана показатели, в случая финансовите показатели в приходната му част, представлява неизпълнение на одобрените индикатори, поради което на основание чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ е следвало административният орган да издаде решение за финансова корекция по цитирания закон, а не АУПДВ. С оглед изменението на ЗПЗП в сила от 28.06.2019 г., по конкретно действието на чл. 27, ал. 6 и ал. 7 ЗПЗП и приложимостта му към момента на издаване на процесния акт на 26.01.2021 г., правилно съдът е приел, че при издаването на акта относно установеното нарушение по т. I не е спазен процесуалният и материалният закон. Независимо от изложеното, при неправилно тълкуване на относимите норми от ЗПЗП и ЗУСЕФСУ, необосновано първостепенният съд е приел, че в частта по т. II относно установената функционална несамостоятелност и изкуствено създадени условия, оспореният АУПДВ е незаконосъобразен, като издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съгласно чл. 3, ал. 1 от Правилата, когато при осъществяване на контрол относно спазване на критериите за допустимост, ангажименти или други задължения от страна на ползвателите на финансова помощ бъдат установени повече от едно нарушение при изпълнението на един и същ договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, по който е подадена заявка за плащане след 1 януари 2015 г., размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ за всяко едно от допуснатите нарушения не се кумулира. В тези случаи най-големият определен размер на подлежащата на възстановяване финансова помощ се приема като показателен за вземането на решение относно окончателния размер на дължимата от ползвателя финансова помощ и в случая в процесния АУПДВ административният орган е сторил това, приемайки за възстановяване на сумата от 329 145,68 лв. поради установените изкуствено създадени условия от едноличния търговец.. Предвид изложеното по горе, че за нарушението по т. I е приложима разпоредбата на чл. 27, ал. 6 ЗПЗП, която препраща изрично към ЗУСЕФСУ и въпреки констатираното от настоящата инстанция съществено нарушение на административнопроизводствените правила, с оглед послужилото като фактическо основание за възстановяване на помощта нарушение по т. II - функционална несамостоятелност и изкуствено създадени условия, за което е приложим редът по чл. 27, ал. 7 ЗПЗП и което като най-голямо по размер - 329 145,68 лв. е послужило също и като основание за определяне на окончателния размер на подлежащата на възстановяване помощ, следва да се приеме, че при издаването на АУПДВ администативния орган не е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като е приел, че задължението за възстановяване следва да бъде установено с АУПДВ. Като е приел обратното съдът е допуснал нарушения на закона. Не може да бъдат споделени изводите на първоинстанционния съд за противоречие на чл. 27, ал. 7 ЗПЗП с чл. 56, § 1, изр. първо във връзка с чл. 63, § 1 от от Регламент (ЕО) 1306/2013. Изменението на закона с приемането на новите разпоредби на ал. 6 и ал. 7, влязло в сила от 28.06.2019 г., е именно във връзка с прякото приложение на регламент Регламент 1306/2013, видно от мотивите на законопроекта, като законодателят изрично е разграничил случаите, в които е констатирана нередност като основание за налагане на финансова корекция (по ал. 6) от тези, при които е констатирано неизпълнение на други задължения на бенефициентите, произтичащи от секторното законодателство, извън основанията по ал. 6, а именно неспазване на критерии за допустимост, ангажимент или друго задължение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони (по ал. 7). Така създадената уредба в действителност предвижда в условията на евентуалност приложимия ред за възстановяване на получената безвъзмездната финансова помощ, но в конкретния случай следва да се отчете, че текстът на разпоредбата на чл. 60 от Регламент /ЕС/ 1306/2013 г., а и този на чл. 7, ал. 2 от Наредба 30/11.08.2008 г., според който финансовата помощ не се предоставя на кандидати сочат, че се отнасят за неспазване на критерии за допустимост по смисъла на чл. 27, ал. 7 ЗПЗП, поради което законосъобразно и в съответствие с този законов текст е издаден АУПДВ за възстановяване на изплатената сума. В този смисъл са решения по дела 9482/2020 г. и 4658/2022 г., ВАС, Първо отделение. При така приетото от първостепенния съд настоящият касационен състав не може да извърши проверка за спазване на материалния закон, тъй като съдът е отменил акта на процесуално основание, без да разгледа спора по същество. По този начин решаващият съд е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, като не е разгледал спора по същество относно второто нарушение, посочено в административния акт и за който е приета за възстановяване сумата по него в размер на 329 145,68 лв. Първоинстанционното решение следва да бъде отменено като неправилно и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК делото да се върне на Административен съд гр. Благоевград за ново разглеждане от друг съдебен състав, който да се произнесе по съществото на спора по фактическите и правни основания относно определеното на ЕТ А. Билюков подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 329 145,68 лв. по второто посочено нарушение в процесния АУПДВ, като обсъди всички събрани по делото доказателства и доводите и възраженията на страните по делото. Предвид изхода на делото настоящият касационен съдебен състав не се произнася по исканията за разноски с оглед разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК, а такива следва да присъди първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото и в зависимост от изхода на правния спор. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение