Решение № 7603 от 23.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11603/2014 г.

Решение № 7603 от 23.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11603/2014 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по оспорване, подадено от Мариела Георгиева Златева срещу Заповед № РД-10-1553/22.07.2014 г., издадена от министъра на образованието и науката, с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 6 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното й правоотношение, считано от датата на връчване на заповедта. В жалбата се съдържат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, които са развити изключително подробно и обстоятелствено. От изброените множество факти и съображения могат да се изведат конкретизирани твърдения за неспазване на установената форма, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Иска да бъде отменена оспорената заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането са изложени в жалбата и в писмена защита. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на образованието и науката изразява становище за неоснователност на жалбата по извънредно подробни съображения, изложени в писмена защита. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е неоснователно по следните съображения: С обжалваната Заповед № РД-10-1553/22.07.2014 г. на министъра на образованието и науката на основание чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Мариела Георгиева Златева за длъжността началник на Регионалния инспекторат по образованието - Хасково (РИО - Хасково). Издаването на заповедта е мотивирано с възстановяване на незаконно уволнен държавен служител, заемал преди това същата длъжност (л. 15 и л. 79). Служебното правоотношение е прекратено считано от датата на връчването на заповедта. Като доказателство за връчване на обжалваната заповед е представен протокол от 22.07.2014 г., удостоверяващ запознаване на Мариела Златева със съдържанието на административния акт и нейния отказ да получи екземпляр (л. 80). Жалбата е с входящ номер от 6.08.2014 г., но е подадена по пощата, поради което видно от пощенското клеймо с дата 5.08.2014 г. следва да се счита правото на оспорване за упражнено в законния срок. Между страните не се спори, че последната заемана от Мариела Георгиева Златева длъжност е "началник на РИО-Хасково", ранг I младши. Тази длъжност се заема от жалбоподателката на основание Заповед № РД 10-1360/26.06.2013 г. на министъра на образованието и науката, считано от същата датата, на която е извършено и встъпване в длъжност, според отбелязването върху самата заповед (л. 50). Същата тази длъжност жалбоподателката е заемала и по трудово правоотношение, което е прекратявано със Заповед № РД-12-58/5.02.2004 г. на министъра на образованието и науката, Заповед № РД-12-364/15.08.2008 г. на министъра на образованието и науката (според мотивите на решение от 08.02.2010 г., постановено по адм. д. 8646/2009 г. по описа на Софийски градски съд, л. 158-165) и Заповед № РД 12-151/20.06.2011 г. на министъра на образованието, младежта и науката (л. 28). Тези правоотношения са ирелевантни към настоящия спор, доколкото са се развивали продължителен период преди възникването на 26.06.2013 г. на служебното правоотношение, което е прекратено с оспорената заповед. Споровете относно законосъобразността на постановяваните актове във връзка с възникване и прекратяване на предходните правоотношения на Мариела Златева и министъра на образованието и науката са били предмет на други съдебни производства, приключили с влезли в сила съдебни решения, които са задължителни и за настоящия съдебен състав. Не подлежи на косвен съдебен контрол и Заповедта № РД 10-1360/26.06.2013 г. на министъра на образованието и науката за назначаване на Мариела Златева, поради което всички аргументи на ответната страна относно допуснати нарушения при учредяване на прекратеното служебно правоотношение също не следва да бъдат обсъждани. Посоченото в оспорената заповед основание за прекратяване на служебното правоотношение на Мариела Златева е чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл, а не чл. 107, ал. 1, т. 7 от ЗДСл, в който случай е допустимо да се изследват твърденията, че длъжността се заема без да е спечелен конкурс, изискуем от специалния закон, каквито аргументи са развити за първи път в писмената защита на ответната страна. Не е допустимо в съдебното производство по инициатива на ответната страна (в писмената защита) да се разширява предмета на съдебен контрол като се въвеждат нови фактически и правни основания, несъдържащи се в оспорения административен акт. Предмет на съдебен контрол в настоящото производство е само действителността и законосъобразността на Заповед № РД 10-1553/22.07.2014 г. на министъра на образованието и науката, включващ проверка относно компетентността на издателя й, наличието на фактическите и правни основания, посочени в нея, съответствието й с материалния закон и целта на закона, както и спазена ли е предвидената в закона форма. Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно-производствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 3, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието министърът на образованието и науката е орган по назначаването на началниците на регионалните инспекторати. Следователно оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108 от ЗДС орган и е действителен административен акт. Оспорената заповед е издадена на основание чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл, според който органът по назначаването прекратява служебното правоотношение без предизвестие, когато заеманата от служителя длъжност трябва да бъде освободена за възстановяване на незаконно уволнен държавен служител, заемал преди това същата длъжност. Длъжността "началник на РИО - Хасково" е заемана преди възникване на 26.06.2013 г. на служебното правоотношение с Мариела Златева от Иван Руменов Панайотов въз основа на Заповед № РД 10-1377/26.09.2007 г. на министъра на образованието и науката (л. 94). Служебното правоотношение на Иван Руменов Панайотов е прекратено със Заповед № 1361/26.06.2013 г. на министъра на образованието и науката. Тази Заповед № 1361/26.06.2013 г. на министъра на образованието и науката е отменена като незаконосъобразна с решение № 2331/18.02.2014 г., постановено по адм. д. 10766/2013 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, оставено в сила с решение № 9066/30.06.2014 г., постановено по адм. д. 5272/2014 г. по описа на Върховния административен съд, петчленен състав (л. 52-60). Със заявление вх. № 94-14794/11.07.2014 г. при Министерство на образованието и науката и вх. № 2554/11.07.2014 г. при РИО - Хасково Иван Руменов Панайотов е заявил, че се явява на работното си място в РИО - Хасково и желае да заеме длъжността "началник на РИО - Хасково", която е заемал преди издаване на отменена заповед за прекратяване на служебното му правоотношение (л. 61). Със Заповед № РД 10-1510/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката Иван Панайотов е възстановен на предишната държавна служба като "началник на РИО - Хасково", считано от 11.07.2014 г. (л. 65). Тази заповед е връчена срещу подпис на Иван Панайотов на 11.07.2014 г. в 14,24 часа, когато му е връчено и предложение за прекратяване на служебното му правоотношение срещу обезщетение № 0526-120/11.07.2014 г. (л. 66). По тези факти не е налице спор между страните по делото и се установяват освен от описаните писмени доказателства, от протокол от 11.07.2014 г. и разпита на свидетелките Милана Маркова и Маргарита Петрова. Фактическият спор по делото е дали Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката за прекратяване на служебното правоотношение на Иван Руменов Панайотов (л. 83) е връчена на нейния адресат, а правният спор се концентрира върху това дали тази заповед е породила правни последици, както и какво е нейното значение за законосъобразността на оспорената в настоящото производство заповед. Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката е издадена на основание чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл във връзка с § 4, ал. 2 от преходните и заключителни разпоредби на ЗДСл, като в нея е посочено, че се прекратява служебното правоотношение на Иван Панайотов считано от датата на връчването й. От свидетелските показания на Милана Маркова и Маргарита Петрова (л. 200-202) съдът приема, че тази заповед не е връчена на Иван Панайотов, който не е и запознат с нейното съдържание, поради това, че непосредствено след получаване на предложението за прекратяване на правоотношението му срещу обезщетение е напуснал сградата на РИО - Хасково и с него не е установен повече физически контакт от представителите на Министерство на образованието и науката. В същия смисъл са и описаните действия в протокола от 11.07.2014 г. Следва да се приемат за непротиворечиви и логични обясненията на двете свидетелки, които си кореспондират с писмените доказателства, а и са достатъчно обстоятелствени и последователни. Въз основа на тези показания и писмените доказателства по делото съдът приема за установено, че Милана Маркова и Маргарита Петрова са връчили само заповедта за възстановяване на Иван Панайотов на длъжността "началник РИО - Хасково" и предложението за прекратяването на така създаденото правоотношение срещу обезщетение, след което са очаквали отговор за предложението, какъвто не са получили, поради което и не са пристъпили към връчване на Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката. По този начин двете служителки са изпълнили точно дадените им задачи, с които са командировани в Хасково, но са били възпрепятствани от поведението на Иван Панайотов да пристъпят към последната им задача, която е била и под условие - ако не се приеме предложението по чл. 107а, ал. 1 от ЗДСл. В случая Иван Панайотов не е отговорил въобще на това предложение, напуснал е сградата на РИО-Хасково, поради което Милана Маркова и Маргарита Петрова не са имали никаква възможност да извършат други действия от името на министъра на образованието и науката, а и не са били подготвени как да постъпят в подобна ситуация, за което са търсили и допълнителни указания. От извършените на 11.07.2014 г. действия на служителките Маркова и Петрова не може да се обоснове извод за връчване на Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката при отказ да бъде получена от нейния адресат, както се твърди в жалбата. Съобщаването на административните актове се извършва по реда на чл. 61 от АПК и в случая не са изпълнени фактите на нито една от посочените в тази разпоредба хипотези, за да се приеме, че е налице редовното й съобщаване. По делото няма данни Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката да е изпращана до Иван Панайотов или да са предприемани други действия по нейното връчване, поради което не може да се приеме, че е настъпил началния момент на нейното действие, обозначен изрично като "от датата на връчването на заповедта" за разлика от обозначаване на началния момент на другата заповед от същата дата, в която е посочено, че възстановяването на предишната държавна служба на Иван Панайотов е считано от 11.07.2014 г. Следователно въз основа на Заповед № РД 10-1510/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката се обосновава извод, че Иван Панайотов е възстановен на предишната държавна служба като "началник на РИО - Хасково", считано от 11.07.2014 г., с което е осъществен фактическият състав на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл в предвидения двуседмичен срок след влизане в сила на 30.06.2014 г. на съдебното решение за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение. Последващо прекратяване на това правоотношение не е извършено поради ненастъпване на определения в Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката срок до отмяната й със Заповед № РД 10-1633/1.08.2014 г. на министъра на образованието и науката (л. 84). В периода от 13.07.2014 г. до 9.08.2014 г. Иван Панайотов е в отпуск поради временна неработоспособност въз основа на болничен лист № 5321482 (л. 130), поради което и не е изпълнявал служебните си задължения като началник на РИО - Хасково, но това не означава, че не е заемал тази длъжност, на която е възстановен по силата на Заповед № РД 10-1510/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката. Следователно от събраните по делото доказателства не се обосновават твърденията на жалбоподателката, че длъжността началник на РИО-Хасково се заема от Иван Панайотов въз основа на Заповед № РД 10-1633/1.08.2014 г. на министъра на образованието и науката за отмяна на Заповед № РД10-1511/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката, защото, респективно към 22.07.2014 г. не е налице фактическото основание за издаване на оспорената от нея заповед - възстановяване на незаконно уволнен държавен служител. Действително в периода от 11.07.2014 г. до 22.07.2014 г. длъжността "началник на РИО - Хасково" е заемана и от жалбоподателката Мариела Златева, която е изпълнявала и фактически служебните си задължения, за което няма спор по делото и са представени множество писмени доказателства. Дори е издадена заповед за разрешаване ползването й на платен годишен отпуск, считано от 24.07.2014 г. и заместването й от друг служител - Иван Ванчев, като тази заповед е отменена чак на 30.07.2014 г. (л. 81 и л. 82). След 22.07.2014 г. началникът на РИО-Хасково Иван Панайотов също е заместван от Иван Ванчев въз основа на Заповед № 1554/22.07.2014 г. на заместник министъра на образованието и науката (л. 199). Допуснатото заемане на една и съща длъжност от двама служители едновременно за периода от 11.07.2014 г. до 22.07.2014 г. представлява нарушение на чл. 6, ал. 1 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието и т. 26 от утвърденото с него приложение, според които числеността на персонала в Регионален инспекторат по образованието в област Хасково със седалище Хасково е 20, в т. ч.: началник на РИО - 1 бр." Това нарушение обаче не може да се отрази върху законосъобразността на Заповед № РД 10-1553/22.07.2014 г. на министъра на образованието и науката, защото на практика чрез нея то е отстранено. Начинът на отстраняване на допуснатото нарушение - заемане на една длъжност от две лица едновременно, е създало затруднение в служителите на Министерство на образованието и науката, което е видно от изготвяните множество докладни и взаимно противоречиви становища и актове, но в крайна сметка министърът на образованието и науката е взел решение кой от двамата служители да продължи да изпълнява длъжността началник на РИО - Хасково. Преди вземане на това решение са осъществени проверки на всички настъпили до този момент факти, с което на практика е проведен задълбочен анализ по какъв начин да бъде спазен принципа на съразмерност, установен в чл. 6 от АПК, според който административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, както и, че административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава, а когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. В случая след като не е прието предложението, отправено до Иван Панайотов, за прекратяване на служебното му правоотношение срещу обезщетение, министърът е трябвало задължително да освободи един от двамата, заемащи длъжността началник на РИО - Хасково, за да прекрати допуснатото нарушение. Единственото законосъобразно решение в случая е било чрез издаване на оспорената заповед, за което са били налице и всички изисквания на закона. Следователно при издаване на оспорената заповед не е допуснато нарушение на целта на закона, която е постигната по единствения напълно законосъобразен начин, поради което не е налице основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК. Другата законосъобразна възможност за отстраняване на нарушението - заемане на една длъжност от две лица едновременно, е осуетена от Иван Панайотов чрез отказа му да приеме предложението по чл. 107а от ЗДСл за прекратяване на неговото правоотношение чрез обезщетение. Министърът на образованието и науката е бил длъжен, при наличие на влязло в сила съдебно решение за незаконосъобразност на уволнението на Иван Панайотов и заявеното от него желание да я заеме отново, да установи, че длъжността началник на РИО - Хасково следва да бъде освободена, за да бъде заета от него. Тези обстоятелства са настъпили едновременно на 11.07.2014 г., на която датата е издадена и заповедта за възстановяване на Иван Панайотов, независимо, че длъжността все още не е била свободна. Липсата на свободна щатна бройка към 11.07.2014 г. не опорочава законосъобразността на Заповед № РД 10-1510/11.07.2014 г. на министъра на образованието и науката, с която Иван Панайотов е възстановен на предишната държавна служба като "началник на РИО-Хасково", считано от 11.07.2014 г., а може да има последици само във сферата на финансовата дисциплина. Условията за възстановяване на държавен служител са посочени в чл. 122 от ЗДСл и към 11.07.2014 г. те са изпълнени, а между тях не е изискването преди това да е освободена длъжността, на която той се възстановява. По изложените съображения настоящият съдебен състав не споделя доводите на Мариела Златева, че Иван Панайотов не е възстановен на длъжността "началник на РИО - Хасково" при условията на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл на 11.07.2014 г., защото тя е продължила да изпълнява същата длъжност до 22.07.2014 г. Служителят, чието уволнение е признато за незаконосъобразно, се е явил в предвидения двуседмичен срок и е заявил желание да бъде възстановен на предишната заемана от него длъжност, издадена му е заповед за възстановяване на служебното правоотношение, която му е връчена на същия ден 11.07.2014 г. (петък), след което той е започнал от 13.07.2014 г. (неделя) ползването на отпуск поради временна неработоспособност. Неизпълнението на служебните задължения от страна на Иван Панайотов за периода 14.07.2014 г. (понеделник) до 9.08.2014 г. е поради обективни причини и на законно основание, поради което от това обстоятелство не може да се обоснове извод, че служебното му правоотношение не е съществувало в периода от 11.07.2014 г. до 1.08.2014 г., респективно на 22.07.2014 г. не са били налице всички предпоставки на чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение с Мариела Златева. Законодателят не е предвидил поредност, в която да бъдат издавани заповедите за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 107, а. 1, т. 6 от ЗДСл и възстановяването на незаконно уволнения служител, поради което не може да се приеме, че е налице нарушение на материалния закон по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК като е издадена оспорената заповед 11 дни след възстановяване на незаконно уволнения служител. От значение за правилното приложение на материалния закон е дали са били налице към 22.07.2014 г. предпоставките, посочени в чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл, които в случая настоящият съдебен състав намира, че са установени по категоричен начин от всички събрани по делото доказателства. Неоснователно е оплакването в жалбата, че в оспорената заповед не се съдържат фактическите основания, въз основа на която е издадена. В заповедта е посочено, че се издава поради възстановяване на незаконно уволнен държавен служител, заемал преди това същата длъжност. Така описаната фактическа обстановка е напълно достатъчна, за да е възможно както проверка дали са осъществени при последващия съдебен контрол, така и да бъде реализирано правото на защита на Мариета Златева, дори и в качеството си на началник на РИО - Хасково да не беше напълно запозната със статута на Иван Панайотов и извършените на 11.07.2014 г. действия, установени в детайли от разпитаните по делото свидетелки. Предписаната от специалния закон - чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, форма е напълно и изчерпателно съобразена, поради което не е налице това основанието по чл. 146, т. 2 от АПК за отмяна. От събраните по делото доказателства не се установява допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да представляват основание за отмяна на оспорената заповед по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. Доводи за конкретни процесуални нарушения не се съдържат и в жалбата, а и в писмената защита, независимо, че жалбоподателката се позовава на това основание за отмяна. По така изложените съображения съдът намира, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при наличието на посочените в него фактически и правни основания, без да са допуснати процесуални нарушения и несъответствие с материалния закон и целта на закона. По водене на делото ответната страна не е направила разноски, но е представлявана от юрисконсулт, поради което с оглед изхода на спора и направеното искане, касационната жалбоподателка дължи разноски в размер на 400 лв. за юрисконсултско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение