Решение № 5672 от 19.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9762/2014 г.

Решение № 5672 от 19.05.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9762/2014 г., III о., докладчик съдията Светлана Борисова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Общински детски комплекс - Пловдив, против решение № 1451/19.06.2014 г. по адм. дело № 487/2014 г. по описа на Административния съд - Пловдив. Излагат се съображения за недопустимост и неправилност на решението. В частта, с която производството по делото е прекратено поради липса на правен интерес на жалбоподателя, се твърди, че решението с характер на определение е неправилно и следва да бъде отменено. Излагат се доводи, че и в частите, които пряко не касаят бюджета на ОДК - Пловдив, решението на Общинския съвет - Пловдив, за приемане на бюджета на община Пловдив подлежи на отмяна, поради това че бюджетът на общината е единна величина и промяната му в една част предизвиква промяна и в предвидените средства за други субсидирани юридически лица. Освен посочените доводи в касационната жалба в тази част решението е оспорено и с частна жалба. В частта на решението, с която е отхвърлена жалбата на ОДК - Пловдив, се твърди, че същото е неправилно и следва да бъде отменено. Приетият от Общинския съвет -Пловдив, бюджет е недостатъчен да покрие нуждите на детския комплекс. Нарушени са изискванията на чл. 82 и 83 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) за съставянето на общински бюджет. Общинският съвет изземва функциите на други органи, определяйки числеността на персонала на обслужващото звено. Нарушени са и разпоредбите на чл. 36, ал. 1, т. 1, 3 и 4 от Закона за народната просвета, като не са съобразени изискванията за финансиране на дейностите и заплатите на общинския комплекс. Иска решението да бъде отменено и да бъде уважена жалбата на ОДК - Пловдив. Претендира заплащане на направените по делото разноски. Ответникът по касационната жалба Общински съвет - Пловдив, редовно призован, не се представлява. В писмено становище по делото, чрез адв. Евелина Божикова, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Твърди, че не е допуснато нарушение на процедурата по приемане на бюджета на община Пловдив. Намаленият размер на предвидените средства за ОДК е определен по целесъобразност и не може да бъде контролиран от съда. ОДК не е на делегиран бюджет и кметът на общината има компетентност да определя числеността на персонала му. Претендира заплащане на разноски в размер на 720 лева. Ответникът по касационната жалба община Пловдив, редовно призован, не се представлява. В писмено становище, представено от адв. Елена Кърчева, се твърди, че решението е правилно. Цитираните разпоредби от Закона за народната просвета нямат отношение към законосъобразността на обжалваното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Изводът на съда за законосъобразност на решението на Общинския съвет - Пловдив, е формиран след цялостна преценка на доказателствата. Решението е прието при спазване на изискванията на закона. Установено е от съда, че от ОДК - Пловдив, не е постъпило становище по проекта на общински бюджет, както и че ОДК не е на делегиран бюджет и кметът на общината е компетентен да определя числеността на персонала в обслужващите звена. Решението в частта му, която е с характер на определение, е правилно. В тази част решението на ОбС не засяга права и законни интереси на ОДК - Пловдив. Върховният административен съд - трето отделение, в настоящия състав намира, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК от легитимирано лице и е процесуално допустима. Производството пред Административния съд - Пловдив, е образувано по жалба от Общински детски комплекс - Пловдив, чрез директора Атанас Куртенков, срещу решение № 4, прието с протокол № 1 от 23.01.2014 г. на Общинския съвет - Пловдив, с което са приети бюджетът на община Пловдив за 2014 г., индикативният годишен разчет на сметките на средства от ЕС и бюджетната прогноза за местните дейности за периода 2014-2016 г. Съдът е отхвърлил жалбата в частта, с която са заложени средства за Общински детски комплекс - Пловдив, и е оставил без разглеждане жалбата в останалата й част, в която производството по делото е прекратено. Съдът е приел в мотивите на решението, че ОДК - Пловдив, е образователно звено, образувано и финансирано по ред, определен в Закона за народната просвета. То се финансира от бюджета на съответната община, чрез който постъпват субсидиите от републиканския бюджет. Съгласно чл. 83, ал. 1 от Закона за публичните финанси бюджетната прогноза се разработва на базата на няколко компонента, като част от тях са предложенията на второстепенните и разпоредители с бюджет от по-ниска степен, както и на бюджетните организации с общинска собственост. Но предложенията на местната общност и на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити нямат обвързващо значение при съставянето на бюджета, те могат да бъдат както приети, така и отхвърлени след обсъждането им. На проведеното заседание на 23.01.2014 г. на ОбС бюджетът на ОДК е обсъждан, но не е променен. Обстоятелствата, че не е споделено становището за недостатъчност на средствата, не води до извод за опороченост на процедурата по приемане на бюджета. В частта, касаеща решението извън заложените средства за общинския детски комплекс, жалбата е приета като недопустима. Съдът е посочил, че решенията на общинските съвети, с които се приемат годишните бюджети на съответната община, съставляват общи административни актове и подлежат на оспорване от всеки, за когото решението създава права или задължения или непосредствено засяга права, свободи или законни интереси. За ОДК - Пловдив, липсва правен интерес от оспорване на решението в частта, отнасяща се до останалите пера на бюджета. В частта, с която е отхвърлена жалбата на ОДК - Пловдив, решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Съдът в съответствие с материалния закон е определил, че ОДК - Пловдив, е обслужващо звено в системата на народната просвета и статутът му отговаря на чл. 33а, т. 2 от Закона за народната просвета. Преценил е приложимостта на разпоредбата на чл. 83 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), но не е коментирал в решението си разпоредбите на Закона за народната просвета (ЗНП), имащи отношение към съставянето на бюджета на общината в частта, касаеща училища, детски градини и обслужващи звена. С разпоредбата на 41а и сл. от ЗНП, считано от 01.01.2013 г., се въвеждат нови правила относно определянето на средствата на държавния бюджет за тези дейности. Определяща за тези правила е не числеността на учителския състав и на персонала на обслужващото звено, въз основа на които се преценява нуждата от средства за финансирането им, а единните разходни стандарти за едно дете и ученик, одобрени с акт на Министерския съвет. Разпоредбата на чл. 41а, ал. 3 от ЗНП определя като елемент от процедурата по изработване на проекта на бюджет на общината утвърдените от първостепенния разпоредител формули за всяка отделна дейност в срок до 28 февруари на текущата година след обсъждане с директорите на детските градини, училищата и обслужващите звена от съответната дейност. Основните компоненти при определянето на тези средства са единният разходен стандарт и броят на децата и учениците в обслужващото звено за съответната дейност. Законът предвижда допълнителни компоненти, но такъв компонент не може да бъде числеността на персонала. Законът за народната просвета не урежда алтернативен начин на формиране на бюджета на обслужващото звено в зависимост от това дали е избрана формата на делегирания бюджет. Съгласно чл. 41б, ал. 1 ЗНП училищата в системата на народната просвета прилагат система на делегиран бюджет, която дава посочените в закона права на директора на училището. Но разпоредбата се отнася само до училищата, не и до обслужващите звена в системата на народната просвета. С оглед на това е неоснователно възражението на ответниците по касационната жалба, че обслужващото звено не е на делегиран бюджет и поради това кметът на общината определя числеността на персонала в него и като следствие от това - размера на бюджета му. Въведените нови изисквания в Закона за народната просвета по отношение на отделните звена в системата на народната просвета предвиждат съвсем нов подход при съставянето на бюджетната прогноза. Определящото в закона е, че средствата не трябва да зависят от числеността на учители и персонал, а от броя на децата, които са обхванати от този комплекс. С това законът дава предимство на дейностите по извънучилищни занимания на деца и ученици, чиито интереси биват насърчавани по този начин, а не просто заетостта на работещите в обслужващото звено. Липсват данни по делото да е спазена така уредената процедура в ЗНП. От преписката не е видно как е формиран предвиденият бюджет за ОДК, като не са представени доказателства за развиваните дейности и включените в тях деца. Развитие на процедурата се съдържа и в разпоредбата на чл. 160, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗНП, съгласно която директорът на държавната или на общинската детска градина, на държавното или общинското училище или обслужващо звено разработва проект за бюджет в съответствие с бюджетната процедура и го представя на финансиращия орган. Правилно съдът е приел, че този проект не е задължителен за кмета и за общинския съвет и той има характер на предложение. Но липсата на такъв проект не дава представа как общинският съвет е предвидил необходимите средства за ОДК - Пловдив, при спазване на изискванията на Закона за народната просвета. С оглед на това следва да се приеме, че процедурата по чл. 41а от ЗНП не е била спазена при приемането на обжалваното решение № 4 по протокол № 1/23.01.2014 г. на Общинския съвет - Пловдив, в частта, с която са заложени средства за Общински детски комплекс - Пловдив, като част от бюджета на община Пловдив. Налице е нарушение на посочените по-горе законови изисквания при приемането на оспорения административен акт, поради което изводите на съда са необосновани и в нарушение на материалния закон. Решението на съда в частта, с която е отхвърлена жалбата на Общински детски комплекс - Пловдив, е неправилно и следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа страна и следва да бъде решен по същество от касационната инстанция на основание чл. 222, ал. 1 АПК. Жалбата на Общински детски комплекс - Пловдив, срещу решение № 4, прието с протокол № 1/23.01.2014 г. на Общинския съвет - Пловдив, в частта, с която са заложени средства за Общински детски комплекс - Пловдив, е основателна и следва да бъде уважена. В посочената част решението на ОбС следва да бъде отменено и преписката да бъде върната на Общинския съвет - Пловдив, за ново произнасяне при съобразяване на мотивите, изложени в настоящото решение. Обжалваното решение в частта, с която жалбата на ОДК - Пловдив, е приета като недопустима, е правилно. Съдът обосновано е приел, че липсва пряк и непосредствен интерес от обжалване в частта на решението на ОбС, отнасящо се до останалите бюджетни пера извън бюджета на ОДК - Пловдив. Действително бюджетът на общината представлява финансова рамка, която съгласно чл. 45 от ЗПФ включва приходи и разходи по изрично определени в закона пера. Евентуалната промяна по едно от тях задължително следва да се отрази на финансирането по някое от останалите части на бюджетната рамка. Тази промяна би следвало да се извърши с ново решение на общинския съвет, което ще подлежи на обжалване на самостоятелно основание. В тази част решението следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 и 3 АПК всяка от страните следва да понесе направените от нея разноски в съдебното производство. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. АПК, Върховният административен съд - трето отделение,