Решение № 2833 от 27.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5227/2011 г.

Решение № 2833 от 27.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5227/2011 г., VII о., докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Николай Стефанов Вълчев срещу решение № 1 от 31.01.2011 г. по адм. д. № 234/2010 г. на Административен съд Видин, с което е отхвърлена подадената от него жалба срещу заповед № 157/04.02.2009 г. на директора на ОД на МВР Видин за наложена принудителна административна мярка по чл. 75, т. 5 от ЗБДС /ЗБЛД/ забрана за напускането на Р България и издаването на документ за задгранично пътуване. Излагат се касационни основания за неправилност на решението, с доводи, че административният акт не е издаден в съответствие с целта на закона да се въздейства за изплащане публичните задължения на дружеството на което жалбоподателят е бил управител, в заповедта не е посочено, че мярката е наложена в качеството му на управител на дружеството, съдът неправилно е възприел фактическото основание, на което е издадена заповедта. Ответната страна не е взела становище по жалбата. Прокурорът дава заключение за основателност на жалбата по съображения различни от изложените в нея. Върховният административен съд, Седмо отделение, намира жалбата за процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е основателна. За да отхвърли подадената жалба, съдът е установил, че принудителната административна мярка е наложена на жалбоподателя в качеството му на управител на "Лупо - 05" ЕООД гр. Габрово по искане на публичен изпълнител при ТД на НАП Габрово, при липса на обезпечение на публичните задължения, вписан е нов управител на дружеството, но към момента на издаване на заповедта е имало неизплатени публични задължения, за което е образувано изпълнително дело. Изложени са мотиви, че качеството на управител на дружеството към момента на издаване на заповедта е основание да се поиска налагане на принудителна административна мярка срещу жалбоподателя и да се наложи от административния орган при условията на обвързана компетентност, заличаването на жалбоподателя последствие като управител на дружеството не води до незаконосъобразност на административния акт. Неотносимо е прехвърлянето на предприятието, за задълженията на което отчуждителят отговаря солидарно. Направени са изводи, че към момента на заповедта са налице юридическите факти, кумулативни материални предпоставки по реда на чл. 75, т. 5 от ЗБДС, във връзка с чл. 221, ал. 6, т. 1 от ДОПК. Счетено е, че неплащането на публични задължения в големи размери е свързано с понятието обществен ред, по каквито съображения, с оглед забраната по чл. 27, ал. 1 от Директива 2004/38/ЕО е допустимо ограничаване на правото на свободно движение на територията на държавите - членки на Европейския съюз. Решението е неправилно. Правилни са изводите на съда, че доказателствата, които жалбоподателят е ангажирал за задълженията си като физическо лице са неотносими, че са релевантни обстоятелствата към момента на издаване на заповедта, както и че в административния акт са посочени фактическите и правните основания за издаването му. Неправилно е прието, че не е налице нарушение на изискванията на чл. 27, § 1 и 2 от Директива 2004/38/ЕО. Следва да се има предвид тълкуването на чл. 27, пар. 2 от Директива 2004/38/ЕО, дадено от Съда на Европейския съюз с решение от 17 ноември 2011 г. по дело С-434/10, с предмет преюдициално запитване и постановеното последствие решение № 2 на Конституционния съд на Р България от 31.03.2011 г. С решение № 2 от 31.03.2011 г. по конституционно дело № 2/2011 г. (обн., ДВ, бр. 32 от 19.04.2011 г.) Конституционният съд на Република България установява противоконституционност на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД (обн., ДВ, бр. 93 от 1998 г., последно изменен, бр. 23 от 2011 г.). Конституционният съд е приел, че при всяко положение ограниченията по чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД са допустими от гледна точка на предназначението им да защитават правата и свободите на други граждани. В същото време Конституционният съд посочва, че разпоредбите на чл. 75, т. 5 и 6 ЗБЛД не са съобразени обаче с принципа на пропорционалност. Удовлетворяването на надлежно установените публични и частни задължения трябва преди всичко да се обезпечи чрез ефективно, бързо проведено изпълнително производство, насочено не към самоцелно санкциониране на личността на длъжника, а най-вече към издирване на негово секвестируемо имущество и прехвърлянето му до размера на установеното парично вземане в патримониума на съответния кредитор. Въз основа на обявената противоконституционност на разпоредбата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД следва, че същата не се прилага от деня на влизане в сила на решението на Конституционния съд. Обжалваната пред съда по същество заповед за налагане на принудителна административна мярка е издадена при действието на чл. 75, т. 5 ЗБЛД. Последният не следва да се прилага от момента на влизането в сила на цитираното по-горе решение на Конституционния съд, защото от този момент настъпва конститутивното действие на това решение. Обезсилването на цитираните разпоредби има за последица отмяната в цялост на индивидуалните административни актове, издадени на основание на същите. По този начин се реализира непосредственото действие на Конституцията, предвид върховенството й в йерархията на правните нормативни актове, като не се допуска то да бъде осуетено от противоконституционните разпоредби. Обжалваната пред първоинстанционния съд заповед за налагане на принудителна административна мярка следва да бъде отменена и по аргумент от действието на чл. 27, § 2 и 3 от Директива 2004/38/ЕО . Като гражданин на Европейския съюз касаторът има