Решение № 9596 от 12.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10706/2017 г.

Решение № 9596 от 12.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10706/2017 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на Н. Б. М. от гр. К., подадена чрез пълномощник, против решение № 136 от 28.07.2017 г. по адм. д. № 361/2016 г. по описа на Административен съд - К., с което съдът е отхвърлил оспорването на Машов срещу заповед № РД 07-143/18.11.2016 г. на директора на Областна дирекция "Земеделие" - К.. Според касатора решението е неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано - отменителни основания по чл. 208 и сл. АПК. Твърди, че съдът не е обсъдил в съвкупност, всестранно и задълбочено доказателствата по делото, поради което е достигнал до неправилен извод. Навежда доводи, че органът е упражнил правомощията си в нарушение на чл. 4 АПК и чл. 6 АПК. Иска отмяна на съдебния акт и произнасяне по съществото на спора, при което оспорената заповед бъде отменена като незаконосъобразна. Претендира разноски. Ответникът директорът на Областна дирекция "Земеделие" - К., чрез пълномощник, оспорва жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че жалбоподателят Н. М. е заемал длъжността "главен експерт" в Областна дирекция "Земеделие" /ОДЗ/ - К., Главна дирекция "Аграрно развитие", с придобит ранг I-ви младши. Със заповед № РД-05-68/16.03.2016 г. на директора на областната дирекция е утвърдено длъжностно разписание, в сила от 24.03.2016 г., с общ брой длъжности 56. В Главна дирекция "Аграрно развитие" са утвърдени по щат 4 бройки за длъжността "главен експерт", в териториалните звена "Общински служби по земеделие" /ОСЗ/ са общо 6 бройки - 3 в ОСЗ - Д. с офис Сапарева баня и по 1 в ОЗС - Бобов дол, ОСЗ - К. с офиси Р. и Б. и ОСЗ - К. с офиси Т.. Съдът е установил, че общата численост на бройките за длъжността по служебно правоотношение в Областната дирекция "Земеделие" е 10 . Съдът е проследил заетите бройки за длъжността "главен експерт" съгласно поименното разписание на длъжностите, в сила от 24.03.2016 г. и е установил, че бройките в ГД "Аграрно развитие" са заети от А. С., Д. Г., Е. Н. и жалбоподателя Н. М., заети са и бройките в общинските служби по земеделие. Не е било спорно по делото, че директорът на ОДЗ е утвърдил ново п о именно длъжностно разписание, в сила от 14.11.2016 г., въз основа на утвърденото ЩР от 24.03.2016 г. В дирекцията на жалбоподателя органът е извършил преназначаване на служители: главен експерт А. С. е преназначена на длъжност "старши експерт", а старши експерт Л. Р. е преназначена на длъжността "главен експерт". Не е била налице свободна бройка за длъжността. Съдът е установил, че със заповед № РД-05-388/16.11.2016 г. директорът на ОДЗ е утвърдил ново длъжностно разписание на ОДЗ, в сила от 21.11.2016 г., съгласно което общата численост на персонала е намалена на 54 бройки, без промяна в структурата на ОДЗ . Щатните бройки за длъжностите в ГД "Аграрно развитие" са намалени от 11 на 9: 1 щ. бр. "главен директор", 3 щ. бр. "главен експерт", 2 щ. бр. "старши експерт", 1 щ. бр. "главен инспектор", 1 щ. бр. "старши инспектор" и 1 щ. бр. "главен специалист", т. е. длъжността "главен експерт" е намалена с 1 щ. бр. Съгласно поименното разписание на длъжностите, в сила от 21.11.2016 г., длъжностите "главен експерт" в ГД "Аграрно развитие" са били заети от Л. Р., Д. Г. и Е. Н.. Длъжностната позиция на Машов е отпаднала. С оспорената пред първоинстанционния съд заповед № РД 07-143/18.11.2016 г. директорът на ОДЗ К. е прекратил служебното правоотношение с Н. М., считано от 21.11.2016 г., на длъжността "главен експерт" в ОДЗ - К., Главна дирекция "Аграрно развитие", придобит I младши ранг, поради съкращаване на длъжността - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 ЗДСл. Съдът е допуснал съдебна експертиза и приел заключението на вещото лице, което след преглед на задълженията за длъжностите на лицата, работещи във всички звена на ОДЗ след съкращаване на Машов, е констатирало, че на различни служители е възложено участие в дейности по внедряване на нови програмни системи за работа с данни от КВС, специализирани карти и регистри, поддържане и актуализиране на базата данни в регистрите, обслужващи дейността на дирекцията и участие в процесите по информационно обслужване на администрацията, но на нито един служител не са възложени задълженията на жалбоподателя по т. 1.5-1.6 и т. 5.10 от длъжностната характеристика, представляващи специфични длъжностни функции по поддържане на софтуера и хардуера в ОДЗ. Тези обстоятелства могат да се установят и след сравняване на приложените по преписката длъжностни характеристики. За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че с премахването на 1 щатна бройка за длъжността "главен експерт" по новото длъжностно щатно разписание от 21.11.2016 г. длъжността, заемана от Машов, като нормативно определена позиция не съществува /от 4 заети щ. бр. са останали 3/ и са престанали да съществуват заложените в длъжностната характеристика трудови функции за длъжността, заемана от жалбоподателя. Обосновал е извод, че липсата на писмен прецизен анализ за необходимостта от промените не е задължителен елемент от фактическият състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Липсата на промяна във функционалните задължения на съществуващите в администрацията длъжности не е наложило изготвяне на нови длъжностни характеристики. Съдът е формирал извод, че Законът за държавния служител не задължава органа да извърши подбор при съкращение на няколко еднакви длъжности. Приел е, че заповедта е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Решението е правилно. В съответствие с материалния закон първоинстанционният съд е определил длъжността в администрацията по дефиниция - нормативно установена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Следователно белезите на понятието "длъжност в администрацията" са два: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, трябва да установи, че тази длъжност не фигурира като наименование в