Решение № 7542 от 23.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11199/2014 г.

Решение № 7542 от 23.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11199/2014 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба подадена от Андрей Магриотов Едрев срещу решение № 946 от 4.06.2014 г. постановено по адм. дело № 1785 по описа за 2013 г. на Административен съд - Бургас, с което е отхвърлена жалбата му срещу Наредбата за опазване на обществения ред на територията на община Бургас, приета с решение на Общински съвет - Бургас по т. 5 от протокол № 22 от 31.03.2005 г. (НООРТОБ/Наредбата). Касационният жалбоподател счита, че обжалваното решение е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон. Излага, че съдът не е съобразил приложимостта на разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от Указ № 883 от 21.05.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указ № 883) по отношение на съдържанието на мотивите към Наредбата. Не е съобразил и нарушаването на разпоредбата на чл. 2а (ДВ бр. 55 от 2003 г.) от Закона за нормативните актове (ЗНА), доколкото в хода на първоинстанционното производство не са представени данни гражданите на община Бургас да са били уведомени по надлежния ред за предстоящото приемане на Наредбата, нито да им е била възможност в срок не по-кратък от един месец да представят предложения или възражения. АС - Бургас не се е съобразил и с нормата на чл. 15 от ЗНА, съгласно която нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен, какъвто се явява ЗНА спрямо Указ № 883. Прави искане обжалваното решение да бъде отменено, както и да бъде отменена НООРТОБ. Претендира направените по делото разноски. Ответникът - Общински съвет - Бургас, чрез процесуалния си представител, прави искане оспореното решение да бъде оставено в сила, по съображения подробно изложени в представени по делото писмен отговор и писмени бележки. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество жалбата е основателна, но по различни от изложените в нея съображения. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на Андрей Магриотов Едрев срещу Наредбата за опазване на обществения ред на територията на Община Бургас, приета с решение на Общински съвет - Бургас по т. 5 от протокол № 22 от 31.03.2005 г. За да постанови решението си съдът е приел за установено от фактическа страна, че с писма рег. № 61-00-106 от 17.06.2004 г. и рег. № 061-00-135 от 27.07.2004 г. кметът на общината е предоставил на Общински съвет - Бургас проект - предложение за Наредбата. Проектът е обсъждан последователно на 1.03.2005 г., на 7.03.2005 г., на 10.03.2005 г., на 14.03.2005 г. и на 23.03.2005 г. от Постоянната комисия по законност и обществен ред при Общински съвет - Бургас и на 24.03.2005 г. от Постоянната комисия по транспорт и съобщения при Общински съвет - Бургас, като при обсъжданията са направени редица промени и допълнения в първоначално представения текст. Наредбата е приета с решение по т. 5 от дневния ред на Общински съвет - Бургас, оформено с протокол № 22 от 31.03.2005 г., според който Наредбата е приета с мнозинство от 29 гласа "за", 2 гласа "против" и 5 гласа "въздържал се". При така направените констатации съдът е приел от правна страна, че Наредбата е подзаконов нормативен акт, приет от Общински съвет - Бургас на 31.03.2005 г. (в сила от 10.04.2005 г.), на основание чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 8 от ЗНА. Приел е, че обществените отношения, уредени с Наредбата, имат местно значение, поради което Общински съвет - Бургас е разполагал с необходимата компетентност. Обсъдил е разпоредбите на чл. 28 от ЗНА, чл. 10, чл. 11, чл. 13 и чл. 20 от Указ № 883 от 21.05.1974 г. и е приел, че при приемането на Наредбата не са допуснати нарушения на процесуални правила. Отбелязал е, че макар и с кратки мотиви, кметът на общината е внесъл за разглеждане в Общински съвет - Бургас проекта на Наредбата (в първоначален вариант), който е обсъден от съответните постоянни комисии в Общински съвет - Бургас. Те са се произнесли с изрични протоколни решения по законосъобразността на проекта, като са направили предложения за неговото изменение и допълване. Тези предложения са отчетени в проекта, предложен за приемане от Общински съвет - Бургас. Решението за приемане на Наредбата е взето с необходимото мнозинство от общински съветници. Приел е, че Наредбата е съобразена с приложимото материално право, като в нея детайлно са регулирани обществени отношения от местно значение с цел осигуряване на спокойствието на гражданите, опазване на общинското имущество и инфраструктура, придвижването (или забраната за придвижване) на различни типове превозни средства в град Бургас, работата развлекателните заведения, отглеждането на домашни животни и птици. Спазени са изискванията за форма на Наредбата като нейният строеж е съобразен с нормите на чл. 24, чл. 26-28 и чл. 32-33 от Указ № 883 от 21.05.1974 г. В Наредбата се съдържа правното основание, на което тя е приета - в § 1 от Заключителните разпоредби на Наредбата е посочено, че тя се приема на основание чл. 22 от ЗМСМА, в релевантната редакция. Приел е за неоснователно възражението на жалбоподателя, че мотивите към Наредбата не са били публикувани в срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като е посочил, че това законово задължение е въведено с изменението на ЗНА, направено с ДВ бр. 46/2007 г. и няма как да бъде съотнесено към законосъобразността на нормативен акт, приет през 2005 г. Приел е за неоснователно и твърдението за нарушение на чл. 12, ал. 1 от АПК, доколкото цитираната норма е в сила от 12.07.2006 г. Обжалваното съдебно решение е недопустимо, предвид следните съображения: Съгласно чл. 185, ал. 2 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват изцяло или в отделни техни разпореди. Преценка на сезиралото съда лице е дали да оспорва подзаконовия нормативен акт изцяло или само досежно негови отделни разпоредби. Но съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат само правните субекти, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения. Следователно, правопораждащи правото на оспорване факти са наличието на субективно право, свобода или законен интерес, както и тяхното засягане или възможността за засягането им, съответно създаването на задължение. Конституционният съд, в решение № 5 от 17.04.2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г. по повод установяване на противоконституционност на чл. 186, ал. 1 от АПК изрично сочи, че "във всички случай, когато гражданите атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси. При това заинтересоваността следва да е правомерна, лична и обоснована." Правният интерес представлява абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство, за което съдът следи във всяко положение на делото служебно дори да не е направено възражение. Подаване на жалба срещу подзаконов нормативен акт принципно в интерес на обществото и правната сигурност е недопустимо. В първоинстанционното производство Андрей Магриотов Едрев е оспорил НООРТОБ в цялост, като е мотивирал правния си интерес от оспорването й единствено с факта, че е живущ в т. нар. "платена зона за паркиране", както и че е живущ с постоянен адрес на територията на община Бургас. Видно обаче от Наредбата, налице са редица разпоредби, на които жалбоподателят не е и не може да бъде адресат, касаещи например непълнолетните лица, търговските дружества и др. Разпоредбите, на които същият е акцентирал в жалбата си, касаещи режима на платено паркиране, са отменени в хода на първоинстанционното производство. Съдът е следвало да констатира тази нередовност на жалбата и да я остави без движение, с указание до жалбоподателя да посочи по какъв начин с Наредбата се засягат или е възможно да бъдат засегнати негови субективни права, свободи или интереси или се пораждат задължения. Посоченото задължение не е изпълнено, поради което съдът не изследвал релевантните за правото на оспорване факти. Като е приел, че за жалбоподателя е налице правен интерес от оспорване, единствено поради факта, че той е жител на град Бургас и като такъв - адресат на разпоредбите й, съдът е провел производството по оспорването при липса на редовно сезиране, което има за последица постановяването на недопустим съдебен акт. По изложените съображения, обжалваното решение, като постановено при ненадлежно заявено оспорване, се явява процесуално недопустимо. То следва да се обезсили, а делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд, който след като даде указания на жалбоподателя да посочи по какъв начин с Наредбата, в действащата й редакция, се засягат или е възможно да бъдат засегнати негови субективни права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения, следва да извърши мотивирана преценка за допустимостта на жалбата. Наред с изложеното следва да се посочи, че с обжалваното в настоящето производство решение съдът не се е произнесъл по всички, визирани в чл. 146 вр. с чл. 196 от АПК основания за законосъобразност акта. Действително съдът е изложил съображения относно компетентността на Общински съвет - Бургас за приемане на Наредбата и е достигнал до извод, че тя е издадена в съответствие с изискванията за форма. Изложените в съдебното решение мотиви обаче касаят единствено спазването на процесуалните правила при първоначалното приемане на Наредбата. Не е коментирана законосъобразността на последващите й многократни изменения и допълнения с решения на Общински съвет - Бургас, а видно от текста на Наредбата редица разпоредби в нея са изцяло нови. В решението не са изложени никакви правни изводи и относно материалната законосъобразност на Наредбата. Посочено е само, че тя е съобразена с приложимото материално право, като са изброени регулираните с нея обществени отношения. Предвид изложеното, на съда следва да се укаже, че ако констатира допустимост на жалбата - изцяло или по отношение на конкретни разпоредби от Наредбата, следва да се произнесе по оспорването, като изложи мотиви по всички правнорелевантни факти, в съответствие с изискването на 172а, ал. 2 вр. с чл. 196 от АПК. При действието на чл. 226, ал. 3 от АПК въпросът за разноските пред настоящата инстанция следва да се реши от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение