Решение № 5452 от 28.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11285/2019 г.

Решение № 5452 от 28.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11285/2019 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба, предявена от Събирателно дружество "Д. – П. сие", "Блясък – ВГ" ООД и "Нанин" ООД, чрез упълномощения адв. И. Й., срещу чл. 10 от Наредба № 12 от 16.11.2018 г. за здравните изисквания към обществените перални, издадена от министъра на здравеопазването (обн. в ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г., допълнена след подаването на жалбата, публ. ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г.), наричана по – надолу в текста Наредба/та. Съгласно оспорената разпоредба "Светлата височина на помещенията на обществените перални от производствения сектор трябва да е не по – малка от 3, 3 м., а на помещенията от спомагателния сектор – не по – малка от 2, 6 м. " В жалбата се твърди, че публикуваните на сайта на Министерство на здравеопазването (МЗ) мотиви към проекта за Наредбата не съдържат информацията по чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Сочи се, че с оспорената разпоредба е въведено тежко изискване, което практически е неизпълнимо условие за действащите обществени перални, които не разполагат с тази височина. Предвид това мотивите, обосноваващи необходимостта от въвеждането й следва да са подробни, ясни и убедителни, а тези към проекта не съдържали информация за нито един от изискуемите елементи по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Неспазването на регламентацията по посочената разпоредба, според жалбоподателите, противоречи на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА. Оспорва се "относимостта" на изложените от административния орган мотиви към спорната разпоредба. Поддържа се становище, че чл. 10 от Наредбата противоречи на нейния чл. 7, с който е създадена регулация относно проектирането и изграждането на обществените перални чрез препращане към "Норми за проектиране на сгради за битови услуги на населението" и Наредба № 7 от 1999 г. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд на работните места и при използване на работното оборудване. Обръща се внимание, че съгласно т. 1. 6. от "Норми за проектиране на сгради за битови услуги на населението", конструктивните височини на етажите на сградите се определят по БДС 13566. В контекста на чл. 1, ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД) се акцентира върху липсата на анализ колко от действащите обществени перални в страната биха били засегнати от новите нормативни изисквания; преценка за това дали бизнес – операторите биха могли да отговорят на новите изисквания и финансова тежест, която трябва да понесат, както и относно необходимостта от тяхното въвеждане. По подробно изложените в жалбата съображения в горния смисъл се иска отмяната на оспорената разпоредба на чл. 10 от Наредбата. Претендират се и сторените по делото разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Л. Л., оспорва жалбата в представено по делото писмено становище (л. 174 – 179 от делото) и в съдебно заседание чрез участващия юрисконсулт Ц.. Изразява становище за нейната недопустимост, а при условията на евентуалност по същество на спора - за нейната неоснователност, като моли да бъде отхвърлена. Прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява мотивирано заключение за липса на правен интерес от търсената съдебна защита, а при условията на евентуалност за основателност на оспорването. Позовава се на констатирана липса на извършен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз и проведени обществени консултации, както и за липса на задължително съдържание на доклада и предшестващото публикуване на проекта за нормативен акт, ведно с предварителна оценка на въздействието му. Предлага отмяната на оспорената разпоредба поради неизпълнение изискванията по чл. 80 АПК и чл. 28, ал. 2, т. 5, във вр. с чл. 26, ал. 3, пр. 2 ЗНА. По допустимостта на жалбата: Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което жалбата е процесуално допустима за разглеждане като подадена от лица, имащи правен интерес от оспорването предвид представените по делото доказателства за собственост и наемане на обекти – обществени перални, както и предписания за провеждане на задължителни хигиенни и противоепидемични мерки. Възражението на ответника и на представителя на Върховната административна прокуратура за липса на правен интерес от оспорването за жалбоподателите е неоснователно. Действително, на 10.12.2019 г. в ДВ е публикувано допълнение на пар. 2 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на Наредбата, предвид което редакцията на пар. 2 от ПЗР на Наредбата е "Обществените перални, разкрити до влизане в сила на наредбата, привеждат устройството си в съответствие с изискванията на раздели II и III в срок до една година от влизане в сила на наредбата, с изключение на изискванията по чл. 10, които се съобразяват при наличие на технически възможности. " Според настоящия съдебен състав обаче, въпреки така приетото допълнение на цитираната разпоредба, предвид необходимостта от извършване на нарочна преценка за всеки отделен случай досежно техническите възможности за привеждане на посочените в нея обществени перални в съответствие с редица изисквания, между които тези по чл. 10, за жалбоподателите е налице интерес от предявеното оспорване. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по - висока степен. Оспорената разпоредба е част от Наредба, издадена на основание чл. 34, ал. 2, във вр. с пар. 1, т. 9, б. "е" от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за здравето (ЗЗ). Съгласно цитираните разпоредби здравните изисквания за обектите с обществено предназначение (в конкретния случай "перални"), продуктите и стоките със значение за здравето на човека и дейностите със значение за здравето на човека, както и максимално допустимите нива на фактори на жизнената среда се определят с наредби на министъра на здравеопазването, доколкото с друг закон не е предвидено друго. Следователно, Наредбата, част от която е о спорената разпоредба, е издадена от компетентния орган - министъра на здравеопазването. Тя е издадена на 16.11.2018 г. и е публикувана в ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г. С нея се отменя Наредба № 37 от 16.10.1995 г. за хигиенните изисквания към устройството и експлоатацията на обществените перални, издадена от министъра на здравеопазването и обн. ДВ, бр. 95 от 27.10.1995 г., попр. ДВ, бр. 97 от 03.11.1995 г. Проектът на Наредбата е приет на заседание на ръководството на Министерство на здравеопазването, проведено на 17.07.2018 г., отразено в Протокол – решение № 28 от същата дата по т. 8 (л. 108 – 113 от делото). Прието е и решение за публикуването му на интернет страницата на Министерство на здравеопазването и на Портала за обществени консултации. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2, 3 и 4 ЗНА, преди внасянето на проекта на Наредбата за утвърждаване от компетентния орган – министъра на здравеопазването, същият е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването и на Портала за обществени консултации на 25.07.2018 г. (вж. писмо на л. 114, л. 119 и л. 127 – л. 130 от делото), заедно с мотивите, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в съответния срок да направят предложения и да изразят становища по проекта в периода за обществена консултация от 26.07.2018 г. до 24.08.2018 г. От писмо от 05.11.2018 г. на л. 119 от делото също се установява, че в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА проектът на Наредбата е бил публикуван за обсъждане в срок от 30 дни на интернет страницата на Министерство на здравеопазването и Портала за обществени консултации, като постъпилите в тази връзка предложения и становища са отразени в нарочна справка за това, а някои от тях са взети предвид и при приемането на Наредбата. В съответствие с изискването по чл. 26, ал. 5 ЗНА справката е публикувана на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации. Неоснователен е доводът на представителя на Върховната административна прокуратура за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 3 ЗНА, доколкото изготвянето на предварителна оценка на въздействието се изисква по отношение актовете, които се приемат от Министерския съвет, какъвто Наредбата, част от която е оспорената разпоредба, не е. Спазено е и изискването за обнародване на нормативния административен акт, част от който е оспорената разпоредба, по чл. 78, ал. 2 АПК - Наредбата е обнародвана в Официалния раздел на ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г. Неоснователно е възражението на жалбоподателите за неизлагане на мотиви към Наредбата в съответствие с изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА, довело до нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Всъщност твърдението в жалбата е за неспазване на принципа на обоснованост, тъй като се поддържа становище, че не е дадена никаква конкретна обосновка във връзка с въвеждане на изискванията към обществените перални по чл. 10 от Наредбата, за които жалбоподателите твърдят, че не са съществували по предходната правна регламентация. Съгласно предписанието на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът, следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Изрично в мотивите на проекта на Наредбата е вписано, че в него се запазват някои елементи от старата уредба, а други се доразвиват, така че да се отговори на променените обществени отношения при или по повод дейността на обществените перални и на повишените хигиенни и технологично – експлоатационни изисквания към тази дейност. Посочено е също така, че с предложения проект не се променят основните изисквания към видовете помещения, параметрите на микроклимата в обектите и техническата инфраструктура на обществените перални, поради което не се очаква приемането на акта да доведе до допълнителни финансови инвестиции от страна на бизнес – операторите, които имат разкрити обществени перални преди влизане на нормативния акт в сила. Доколкото уредбата на обществените перални е предмет на регулиране на национално ниво, в проекта не се съдържат мотиви по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. Основателно се възразява от ответника, че с оспорената разпоредба на чл. 10 от Наредбата всъщност не се въвеждат нови и по – строги изисквания към помещенията, в които са разкрити обществените перални, от тези съществували съгласно Наредба № 37 от 16.10.1995 г. за хигиенните изисквания към устройството и експлоатацията на обществените перални, издадена от министъра на здравеопазването и обн. ДВ, бр. 95 от 27.10.1995 г., попр. ДВ, бр. 97 от 03.11.1995 г. (отм. бр. 98 от 27.11.2018 г.). По предписанието на чл. 3 от тази наредба обществените перални се проектират и изграждат при спазване изискванията на "Норми за проектиране на сгради за битови услуги на населението", публикувани в бр. 6 и 7 от 1981 г. на Бюлетина за строителство и архитектура, издание на МСА. "Норми за проектиране на сгради за битови услуги на населението" са утвърдени със Заповед № РД-12-195 от 08.09.1981 г. на МСА и са в сила от 01.01.1982 г., като съгласно т. 1. 1. от раздел 1 "Общи положения" те трябва да се спазват при проектиране на нови и реконструиране на съществуващи сгради и помещения на предприятия, осъществяващи редица дейности, между които перални. Съгласно т. 1. 6. конструктивните височини на етажите на сградите се определят по БДС 13566, което впрочем е съобразено и от жалбоподателите в жалбата, по която е образувано съдебното производство (стр. 4 от нея). Съгласно БДС 13566-80, т. 1 "Конструктивни параметри на жилищни и обществени сгради", т. 1. 4. "Унифицирани координационни етажни височини на основните етажи" височината е 3300 мм за заведения за обществено хранене и комунално – битово обслужване и други сгради с обществено предназначение, за които не се изисква по – голяма височина (вж. л. 155, 156 от делото). Към така цитираните "Норми за проектиране на сгради за битови услуги на населението", утвърдени със Заповед № РД-12-195 от 08.09.1981 г. препраща и чл. 7, ал. 1 от Наредбата, част от която е оспорената разпоредба на чл. 10, а съгласно чл. 7, ал. 2 сградите и помещенията на обществените перални се проектират и изграждат при спазване изискванията на Наредба № 7 от 1999 г. за минималните изисквания за здравословни и безопасни условия на труд на работните места и при използване на работното оборудване (ДВ, бр. 88 от 1999 г.)., която не съдържа разпоредби по въпроса. Предвид това, съвсем обосновано, по отношение на височината на помещенията, в публикуваните мотиви към проекта за Наредба, част от която е оспорената разпоредба, е вписано, че с предложения проект не се променят основните изисквания към видовете помещения, поради което не се очаква приемането на акта да доведе до допълнителни финансови инвестиции от страна на бизнес – операторите, които имат разкрити обществени перални преди влизане на нормативния акт в сила. Последното от своя страна води на извод, че не е допуснато твърдяното нарушение относно мотивирането на проекта по причина несъответствието на изложените мотиви с изисквания на чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като не е налице основание за излагане на допълнителни съображения по въпрос, който не е намерил различна уредба от действалата преди приемането на оспорената разпоредба. В мотивите изрично е посочено още, че прилагането на Наредбата не е свързано с необходимост от допълнителни финансови средства, както и това, че няма да доведе до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет. По тези съображенията неоснователно е и възражението за противоречие на Наредбата с разпоредбите на ЗОАРАКСД в контекста на въведените, според жалбоподателите, нови изисквания с оспорената разпоредба на чл. 10 и липсата на обсъждане доколко бизнес – операторите биха могли да отговорят на новите изисквания и финансова тежест. В мотивите към проекта е отразено също така, че той не е свързан с въвеждане на изисквания на правото на Европейския съюз, поради което не е необходимо изготвяне на справка за съответствие с него. Ето защо, като съобрази представените по делото доказателства за изпълнение на процедурата по изработване и публикуване на проекта на Наредба на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации и взетите предвид постъпили становища, настоящият състав намира, че при подготовката и приемането на нормативния административен акт, част от който е оспорената разпоредба на чл. 10, не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 26 ЗНА, които да са основание за отмяната й, в това число, че мотивите към проекта отговарят на изискванията по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Доводът на жалбоподателите относно влиянието на оспорената разпоредба върху конкуренцията и достъпността на услугата е недостатъчно развит в жалбата, поради което не може да му бъде даден мотивиран и обоснован отговор. Така приетото по- горе дава основание да се приеме, че оспорената Наредба е издадена от компетентен административен орган, в пределите на предоставената му от закона компетентност, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, както и че същата е материално законосъобразна, непротиворечаща на акт от по-висока степен (каквото противоречие впрочем не се и твърди от жалбоподателите), съобразена е и с целта на закона. С оглед гореизложеното, жалбата се явява неоснователна, поради което следва да бъде отхвърлена. Предвид изхода на спора и направеното искане от процесуалния представител на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за настоящото производство, жалбоподателите следва да бъдат осъдени да заплатят на МЗ сума в общ размер на 300, 00 лв. - по 100, 00 лв. всеки от тях. Ето защо и на основание чл. 193, ал. 1, предл. последно АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение