Решение № 3968 от 14.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 855/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 1612 от 10.12.2024 г. на Административен съд Видин по адм. дело 473/2024 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-14-1603 от 03.09.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Видин е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор BG16 RFOP001-1.010-0003-C01-S-02 от 28.10.2021 г., с Кид Плюс ЕООД за Обособена позиция 8 и Договори BG16 RFOP001-1.010-0003-C01-S-04/S-05 от 02.11.2021 г., с Перфетострой ЕООД, съответно по Обособена позиция 9 и Обособена позиция 12, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на УО на ОПРР, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Обосновава подробни доводи в полза на защитната си теза и счита изводите на съда за липса на нарушение за неправилни, незаконосъобразни и несъответстващи с доказателствения материал по делото. Счита, че първоинстанционният съд не е изпълнил законовото си задължение да обсъди в решението си всички събрани по делото доказателства, както и доводите и възраженията на страните в тяхната съвкупност и взаимна връзка, обсъждайки само и единствено твърденията в подкрепа на жалбоподателя, без да отчита доказателствената стойност на същите в тяхната съвкупност. Аргументирайки изводите си със съдебна практика на Върховния административен съд по сходни казуси, касаторът счита, че посочването на пределни стойности на отделните дейности включени в предмета на поръчката ограничава конкуренцията като нарушава равнопоставеността на стопанските субекти, които биха желали да се включат и може да създаде необосновано предимство или необосновано да ограничи участието им в обществената поръчка. Сочи, че неправилно от страна на първоинстанционния съд е прието, че като се е позовал в мотивите си на чл. 21, ал. 7 ЗОП, а в правните си изводи бланкетно се е позовал само на чл. 2 ЗОП, административният орган е издал неправилен административен акт. Твърди, че видно от съдържанието на акта, в същия изрично е посочено само и единствено като нарушена разпоредбата на чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, за което са изложени и подробни мотиви, съответстващи на цялата фактическа обстановка по делото. За неправилни приема и изводите на съда, че оспорвания административен акт е издаден в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 8 АПК липса на номер и дата на процесното решение за определяне на финансова корекция, тъй като същият е електронен документ по смисъла на чл. 3 от Закона за електронния документи и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ) и след качването му в деловодната система на министерството - Акстър офис , е подписан с електронен подпис и е регистриран с РД-02-14-1603 от 03.09.2024 г. Прави искане решението да бъде отменено като неправилно. Претендира разноски за двете съдебни инстанции въз основа на представен списък. Ответникът Община Видин, счита касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение за допустимо и правилно. Излага подробни възражения по релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за касационната инстанция и намаляване съобразно минималния размер съгласно чл. 8, ал. 1 от Наредба 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа (Загл. изм. ДВ, бр. 14 от 2025 г.) на претендираното от касатора адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, следното: На 11.12.2020 г. между Управляващия орган на ОПРР и Община Видин е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) РД-02-37-117 по приоритетна ос 1 Устойчиво и интегрирано градско развитие , по процедура BG16 RFOP 001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 за изпълнение на проектно предложение BG16 RFOP001-1.010-0003 Въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради на територията на град Видин , на стойност 3 332 493,62 лева. На 22.02.2021 г., с Решение ОП-01-6, кметът на Община Видин открива процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет: Изпълнение на инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) на 13 МЖС по проект Въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради на територията на община Видин , по тринадесет обособени позиции. В Раздел В Прогнозна стойност на поръчката. Начин на плащане , т. 1 Прогнозна стойност на поръчката от документацията на процесната обществена поръчка, възложителят е посочил, че прогнозната стойност на поръчката е 2 552 773,65 лв. без ДДС, съответно 3 063 328,38 лв. с ДДС, разпределена по обособени позиции, както следва: По ОП 8 с предмет Изготвяне на работен проект, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор за многофамилна жилищна сграда, находяща се в град Видин, ж.к. Химик блок 29, вход А и Б , стойността от 326 508,00 лв. без ДДС, е разпределена по дейности както следва: за изготвяне на инвестиционен проект във фаза работен по всички части съгласно изискванията на Наредба 4 от 21 май 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти 11 661,00 лв. без ДДС; за изпълнение на строително-монтажни работи - 310 960,00 лв. без ДДС; за изпълнение на авторски надзор по време на строителството 3 887,00 лв. без ДДС. По ОП 9 с предмет Изготвяне на работен проект, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор за многофамилна жилищна сграда, находяща се в град Видин, ж.к. Христо Ботев блок 10 , стойността от 289 726,50 лв. без ДДС, е разпределена по дейности както следва: за изготвяне на инвестиционен проект във фаза работен по всички части съгласно изискванията на Наредба 4 от 21 май 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти 10 347,36 лв. без ДДС; за изпълнение на строително-монтажни работи - 275 930,00 лв. без ДДС; за изпълнение на авторски надзор по време на строителството 3 449,14 лв. без ДДС. По ОП 12 с предмет Изготвяне на работен проект, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор за многофамилна жилищна сграда, находяща се в град Видин, ж.к. Плиска блок 1, вход А и Б , стойността от 228 637,50 лв. без ДДС, е разпределена по дейности както следва: за изготвяне на инвестиционен проект във фаза работен по всички части съгласно изискванията на Наредба 4 от 21 май 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти 8 165,62 лв. без ДДС; за изпълнение на строително-монтажни работи - 217 750,00 лв. без ДДС; за изпълнение на авторски надзор по време на строителството 2 721,88 лв. без ДДС. В допълнение в поле Важно , от възложителя е посочено, че офертите на участници, които надхвърлят определените по-горе прогнозни стойности на обособените позиции и прогнозните стойности на някоя от конкретните дейности по обособената позиция, ще бъдат отстранени от участие в процедурата като неотговарящи на предварително обявените условия на Възложителя. Документацията за обществената поръчка е публично достъпна на интернет адрес: https: //app. eop. bg/today/106050. На 28.10.2021 г. Община Видин сключва Договор BG16 RFOP001-1. 010-0003-C01-S-02/АО-02-15-2162 с Кид Плюс ЕООД за изпълнение на проект Изпълнение на инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) на 13 МЖС по проект Въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради на територията на община Видин по Обособена позиция 8 Изготвяне на работен проект, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор за многофамилна жилищна сграда, находяща се в град Видин, ж.к. Химик блок 29, вход А и Б , на стойност 286 000,00 лева без ДДС, съответно 343 200,00 лева с ДДС. На 02.11.2021 г. Община Видин сключва Договор BG16 RFOP001-1.010-0003-C01-S-04/АО-02-15-2174 с Перфетострой ЕООД, за изпълнение на проект Изпълнение на инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) на 13 МЖС по проект Въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради на територията на община Видин по Обособена позиция 9 Изготвяне на работен проект, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор за многофамилна жилищна сграда, находяща се в град Видин, ж.к. Христо Ботев блок 10 , на стойност 289 300,00 лева без ДДС, съответно 347 160,00 лева с ДДС. На 02.11.2021 г. Община Видин сключва Договор BG16 RFOP001-1.010-0003-C01-S-05/АО-02-15-2175 с Перфетострой ЕООД, за изпълнение на проект Изпълнение на инженеринг (проектиране, строителство и авторски надзор) на 13 МЖС по проект Въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради на територията на община Видин по Обособена позиция 12 Изготвяне на работен проект, изпълнение на СМР и упражняване на авторски надзор за многофамилна жилищна сграда, находяща се в град Видин, ж.к. Плиска блок 1, вход А и Б , на стойност 228 245,00 лева без ДДС, съответно 273 894,00 лева с ДДС. На 03.01.2024 г. е издадено Решение РД-02-36-7 на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Видин е определена финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по сключените договори по ОП 8, ОП 9 и ОП 12, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 21, ал. 7 и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Жалбата срещу горепосочения административен акт е била отхвърлена с Решение 501 от 27.03.2024 г. на Административен съд Видин по адм. дело 72/2024 г., което е било отменено с Решение 9344 от 06.08.2024 г. по адм. дело 4911/2024 г. на ВАС. На 15.08.2024 г. ръководителят на УО на ОПРР уведомява Община Видин за установени нередности и предстоящо определяне на финансова корекция. На 29.08.2024 г. Община Видин представя възражение. На 28.05.2024 г. с Решение РД-02-14-1603, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), ръководителят на УО на ОПРР определя на Община Видин финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по Договор BG16 RFOP001-1.010-0003-C01-S-02 от 28.10.2021 г., с Кид Плюс ЕООД за ОП 8 и Договори BG16 RFOP001-1.010-0003-C01-S-04/S-05 от 02.11.2021 г., с Перфетострой ЕООД, съответно по ОП 9 и ОП 12, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. По делото е представена Заповед РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, от формална страна в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Излагайки подробно фактите по делото, първоинстанционният съд приема, че при издаване на оспорвания административен акт, едно от императивните изисквания посочени в чл. 59, ал. 2 АПК, е било нарушено, тъй като обжалваното решение няма номер и дата на неговото издаване, в противоречие с изискването на чл. 59, ал. 2, т. 8 АПК, което представлява самостоятелно основание за неговата отмяна. Наред с посоченото, съдът приема, че актът е и материално незаконосъобразен, тъй като видно от съдържанието на оспорваното решение, административният орган приема, че от Общината е извършено нарушение изразяващо се в поставяне на незаконосъобразно условие прогнозна стойност на поръчката , което е квалифицирал, като такова по чл. 2, ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, определящо основните принципи, които следва да бъдат спазени при възлагане на обществените поръчки, а в мотивната част на акта, УО сочи, че е нарушен чл. 21, ал. 7 ЗОП, регламентиращ определянето на прогнозната стойност на обществената поръчка за строителство, включваща и стойността на всички доставки и услуги, предоставени от възложителя на изпълнителя, при условие че такива са необходими за изпълнението на строителството. Според съда, като се е позовал в мотивите си на чл. 21, ал. 7 ЗОП, а в правните си изводи бланкетно е посочена за нарушена разпоредбата само на чл. 2 ЗОП, административният орган е издал нов неправилен административен акт. Първоинстанционният съд обосновава изводи, че след като не е посочено, но и не се и установява с кое действие/бездействие е нарушена императивната разпоредба на ЗОП, както и коя е тази разпоредба, то остава неясно в какво се състои твърдяното нарушение, за което е определена финансовата корекция. Счита, че фактическите установявания на административния орган не кореспондират на формираните правни изводи и определената правна квалификация на допуснатото нарушение на разпоредбите на ЗОП, предвид което неправилно определената правна квалификация на допуснатото нарушение съставлява съществено нарушение, което обосновава незаконосъобразност на акта. Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е неправилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон при постановяване на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за което е определена финансова корекция. Неправилни са изводите на първоинстанционния съд за нарушение на чл. 59, ал.2, т. 8 АПК, тъй като административният акт не съдържа номер и дата на издаване. По делото е безспорно установено, че обжалваният административен акт е подписан с квалифициран електронен подпис и представлява електронен документ по смисъла на чл. 3, ал. 1 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ). При издаването на електронен документ, писмената форма се смята за спазена, ако е съставен електронен документ, съдържащ електронно изявление (чл. 3, ал. 2 ЗЕДЕУУ). Електронното изявление е словесно изявление, представено в цифрова форма чрез общоприет стандарт за преобразуване, разчитане и представяне на информацията (чл. 2, ал. 1 ЗЕДЕУУ). Не се спори, че съставеният електронен документ съдържа електронно изявление, поради което изводите на първоинстанционния съд за нарушаване на формата на административния акт са неправилни. Налице са специални норми, уреждащи съдържанието на електронните документи, които в случая първоинстанционният съд не е взел предвид. Видно от съдържанието на обжалвания акт, в разпоредителната му част, изрично и ясно е посочено, че е приета за нарушена нормата на чл. 2, ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП, т.е. посочено е приетото от органа правно основание за издаване на акта. Обстоятелството, че в мотивите на обжалвания акт са посочени и други разпоредби на закона, които според административния орган обосновават твърдяното нарушение, не внася неяснота в посочената в разпоредителната част на акта правна норма, която органът приема за нарушена. Доколкото при издаване на обжалвания административен акт, административният орган, в съответствие с чл. 177 АПК, е бил обвързан от мотивите на Решение 9344 от 06.08.2024 г. по адм. д. 4911/2024 г. на ВАС, настоящият съдебен състав следва да отбележи следното: В мотивите на посоченото съдебно решение е прието, че е налице нарушение, като е посочено, че Обосновано административният орган и първоинстанционният съд са приели, че определянето на прогнозни стойности за отделните дейности, включени в обхвата на обществената поръчка с предмет инженеринг проектиране, СМР и авторски надзор действително ограничава свободата на икономическите субекти, доколкото такова ограничение не отчита и не е съобразено със специфичните вътрешна организация и квалификация на екипите на отделните участници в процедурата. В този смисъл, начинът по който даден участник ще формира стойността за всяка отделна дейност в рамките на заложената от възложителя обща прогнозна стойност на предмета на поръчката е вътрешна субективна преценка и следва да съответства на създадената от този възложител организация за изпълнение. В дадена хипотеза един участник би заложил по-високи стойности за проектирането и авторския надзор за сметка на строителството, а друг участник би заложил по-високи стойности за СМР, за сметка на проектирането и авторския надзор . Съдът отменя административния акт, тъй като приема, че правната квалификация на нарушението е неправилна. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗОП, противно на приетото от първоинстанционния съд, не определя основните принципи при възлагане на обществените поръчки, които са посочени в ал. 1 на цитираната разпоредба, а съдържа общата забрана за ограничаване на конкуренцията. Единственото разделяне, което законът допуска в рамките на предмета на обществената поръчка и прогнозната стойност е това на обособени позиции, като включването на отделни дейности в рамките на поръчката (проектиране, СМР и авторски надзор) не обуславя различие в преценката относно отделни пределни стойности на ценовото предложение. С определянето на пределни стойности за отделните дейности по проектиране, авторски надзор и строителство се ограничава конкуренцията, тъй като се нарушава равнопоставеността на стопанските субекти, които биха желали да се включат и може да се създаде необосновано предимство или необосновано да се ограничи участието им в обществената поръчка. Икономическите оператори, които потенциално биха проявили интерес от изпълнението на обществената поръчка, са ограничени във възможността да формират ценовото си предложение, така че същото да е конкурентно, но съобразно спецификите на вътрешната си организация, ценност и квалификация на проектантския екип и на екипа, който ще изпълни строителството, както и при отчитане на пазарните условия към момента. Така констатираното нарушение правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. "б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, за която е предвиден размер на финансовата корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по трите договора за възлагане на обществена поръчка по ОП 8, по ОП 9 и по ОП 12. Нито в националната уредба, нито в съдебната практика на националния съд се приема, че всяко нарушение на правилата за възлагане на обществени поръчки представлява нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013, която води автоматично до прилагането на финансова корекция, чийто размер се определя въз основа на предварително определена скала на единните ставки на корекцията. Трайна е съдебната практика, че във всеки отделен случай се разглеждат особеностите на нарушението при проверката дали осъществява състав на нередност. В случая нарушението засяга и може да нанесе вреди на бюджета на Съюза, като при определянето му са взети предвид естеството и тежестта на нередността, тъй като са засегнати равнопоставеността и конкуренцията. По фондовете следва да бъдат финансирани единствено дейности, провеждани в пълно съответствие по-специално с принципите и правилата за възлагане на обществени поръчки (в този смисъл решения от 14 юли 2016 г., Wrocіaw Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, т. 43, и от 6 декември 2017 г., Compania Naюionalг de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C-408/16, EU:C:2017:940, т. 57), по-специално с принципа на равно третиране на оферентите, гарантиран в член 2 от Директива 2004/18. Принципът на равно третиране на оферентите изисква заинтересованите от обществена поръчка икономически оператори да разполагат с еднакви възможности при изготвяне на офертите си и да могат да се запознаят точно с изискванията на процедурата, както и да са сигурни, че за всички конкуренти важат едни и същи критерии (решение от 14 декември 2016 г., Connexxion Taxi Services, C-171/15, EU:C:2016:948, т. 39 и цитираната съдебна практика). Освен това оферентите трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2008 г., Michaniki, C -213/07, EU:C:2008:731, т. 45 и цитираната съдебна практика). Видно от изложеното касационните доводи за неправилност на обжалваното съдебно решение са основателни. При постановяване на съдебното решение е допуснато нарушение на материалния закон, което обосновава неговата неправилност. С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Община Видин да заплати на Министерството на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, направените по делото разноски за двете съдебни инстанции. Същите са за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 100,00 лв. за всяка инстанция, на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ и 440,94 лева платена държавна такса за касационното производството или общо 640,94 лева. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд