Решение № 12516 от 23.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8227/2015 г.

Решение № 12516 от 23.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 8227/2015 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Керимова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителен директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" гр. София срещу решение № 3078/4.05.2015 г. на Административен съд София град по административно дело № 97/2015 г., с което съдът е отменил Заповед № 246/13.12.2014 г. и е върнал административната преписка на органа за довършване на процедурата по конкурса за проекти за пълнометражни игрални филми съобразно дадените указания в мотивите. Претендират се касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Съдът недопустимо осъществил контрол върху подзаконов нормативен акт - Устройствен правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", който не е предмет на производството. Оспорва се извода на съда за липса на мотиви на обжалваната заповед. Въвеждат се възражения, че мотивираната оценка и мотивираното решение на Националната художествена комисия имат характер на мотиви към заповедта с правно основание чл. 30, ал. 3 - 4 от Закона за филмовата индустрия, която единствено с оглед получената от кандидата средна оценка, нарежда допускането или недопускането му до финансиране. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на "Армаган 2014" ООД срещу Заповед № 246/13.12.2014 г. на изпълнителен директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" гр. София. Ответникът по касационната жалба "Армаган 2014" ООД чрез адв. Бакърджиева оспорва жалбата. Поддържа възраженията, че оспорената заповед е издадена при допуснати съществени процесуални нарушения и неправилно приложение на материалния закон, поради което съдът правилно я е отменил. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес, срещу съдебен акт по чл. 208 АПК. Разгледана по същество, същата е основателна, при следните изводи от фактическа и правна страна: Производството пред Административен съд София град е образувано по жалба на "Армаган 2014" ООД срещу Заповед № 246 от 13.12.2014 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", с която на основание чл. 30, ал. 3 и ал. 4 от Закона за филмовата индустрия (ЗФИ), не е допуснат до финансиране по чл. 30, ал. 4 от ЗФИ и чл. 16, ал. 8 и 9 от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" проект: {14И049} - Армаган - долината на смъртта - средна оценка - 43,79, продуцент - "Армаган 2014" ООД - Росица Караджова; режисьор: Тодор Чапкънов; сценарист - Росица Караджова, кандидатствал на втора конкурсна сесия. Въз основа на събраните относими, допустими и необходими доказателствени средства съдът е установил фактическа обстановка, която се споделя от касационната инстанция. Със заповед № 123/13.12.2013 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ" са определени дати за провеждането на конкурсните сесии на ИА "НФЦ", като по т. 3 от заповедта за проекти за игрални филми, в т. ч. дебюти и идеи за развитие на сценарий и подготовка на проект, са определени две конкурсни сесии през месеци май и ноември 2014 г. С тази заповед са определени и сроковете за подаване на документи. Същата заповед е изменена и допълнена със заповед № 09/14.03.2014 г. и заповед № 25/14.04.2014 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ". С § 2 на заповед № 25/14.04.2014 г. изпълнителният директор на ИА "НФЦ" е изменил датата на първа конкурсна сесия по проектите за игрални филми на 20 юни 2014 г., а с т. 9.3. от Заповед № 123 от 1.10.2014 г. е изменил размера на финансовите средства за втората конкурсна сесия за игрални филми общо в размер на 7 000 000 лв. Със заповед № 19 от 8.04.2014 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ" е назначена Национална художествена комисия за игрално кино като с последващи заповеди е изменян състава й. Със заповед № 122/1.10.2014 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ" е наредено да се проведе втора сесия на Националната художествена комисия по игрално кино, на която да бъдат разгледани и класирани по реда на § 11, 15, 21, 22, 23, 24 и 41 от Решение от 2.08.2012 г. на Европейската комисия за нотификация проекти за пълнометражни и късометражни игрални филми, в това число дебютни пълнометражни и късометражни игрални филми и развитие на сценарий и подготовка на проекти за игрални филми, като по тази заповед е определена дата 24.11.2014 г. за провеждане на сесията. Със заповед № 206/27.10.2014 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ", на основание определение № 4936/13.10.2014 г. на АССГ, II отделение, 32 състав, е отменена заповед № 121/1.10.2014 г. и в Заповед № 122/1.10.2014 г. в раздел I Проекти за пълнометражни игрални филми се създава нова точка 1а, като се включва проектът на жалбоподателя. Проектът на жалбоподателя е разгледан на сесия на Националната художествена комисия за игрално кино. За проекта са съставени оценъчни карти - Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", по които е определена крайната обща оценка в зависимост от поставените оценки от всеки един от членовете на комисията. Въз основа на оценъчните карти е съставен Протокол № 7 от 11.12.2014 г., подписан от председателя и останалите осем члена на Националната художествена комисия за игрално кино, съгласно който проектът на жалбоподателя е получил 390.50 точки обща оценка и средна оценка 43.79. С обжалваната заповедта № 246/13.12.2014 г. изпълнителният директор на ИА "НФЦ" не е допуснал до финансиране проектът на жалбоподателя "Армаган - долината на смъртта". Изписаната фактическа обстановка съответства на събраните по преписката доказателства и не се спори между страните. При така установените факти, първоинстанционният съд е достигнал до правилен извод за издаване на обжалвания акт от компетентен орган, във валидна писмена форма. Обжалваното решение е валидно и допустимо, но по същество неправилно. Правилен е изводът на АССГ, че така установената законодателно процедура за предоставяне на финансова помощ от държавата на конкретен кандидат представлява сложен фактически състав. След откриване на процедурата следват поредица от производства, които завършват със самостоятелни актове. Последните от своя страна се явяват предпоставка за започване на производството на следващия етап. Първо - Художествената комисия оценява проектите. Второ - за оценените с над 70% от максималния брой точки от обобщената оценъчна карта проекти органът издава акт - заповедта по чл. 30, ал. 4 ЗФИ, с която допуска или не допуска съответния проект до финансиране. Трето - акт на финансовата комисия по чл. 30, ал. 5 ЗФИ, който разпределя общия размер на финансовата помощ между одобрените за финансиране проекти при спазване на законовите изисквания за минимален и максимален размер. И четвърто - заповед на изпълнителния директор по чл. 30, ал. 6 ЗФИ, с която се определя конкретния размер на финансовата помощ предоставен на одобрения за финансиране проект. Касационната инстанция споделя изводите на АССГ от правна страна в насока, че тази законодателна регламентация ясно установява, че класирането на проектите, се извършва самостоятелно за всеки един проект - няма ограничения на броя на класираните проекти. Класирането е ограничено не от броя на възможните за одобрение проекти, а от достигането от всеки проект на нормативно установената стойност на оценката. Проектите за финансиране не се състезават помежду си за предварително, лимитативно определен брой места. Те се оценяват от Националната художествена комисия за игрално кино на базата на критериите по чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 ЗФИ и за финансиране се одобряват тези, които са достигнали над 70% от максималния брой точки. В тази насока, правилно АССГ е отказал събиране на доказателства относно оценяването и допускането до финансиране на проектите на другите участници в конкурса за държавно подпомагане. Според касационната инстанция, съдът е направил неправилен извод за допуснати в хода на административното производство съществени нарушения на административно-производствените правила и неправилно приложение на материалния закон. Касационната инстанция приема за спазена процедурата по издаване на обжалваната заповед, при правилно приложение на материалния закон: Съгласно чл. 30, ал. 3 от ЗФИ, Националните художествени комисии разглеждат постъпилите проекти, оценяват ги по критериите по чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 и ги класират с мотивирано решение за всеки проект. Критериите за оценяване, посочени в цитираната разпоредба, са: - художествен потенциал в контекста на европейското културно разнообразие; - търговски потенциал и възможността за международно признание; - професионален опит на продуцента и режисьора, признанието на техни предишни произведения от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. За да отмени обжалваната заповед, съдът като се е базирал на решение от 2.08.2012 г. на Европейската комисия и след анализ на нормите на Устройствения правилник на ИА "НФЦ", е приел, че последните в частта относно въведените оценъчни критерии за конкурсните проекти от Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6, противоречат на ЗФИ, поради което и оценяването извършено от съответната комисия е извън законовите критерии и тези въведени с решението на ЕК. Тези изводи на АССГ не се споделят от касационната инстанция: Приложените по делото като доказателства, попълнени от членовете на Националната художествена комисия за игрално кино оценъчни карти на проект за игрален филм представляват оценъчни карти - Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от УП на ИА "НФЦ" . В тях са посочени следните критерии за оценка на проект за игрален филм: - Критерии по чл. 27, ал. 1, т. 1 от Закона за филмовата индустрия: - значимост на темата, - драматургична структура, - главни герои, - качество на диалога, - интерпретация на сюжета; - Критерии по чл. 27, ал. 1, т. 2 от Закона за филмовата индустрия: - жанрова определеност, - зрителски потенциал; - Критерии по чл. 27, ал. 1, т. 5 от Закона за филмовата индустрия: - професионален опит на продуцента и режисьора, - признание на предишни поне две произведения на продуцента и режисьора от зрителите на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. Съдът в решението си се е позовал и на решение от 2.08.2012 г. на ЕК, като е приел, че от него е видно, че в т. 3, § 15 са посочени културни критерии за оценка на проектите, а именно: качество и оригиналност на темата и съдържанието, принос за развитието на филмовия разказ, драматургична структура, главни герои и визуална концепция на проекта, творчески и образователни ползи от проекта, акцент върху културни и социални теми. В т. 3, § 22 от същото решение като пазарна ситуация са посочени артистичните и жанрови особености на авторското кино. В т. 3, § 23 е посочен зрителски интерес на произведените през 2010 г. и 2011 г. пълнометражни игрални филми. Правилен е изводът на АССГ, че задължение на Националната художествена комисия по игрално кино, при разглеждане на постъпилите конкурсни проекти, е да оцени тези проекти по критериите, заложени в чл. 27, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 5 от ЗФИ. Извършвайки проверка на оценъчните карти, приложени по делото със заложените в ЗФИ критерии за оценка, съдът е стигнал до извод, че оценката е извършена по критерии, които са различни от посочените в закона. Касационната инстанция не споделя този извод на съда: Изрично в съставената оценъчни карти е изписано, че критериите за оценка са по чл. 27, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 5 от Закона за филмовата индустрия. Критерият за оценка по чл. 27, ал. 1, т. 1 ЗФИ изисква оценяване на художествения потенциал на проекта в контекста на европейското културно разнообразие. Според Тълковния речник "потенциал" е съвкупност от необходими за реализирането на някаква цел средства, източници и др., които са готови да влязат в действие. Според касационната инстанция няма законова пречка, с оглед определяне на художествения потенциал на проекта, в оценъчната карта - Приложение № 3 по чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ" да се въведат конкретни точки, съобразно които да се цени художествения потенциал на проекта. Въведените с решението на ЕК т. нар. "културни критерии" не са смислово различни от изписаните в оценъчната карта такива. Така например в Устройствения правилник е прието, че опорни точки /средства, чрез които да се постига целта/, от значение за определяне на художествения потенциал на проекта са: - значимост на темата, драматургична структура, главни герои или т. нар. драматургично развитие, качество на диалога, интерпретация на сюжета. Посоченото от АССГ решение от 2.08.2012 г. на ЕК също поставя изискване при оценка по т.нар. "културни критерии" да се прави анализ на темата, сюжета, главните герои, драматургичната структура. Според касационната инстанция, оценката на "качеството и оригиналността на темата" /посочена като критерии в решението на ЕК/ не може да се приеме като различна от оценката на така наречената в оценъчната карта "значимост на темата". Оценката е на темата на проекта, като нейната оригиналност се преценява именно и с оглед значимостта на същата. Качеството на диалога е от значение за оценка на художествения потенциал на проекта, тъй като от особено значение е дали същият дообяснява това, което сюжетът не е в състояние да покаже със средствата на драматургията, дали обогатява героите, или е многословен и декларативен и пр. От една страна, касационната инстанция приема, че пунктовете, по които е извършвана оценката по критерия по чл. 27, ал. 1, т. 1 ЗФИ не са в противоречие нито с разпоредбите на ЗФИ, нито със заложените в соченото решение на ЕК насоки, в които да се извършва оценката по т.нар. "културни критерии". В представените оценъчни карти, попълнени от членовете на Националната художествена комисия по игрално кино, всеки от оценяващите е дал освен цифрова оценка по съответния показател по този критерий, и словен мотив, който обосновава извода относно определения брой точки. Критерият за оценка по чл. 27, ал. 1, т. 2 ЗФИ изисква оценка на търговския потенциал на проекта и възможността за международно признание. Същият е заложен в попълнените оценъчни карти чрез два пункта: - жанрова определеност и зрителски потенциал. Касационната инстанция не споделя изводите на АССГ и по отношение на този критерии за оценка. Оценката, извършена от членовете на комисията е по критерия по чл. 27, ал. 1, т. 2 ЗФИ. Няма пречка/забрана поставена от законодателя, за определяне на търговския потенциал на проекта да се поставят също опорни точки/показатели, въз основа на които да се определи същия. Търговията е дейност, свързана с покупка и продажба на стоки и услуги. Касае се за проект за игрален филм, който е вид стока на пазара. От значение за оценка на проекта е потенциалът на проекта да бъде стока, предмет на търговска сделка. С оглед определяне на потенциала на проекта да бъде стока, предмет на продажба, от значение е жанра и потенциала на зрителя като купувач на стоката. И по този критерии в оценъчните карти оценяващите членове на комисията са поставили от една страна цифрови оценки, а от друга са изложили мотиви в словна форма, съобразно посочения опорен пункт. Критерият за оценка по чл. 27, ал. 1, т. 5 ЗФИ изисква оценка на професионалния опит на продуцента и режисьора, признанието на техни предишни произведения от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. Същият е заложен в оценъчните карти чрез четири пункта: - професионален опит на продуцента, професионален опит на режисьора, признание на предишни поне две произведения на продуцента от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации, признание на предишни поне две произведения на режисьора от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. Касационната инстанция не споделя изводите на АССГ, че поставянето на този минимум от две произведения опорочава оценката по този показател, тъй като минимумът не е заложен в ЗФИ, нито в решението на ЕК. Заложеният в закона критерии е формулиран чрез използване на множественото число на думата "произведение-я", което може да се тълкува като най-малко две /предвид възможността да се формира множествено число/. Оценката по този показател в картите отново е в цифрова и словна форма - мотиви определящи броя точки, като касационната инстанция не открива нарушения в показателите за оценка или в начина на оценяване, обосноваващи извод за порок до степен на незаконосъобразност при оценяването. Въз основа на извършеното оценяване от членовете на Националната художествена комисия по игрално кино, е изготвено протоколно решение на комисията от 11.12.2014 г., с което на проекта е дадена обща оценка 390,50 и средна оценка 43,79. Въз основа на тази оценка, изпълнителният директор на ИА "Национален филмов център" не е допуснал до финансиране проекта с № 14И049 - Армаган - долината на смъртта. Касационната инстанция не споделя извода на АССГ относно липсата на мотиви в заповед № 246/13.12.2014 г. Като правна квалификация на обжалваната заповед е изписана разпоредбата на чл. 30, ал. 3 от Закона за филмовата индустрия. Съгласно същата разпоредба, допускането или недопускането до финансиране следва да се извърши за всеки проект с мотивирано решение. Протокол № 7 от 11.12.2014 г. на Националната художествена комисия по игрално кино е посочен като основание за издаване на обжалваната заповед. Мотивите на един административен акт могат да се съдържат и в друг такъв, издаден в хода на производството. В случая оценяването на проекта е извършено от членовете на комисията, като в съставения протокол са обективирани получените точки. Основание за допускане или недопускане на проекта до финансиране е броят на точките като обективно обстоятелство, поради което не би могъл да бъде споделен извода на АССГ за липса на мотиви на заповедта. Приложение намират разпоредбите на чл. 16, ал. 7 и ал. 8 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ". Съгласно чл. 16, ал. 7 от този правилник, Националната художествена комисия класира филмовите проекти, събрали повече от 50 на сто от общия брой точки по оценъчни карти от Приложение № 3. Съгласно чл. 16, ал. 8 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ", Националната художествена комисия определя с мотивирано решение проектите, получили над 70 на сто от максималния брой точки от обобщената оценъчна карта, и ги предлага на изпълнителния директор за издаване на заповед по чл. 30, ал. 4 ЗФИ. От изписаните в заповедта точки за процесния проект като средна оценка се установява, че същата не надхвърля нито посочените 50%, нито 70%. Основанието за недопускане до финансиране е обективно и касае броя точки, който е изписан в заповедта. Съдът няма правомощие да контролира този брой като показател на оценка, а единствено да провери спазване на нормативно заложената процедура по оценяване. Горното обосновава извод за издаване на обжалваната заповед № 246/13.12.2014 г. при спазване на нормативно регламентираната процедура и правилно приложение на материалния закон. Като е отменил същата, АССГ е постановил неправилен съдебен акт, който следва да бъде отменен, а вместо него да се постанови друг, с който да се отхвърли жалбата на "АРМАГАН 2014" ООД срещу заповед № 246/13.12.2014 г. на изпълнителния директор на ИА "НФЦ", като неоснователна. Предвид изхода на спора, на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" се дължат разноски по делото. Пред АССГ е представено адвокатско пълномощно, видно от което, размерът на уговореното и заплатено адвокатско възнаграждение възлиза на 12 500 лв. От страна на процесуалния представител на "Армаган 2014" ООД се прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение. При преценка на фактическата и правна сложност на спора, съдът приема, че намира приложение разпоредбата на чл. 78, ал. 5 от Гражданскопроцесуалния кодекс, като на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" следва да се присъдят разноски, представляващи трикратния размер на минималното адвокатско възнаграждение, съгласно § 2 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения за всяка инстанция или общо в размер на 1 800 лв. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК настоящият състав на седмо отделение на Върховен административен съд