длъжностното разписание на съответната администрация, а освен това и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете изисквания следва да бъдат установени кумулативно. Основанието за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл не се покрива с основанието за прекратяване на трудово правоотношение по Кодекса на труда - съкращаване на щата. И в двата случая правното основание за прекратяване на правоотношението е и фактическо такова. Но, за да е налице съкращаване на длъжността, е необходимо освен промяна в щатното разписание, по силата на което тази нормативно установена позиция да отпадне, да е налице и премахване на задачите, функциите и задълженията, вменени с длъжностната характеристика за конкретната длъжност. Съдът е обсъдил задълбочено и в съвкупност събраните по делото доказателства и е достигнал до правнообоснован извод, който касационната инстанция споделя, а именно, че е извършено действителното заличаване на щатната бройка, заемана от жалбоподателя и преустановяване изпълнението на основните функции, задачи и задължения, предвидени за конкретната длъжност "главен експерт". От утвърденото ново щатно разписание е отпаднала и като бройка, и като система от функции, задачи и задължения длъжността "главен експерт", заемана именно от Н. М.. Ирелевантни за конкретния правен спор са касационните възражения във връзка с предходни размествания на служители - замяната на А. С. с Л. Р. на една от съществуващите 4 бройки заети длъжности "главен експерт". Тази дейност по управление на човешкия ресурс е изцяло в оперативната самостоятелност на органа по назначаване. Неоснователно е касационното възражение, че при съществуващи 3 щатни бройки длъжността не е съкратена. Напротив, видно от поименното щатно разписание, в сила от 21.11.2016 г., именно неговата длъжност е една от отпадналите бройки. По смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, ако функции, задачи и задължения на отпадналата длъжност съществуват и се изпълняват и след издаването на административния акт, ще е налице единствено промяна в наименованието на длъжността, не и нейното действително съкращаване. В конкретния случай обаче функциите, задачите и задълженията, вмен ени с длъжностната характеристика на изпълняваната от служителя длъжност, са премахнати изцяло, отпаднала е като бройка неговата длъжностна позиция. За да е законосъобразна заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, органът трябва да докаже, че съвкупността от функции и дейности, представляваща съдържанието на конкретната съкратена длъжност, е престанала да съществува било защото съответната функция или дейност изцяло е отпаднала - тогава вида длъжност няма да съществува в длъжностното разписание, било защото обема на съответната функция или дейност в конкретния период е намалял и това обективира необходимост от намаляване на броя на длъжностите, чрез които функциите и дейностите се изпълняват - тогава ще бъде намален броя на съответния вид длъжност. Но и в двата случая е необходимо съвкупността от функции и дейности на конкретната съкратена длъжност, т. е. нейното съдържание, да не съществува в утвърденото длъжностно разписание. Първоинстанционният съд подробно и в съответствие с доказателствата е изследвал длъжностната характеристика на заеманата от жалбоподателя длъжност и обосновано е приел, че липсва съвкупност от функции и дейности, индивидуализиращи конкретната длъжност, които да съществуват в друга длъжност, под друго наименование. Т. е. няма трансформация на системата от функции и дейности от една длъжност в друга, която да е обусловена от субективното желание на органа да промени чрез промяна на длъжността персоналния състав на ръководената от него администрация. Каква структура и какви длъжности органът ще приеме, че изпълняват най-ефикасно възложените му функции и дейности, е въпрос на преценка по целесъобразност, като законодателят е създал сериозни нормативни ограничения на тази целесъобразност /утвърждаване на структура, обща численост, нормативно установени длъжности, бюджет/. Законодателят не е въздигнал като законово изискване при промяна в длъжностното разписание първо да бъдат съкратени незаетите длъжности. Дали една длъжност в конкретния момент е заета или не е заета не обуславя необходимостта от нея. Необходимостта от длъжността се обуславя от функциите и дейностите, възложени на съответната структура в конкретния момент. С оглед на това дали органът ще съкрати заета или незаета длъжност не е въпрос на добросъвестно упражняване на правомощията му по управление на структурата, а въпрос на преценка по целесъобразност с оглед ефикасността на функциониране на администрацията. Неоснователно е касационното възражение, че административният орган не е подложил на преценка служителите си преди прекратяване на служебното правоотношение. Преценката е на органа по назначаванетои нему законът е предоставил правната възможност с едностранно волеизявление да прекрати служебното правоотношение. Тази преценка не подлежи на съдебен контрол. Законът за държавния служител, в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, обвързва прекратяването на служебното правоотношение единствено с факта на отпадане на длъжността като установена позиция в длъжностното разписание и не въвежда нормативно никакви други условия. Самостоятелната преценка на органа за необходимостта от промяна на длъжностното разписание е изключена от съдебния контрол по закон. За приложение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК може да се говори само и единствено в хипотеза, в която органът действа при условията на оперативна самостоятелност - има право на преценка между две или повече законосъобразни възможности. При реализиране на диспозицията на правната норма - съкращаване на длъжността, той е длъжен да издаде заповедта. Предвид изложеното, като е отхвърлил жалбата на Н. М., първоинстанционният съд е постановил решението си в съответствие с материалния закон, същото е обосновано и следва да бъде оставено в сила. Воден от горното, върховният административен съд