право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. С чл. 27, § 1 от директивата се допуска единственото ограничение на свободата на движение на гражданите на ЕС и то е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Изрично е забранено позоваването на такива съображения за икономически цели. По силата на § 2 от същата общностна разпоредба, мерките, предприети от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. От своя страна, личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция (§ 3 на чл. 27). Директивата позволява по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи (чл. 37), което означава, че не допуска мерки, отегчаващи правния им статус. Посочените принципни положения са застъпени и в решение на Съда на ЕС от 17 ноември 2011 г. по дело C-434/10 с предмет преюдициално запитване в рамките на производство по дело Петър Аладжов срещу Заместник-директор на Столична дирекция на вътрешните работи към Министерство на вътрешните работи във връзка с решението на последния по чл. 75, т. 5 ЗБЛД да наложи забрана на Аладжов за напускане на националната територия до изплащане на данъчното вземане на българската държава към дружеството или до внасянето на пълно обезпечение на вземането. В това решение Съдът на ЕС потвърждава, че правото на Съюза допуска законова разпоредба на държава членка, която позволява на административен орган да наложи забрана на гражданин на тази държава да я напуска, с довода че не е погасено данъчно задължение на дружеството, на което той е един от управителите, но при спазването на двойното условие по своя предмет разглежданата мярка да представлява отговор - при някои изключителни обстоятелства, които могат да са следствие по-конкретно от естеството или от значимостта на това задължение - на дадена истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен интерес на обществото, и преследваната по този начин цел да не е свързана само с икономически цели, като националният съд следва да провери дали това двойно условие е изпълнено. В решението на Съда на ЕС по същото дело се сочи, че дори да се предположи, че забраната за напускане на територията на страната, е приета в съответствие с условията по чл. 27, § 1 от Директива 2004/38/ЕО, то посочените в § 2 от същия чл. условия не допускат подобна мярка, 1) ако тя се основава единствено на съществуването на данъчното задължение на дружеството, на което жалбоподателят е един от съуправителите, и само поради това му качество, като се изключва всякаква конкретна преценка на личното поведение на заинтересованото лице и без позоваване на каквато и да било заплаха, каквато то би представлявало за обществения ред, и 2) ако забраната за напускане на територията на страната не е подходяща да гарантира осъществяването на преследваната с нея цел и надхвърля необходимото за нейното постигане. В контекста на изложеното, сравнявайки предвиденото в чл. 75, т. 5 от ЗБЛД ограничение с чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, включително с оглед практиката на Съда на ЕС, е видно, че наложената на жалбоподателя принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността. Налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на публично задължение без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. Като е приел обратното, първоинстанционният съд е приложил неправилно закона. Визираните в чл. 27, § 2 и 3 от директивата изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на законовата разпоредба органът действа в условията на обвързана компетентност. Според българския закон той е длъжен винаги, когато е сезиран от съответния данъчен орган, да наложи принудителната административна мярка автоматично. Следователно по силата на националната правна норма компетентният административен орган не е задължен да извърши изискваната от директивата преценка на личното поведение на лицето и на заплахата, която то представлява за обществения ред или за националната сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото. При това положение въведената в чл. 75, т. 5 ЗБЛД от българския законодател мярка не отговаря на допустимите от общностния акт ограничения. Тя налага ограничение на свободата на движение на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на ПАМ, което е в противоречие с изискванията и гаранциите на общностния акт при прилагане на ограниченията на правото на свободно движение. Първоинстанционният съд не е съобразил, че налагането априори, автоматично, по силата на правната норма, на ограничение на свободата на движение прави мярката незаконосъобразна. Установявайки факта на неплатените и необезпечени публични задължения, административният орган, би могъл да наложи ограничение на свободата на движение на жалбоподателя, ако беше преценил, че той, с това си задължение, представлява действителна, сериозна и реална заплаха за националната сигурност или за обществения ред. Липсват мотиви относно пропорционалността на наложеното ограничение с оглед поведението на касатора, както и за това, че с наложеното ограничение ще бъде постигната легитимната цел - събиране на дължимите публични задължения. В случая забраната за напускане на страната, с довода, че не е погасено данъчно задължение се основава единствено на съществуването на задължение на дружеството, на което жалбоподателят е бил управител и само поради това му качество, като не е направена конкретна преценка за личното поведение, административният орган не се е позовал на каквато и да е била заплаха, която неговото поведение би представлявало за обществения ред. Не се установява забраната за напускане на територията на страната да е подходяща за гарантиране осъществяването на преследваната с нея цел и надхвърля необходимото за нейното постигане. Воден от изложеното, Върховният административен съд, Седмо отделение