Решение № 4052 от 14.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2177/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ (УО на ОПОС) 2014 – 2020 г. срещу Решение № 9650 от 06.11.2025 г. на Административен съд - Бургас по адм. дело № 200/2025 г., с което е отменено негово Решение рег. N-5 от 08.01.2025 г. за определяне на финансова корекция на община Поморие.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага аргументи, че административният акт е издаден при спазване на всички изисквания. Констатациите за установените нередности са обосновани и съответстват на приложимата нормативна уредба към момента на издаване на административния акт. Прави искане за отмяна на съдебното решение и решаване на спора по същество, като касационната инстанция отхвърли жалбата срещу административния акт. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на разноските на ответника за адвокатското възнаграждение.

Ответникът – община Поморие, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба, претендира разноски.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като обсъди събраните по делото доказателства, становищата на страните, наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу решение, което подлежи на обжалване, поради което е процесуално допустима.

По същество е неоснователна.

Предмет на обжалване пред административния съд е Решение рег. N-5 от 08.01.2025 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция на община Поморие в размер на 10 % върху допустимите разходи по договор № Д-12 от 13.01.2021 г. със „Стройнорм“ ЕООД на стойност 40 200 лв. без ДДС. Предмет на обществената поръчка е „Изпълнение на оценка на съответствието и строителен надзор за обект „Рекултивация на общинско депо за битови отпадъци, находящо се в землището на с. Каменар, община Поморие“.

След проведена процедура по чл. 73, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) ръководителят на УО е издал оспорения административен акт на основание чл. 70, ал. 1, т. 3 и 9 ЗУСЕФСУ. Актът е мотивиран с констатации за следните нарушения:

1. нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и на процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности/наредбата).

2. нарушение на принципите на добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013 и на принципа на равнопоставеност по чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности.

И за двете нарушения органът е преценил, че корекция в размер от 5 % съответства на тежестта на съответното нарушение, като крайният размер от 10 % върху допустимите разходи е определен при кумулация.

По отделните нарушения органът е изложил следните мотиви:

1. Относно нарушението на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП.

Според административния орган техническото предложение на определения изпълнител „Стройнорм“ ЕООД съдържа следните несъответствия:

1.1. Участникът е разграничил фигурите на проектанта и строителя, с които трябва да комуникира при упражняване на строителния надзор, без да отчете факта, че има само един изпълнител по договора за проектиране и строителство, тъй като става въпрос за инженеринг. В част І „Технически спецификации“ от документацията за участие като основна цел на дейностите по обществената поръчка се посочва осъществяване на качествен и ефективен строителен надзор. Като непосредствена цел се посочва осигуряването на подкрепа и съдействие на възложителя в отношенията му с изпълнителя по договора за строителство по време на проектирането и строителството.

1.2. При описанието на акт образец № 2 – протокол за откриване на строителна площадка и за определяне на строителна линия и ниво на строежа изпълнителят е посочил, че след съставяне на раздел I от него („Откриване на строителна площадка“) ще направи описание на околното пространство - прилежащите на строителната площадка благоустройствени фондове: улично платно, тротоар, зелени площи. В описанието на раздел II „Определяне на строителна линия и ниво на строежа“ е посочено, че на точна схема (окомерна скица) се означават „разстоянията до сгради и постройки в имота и в съседния поземлен имот“. Изброените обекти не са част от проекта - предмет на строителен надзор е депо за отпадъци. В този смисъл техническото предложение не отговаря на техническите спецификации.

1.3. По отношение на акт образец № 6 „Акт за приемане на земната основа и действителните коти на извършените изкопни работи“ изпълнителят е посочил, че се съставя от експертите по части „Конструктивна“ и „Инженерна геология и хидрология“ от екипа на строителния надзор. В органиграмата обаче такива лица не фигурират в екипа на строителния надзор. Съгласно органиграмата за оценка на съответствието е включен „експерт ТК по част Конструкции“, като липсва експерт по част „Инженерна геология и хидрология“. Съгласно т. 3.2 от Приложение 10.4, част ІІІ, Образци на документи и указания за подготовката им, участникът следва да разполага със следния екип: ръководител на обекта – 1 бр., инженер по част „ВиК“ – 1 брой, инженер по част „Геодезия“ – 1 брой и координатор по безопасност и здраве. Налице са несъответствия между отделните части на техническото предложение спрямо техническите спецификации.

1.4. При изпълнението на задача 11 „Осъществяване на контрол относно пълнота и правилно съставяне на актовете и протоколите по време на строителството“ е посочено, че ръководителят на екипа е отговорното лице за „решаване на споровете, възникнали при съставяне на актове и протоколи между участниците в строителството“. В описанието на задача 15, която е озаглавена аналогично „Решаване на споровете, възникнали при съставяне на актове или протоколи между участниците в строителството“, е посочено, че споровете се решават от лицето, упражняващо строителен надзор, и от физическото лице, упражняващо технически контрол за част „Конструктивна“. Налице е несъответствие между отделните части на техническото предложение спрямо техническите спецификации.

1.5. Участникът е посочил ангажимент да организира съвместната работа между строителите на една и съща строителна площадка. Предложението е неотносимо към предмета на поръчката, тъй като съгласно условията на поръчката строителството се извършва от един субект. В този смисъл техническото предложение не отговаря на техническите спецификации.

1.6. В офертата е посочено задължението изпълнителят да изиска от строителя да представи за одобрение рецептите за бетонови и асфалтови смеси. Полагането на асфалтова настилка не е включено в предмета на поръчката за инженеринг. В този смисъл техническото предложение не отговаря на техническите спецификации.

1.7. Направено е предложение за дейност 5 - Упражняване на контрол върху кадастралното заснемане на обекта по реда на Наредба № 3 от 28 април 2005 г. за съдържанието, създаването и поддържането на кадастралната карта и кадастралните регистри. Наредбата е отменена от 13.01.2017 г., поради което е неприложима при издаването на удостоверение от службата по геодезия, картография и кадастър. В този смисъл техническото предложение не отговаря на техническите спецификации.

1.8. В техническото предложение е посочено, че „при необходимост“ лица от екипа ще внесат лично екзекутивната документация в съответните инстанции, от името и с пълномощно на възложителя. Съгласно изискванията на техническата спецификация (дейност „Управление на процесите по въвеждане в експлоатация на строежа“) изпълнителят е длъжен да изготви, окомплектова и внесе от името на възложителя писмено искане за назначаване на държавна приемателна комисия за строежа, без да има право на преценка за необходимост. В този смисъл техническото предложение не отговаря на техническите спецификации.

Административният орган е приел, че при наличието на горните несъответствия участникът е следвало да бъде отстранен. В документацията за участие, част ІІІ (3), раздел ІV „Указания за подготовка на образците на документите и на офертите“ изрично е предвидено: „Техническото предложение не подлежи на оценка, но е задължителен елемент от офертата на всеки участник и ако не отговаря на изискванията посочени в ал. 1 и ал. 2, техническите спецификации, приложенията към тях, нормативните уредби и указанията на възложителя в настоящата документация, участникът ще бъде отстранен от участие.“ Вместо това възложителят го е определил за изпълнител, с което е допуснал нарушение на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП.

2. Относно нарушението на принципите на добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013 и принципа на равнопоставеност по чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП.

Административният орган е посочил, че офертите на участниците трябва да се разглеждат при равни условия на всеки етап от провеждане на процедурата, като се спазват всички първоначално обявени изисквания. В настоящия случай е допуснато до оценка техническото предложение „Стройнорм“ ЕООД, за което съществуват множество на брой основания за отстраняване и същите са ползвани за отстраняване на други участници. Това според административния орган е довело до пълно компрометиране на равнопоставеността и конкуренцията в процедурата. Налице е вредоносен ефект с финансово изражение и категорично отрицателно въздействие върху икономичното и ефективното разходване на средствата.

При проверка на законосъобразността на административния акт съдът е приел, че относно първото нарушение административният орган не е посочил конкретната хипотеза по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. В акта е отбелязано единствено, че с ПМС № 248 от 05.07.2024 г. са приети изменения и допълнения на Наредбата за посочване на нередности, като е разширен обхватът на т. 14 с „други условия в документацията“ и е уточнено, че именно тази редакция следва да бъде приложена в конкретния случай. С това отбелязване не е изпълнено задължението на органа да конкретизира хипотезата от категорията нередност, която приема за извършена. Допуснатото нарушение е съществено, тъй като не позволява на бенефициера да упражни в пълна степен правото си на защита, а и препятства осъществяването на съдебния контрол за законосъобразност на акта. Освен това, на основание § 13 от ПМС № 248 от 05.07.2024 г. в настоящия случай е приложима предходната редакция на наредбата.

На следващо място съдът е приел, че техническото предложение съдържа всяка от описаните дейности и отговорните за изпълнението й лица, поради което съответства на изискванията на възложителя. Съдът кредитира констатациите на комисията на възложителя, че предложението съответства на техническите спецификации, изискванията на възложителя и действащото законодателство. Според съда констатираните от органа недостатъци на техническото предложение не са от естество да се отразят на изпълнението до степен, че то да бъде невъзможно или некачествено.

Относно второто нарушение съдът е приел, че в административния акт е възпроизведено само съдържанието на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Липсват констатации за наличие на конкретни обстоятелства и в крайна сметка остават неясни мотивите на органа как констатираните нарушения на правила по ЗОП нарушават принципа на добро финансово управление в цялост или на някое от отделните му проявления (икономичност, ефикасност и ефективност).

Според съда не е налице и приетото от органа неравно третиране на участниците. Действително, както в предложението на спечелилия участник, така и в предложенията на отстранените участници „Икар консулт“ АД, „Пловдивинвест“ АД, „Обединение Т7- Стройконтрол ГТ“, „Инжконсултпроект“ ООД, „Дедал“ ЕООД и „Васстрой-консулт“ ООД са допуснати неточности. Видно обаче от решаващите мотиви на комисията посочените участници са отстранени за други, съществени недостатъци на предложенията им. Констатираните недостатъци на предложенията на отстранените участници са съществени и са несъпоставими с тези, установени от органа в предложението на спечелилия участник „Стройнорм“ ЕООД, поради което не може да се приеме, че с допускането му до следващия етап на процедурата е нарушен принципът на равнопоставеност.

Решението е валидно и допустимо, а също така и правилно като краен резултат.

1. Относно нарушението на чл. 107, т. 2, б. „а“ ЗОП.

Принципно правилно е становището на административния орган, че относно квалификацията на нарушението като нередност е приложима редакцията на Наредбата за посочване на нередности след измененията и допълненията, приети с ПМС № 248 от 05.07.2024 г. – ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г. Критерий за определяне на приложимата редакция е датата на започване на производството по определяне на финансова корекция. Съгласно § 13 от Преходните разпоредби към ПМС № 248 от 05.07.2024 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, Оперативната програма за храни и/или основно материално подпомагане на най-нуждаещите се лица, програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020, Обща програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“, фонд „Убежище, миграция и интеграция“, фонд „Вътрешна сигурност“ и Резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, разпоредбите на наредбата, отменени или изменени с това постановление, запазват своето действие по отношение на изпълнението, управлението и контрола на тези програми, с изключение на § 8 и 11, които се прилагат за производствата по определяне на финансови корекции по тези програми, започнали след влизането в сила на това постановление. В настоящия случай предходният акт за финансова корекция е отменен с Решение № 5510 от 07.05.2024 г. на ВАС по адм. д. № 876/2024 г., VII о. Новото производство е започнало на 04.10.2024 г., когато чрез ИСУН е изпратено уведомление до бенефициера и му е предоставена възможност за представяне на възражения и доказателства. При тази нормативна регламентация и с оглед датата на започване на новото производство по отношение квалификацията на процесните нередности са приложими разпоредбите на наредбата в редакцията им след влизането в сила на ПМС № 248 от 05.07.2024 г. (в този смисъл Решение № 2257 от 26.02.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1028/2026 г., VII о. и Решение № 10947 от 5.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7184/2025 г., VII о.). Без значение е, че сигналът за нередност е преди последните изменения на наредбата, тъй като след отмяната на предходния акт за финансова корекция с изпращането на ново уведомление административният орган е започнал ново производство.

По горните съображения неправилен е изводът на съда за неприложимост на последната редакция на наредбата. Правилен е обаче изводът на съда, че административният орган не е посочил в коя точно от хипотезите на нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности попадат описаните в акта несъответствия на техническото предложение. Административният орган е отбелязал, че приложимата редакция на т. 14 има по-широк обхват и е цитирал нейното съдържание в цялост: „Критериите за подбор, техническите спецификации, основанията за отстраняване или други условия в документацията са променени след отварянето на офертите или са приложени неправилно“, като е подчертал израза „или други условия в документацията“ чрез удебелен шрифт (Bold). Подобно диференцирано изписване на една от хипотезите на т. 14 не е достатъчно да се изведе по категоричен начин волята на органа – дали органът е поставил акцент върху тази хипотеза, защото е нова, или е акцентирал върху нея не само защото е нова, а и защото е приложима в конкретния случай. Волята на органа не може да бъде изведена и от съдържанието на уведомлението до бенефициера, тъй като за всяко едно от несъответствията органът сочи в уведомлението, че не са изпълнени изискванията на възложителя, заложени в техническите спецификации. Освен това, в преобладаващия брой случаи препращането към техническите спецификации е бланкетно, не се сочат техни конкретни части, а в един от случаите – цитираната разпоредба дори не е от спецификациите, а е от критериите за подбор. Става въпрос за т. 3.2. от Приложение 10.4, част ІІІ от документацията за участие, на която органът основава изводите си във връзка с третото по ред несъответствие.

В заключение касационната инстанция приема, че констатацията за допусната нередност по т. 14 не е обоснована от фактическа и правна страна. Разширяването на обхвата на т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности с нови хипотези не освобождава органа от задължението да посочи ясно и обосновано приложимата хипотеза и относимите факти. Налице е съществено нарушение на изискването за посочване на фактическите и правните основания за издаване на акта по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, което е достатъчно основание за неговата отмяна и което препятства проверката дали бенефициерът в действителност е допуснал нередност при определянето на изпълнителя на поръчката. При това положение съдът не е трябвало да обсъжда описаните от органа несъответствия, нито да формира изводи по същество дали са налице. Ето защо, касационната инстанция не възприема мотивите на съда относно съответствието на техническото предложение с изискванията на възложителя. Освен това тези мотиви не се изразяват в категорични изводи – първоначално съдът приема, че техническото предложение съответства на посочените от възложителя изисквания, включително на техническите спецификации, а след това съдът частично отстъпва от това становище, като приема, че „описаните от УО недостатъци на офертата нямат отношение към начина на изпълнение на дейностите, посочени от възложителя в техническите спецификации, и не са от естество да се отразят на изпълнението до степен, че то да бъде невъзможно или некачествено“.

2. Относно нарушението на принципите на добро финансово управление по чл. 4, § 8 от Регламент 1303/2013 и принципа на равнопоставеност по чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП.

Третият елемент на фактическия състав на понятието „нередност“ по смисъла на Регламент № 1303/2013 е нанасянето на вреда на бюджета на ЕС. Конкретното измерение на тази вреда не винаги може да бъде установено, поради което в съдебната практика се приема, че неспазването на правилата за възлагане на обществени поръчки съставлява нередност, доколкото не може да се изключи възможността то да има отражение върху бюджета на съответния фонд, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение на вредата (т. 44 и 45 от Решение на СЕС от 14.07.2016 г. по дело С-406/14). В настоящия случай административният орган неправилно е отъждествил евентуалното нанасяне на вреда на бюджета на ЕС (последния елемент от състава на първата нередност) с нарушение на принципите на добро финансово управление. Трайна е съдебната практика, че е недопустимо въз основа на едно и също фактическо основание да се приема осъществяването на две или повече нередности едновременно. Основанията за определяне на финансови корекции и правилата за индивидуализация на техния размер са императивно регламентирани и административният орган е длъжен ясно и точно да опише фактическите и правните основания при издаване на административния акт, а в случай на установяване на повече от една нередност – да разграничи и докаже осъществяването на елементите от състава на всяка една от нередностите поотделно. В настоящия случай органът не е извършил такова разграничаване и доказване, поради което е останала необоснована и недоказана констатацията му за втората нередност.

По изложените съображения обжалваното съдебно решение е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила.

Съобразно изхода на спора в полза на ответника следва да бъдат присъдени разноски в размер на 190 евро адвокатско възнаграждение. Възражението на ответника за неговата прекомерност е неоснователно. Фактическите констатации и правните изводи на органа относно първата нередност са изложени в 8 точки, а относно втората нередност засягат не само съдържанието на техническото предложение на участника, избран за изпълнител, но и на останалите участници, което изисква анализ на значителен обем данни при оказване на правната помощ. Налице са също така изменения и допълнения на приложимата нормативна уредба. Допълнителни усилия изисква и фактът, че става въпрос за пореден акт за финансова корекция върху разходи по един и същ договор за възлагане на обществена поръчка.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, седмо отделение