Решение № 6742 от 9.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3020/2015 г.

Решение № 6742 от 9.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 3020/2015 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Професионална гимназия по транспорт и строителство "Христо Смирненски"- Разградпротив решение № 12995/03.11.2014 г., постановено по адм. д. 10836/2014 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, с което е отхвърлена жалбата му против Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. на министъра на образованието и науката. Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е постановено в противоречие с материалния и процесуалния закон - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска да бъде отменено обжалваното съдебно решение и да бъде призната оспорената заповед за незаконосъобразна. Подробни аргументи в подкрепа на твърденията за незаконосъобразност на административния акт и исканията са изложени в касационната жалба и в писмени бележки. Претендира разноски. Ответникът министърът на образованието и науката оспорва касационната жалба по съображения в писмени бележки. Не претендира разноски. Ответникът Професионална гимназия по селско стопанство и хранително-вкусови технологии "Ангел Кънчев" поддържа становището на ответника министър на образованието и науката. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, като разгледана по същество е основателна. С обжалваното решение № 12995/03.11.2014 г., постановено по адм. д. 10836/2014 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение, с е отхвърлена жалбата на Професионална гимназия по транспорт и строителство "Христо Смирненски"-Разград против Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. на министъра на образованието и науката. С решение № 1332/05.02.2015 г., постановено по същото дело, е допусната поправка на очевидна фактическа грешка като на стр. 2, абзац шести, ред 22 и ред 27, във връзка с ред 26 (отгоре надолу) в мотивите на решението вместо "РИО-Перник" се чете "РИО-Разград". Решаващият съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентният орган и без да са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Изложени са съображения, че целесъобразността на обжалваната заповед е извън основанията по чл. 146 от АПК и не може да бъде предмет на съдебен контрол, поради което е прието, че министърът на образованието и науката в рамките на своята оперативна самостоятелност е постановил законосъобразен административен акт. Така постановеното съдебно решение е неправилно. Касационната жалба съдържа изброяване на касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК, но съществената й част възпроизвежда оплаквания против оспорвания административен акт, които не са съобразени и приети от първата инстанция, свеждащи се основно до допуснати нарушения на административнопроцесуалните правила при издаването й и противоречие с материалния закон и целта на закона. Тричленният състав на Върховния административен съд е отхвърлили жалбата на жалба на Професионална гимназия по транспорт и строителство "Христо Смирненски"-Разград против Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. на министъра на образованието и науката като е приел, че е спазена предвидената в специалния закон процедура. Този правен извод не намира обосновка в събраните по делото доказателства. Оспорената Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. на министъра на образованието и науката е за преобразуване на Професионалната гимназия по селско стопанство и хранително-вкусови технологии "Ангел Кънчев"-Разград, финансирана от бюджета на Министерство на земеделието и храните (МЗХ) и Професионална гимназия по транспорт и строителство "Христо Ботев"-Разград, финансирана от бюджета на Министерство на образованието и науката (МОН) в Професионална гимназия по селско стопанство и строителство "Ангел Кънчев"-Разград, финансирана от бюджета на МЗХ. В титулната част на оспорената заповед е посочено, че се издава въз основа на мотивирано предложение на министъра на земеделието и храните, становище на Регионалния инспекторат на образованието-Разград (РИО-Разград) и становище на експертна комисия в МЗХ поради намаляване броя на учениците и оптимизиране мрежата от държавни професионални училища на територията на Разград. Правилно решаващият съд е приел, че не е налице спор относно обстоятелството, че и двете училища са държавни, но не е съобразил, че те са с различно финансиране. Съгласно чл. 12, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за народната просвета (ППЗНП в приложимата редакция след изм. в ДВ, бр. 7/20019 г.) държавните училища се откриват, преобразуват и закриват със заповед на министъра на образованието и науката, след становище на регионалния инспекторат по образованието (РИО). Становището на РИО се изготвя след извършена проверка на съответното училище. Заповедта за откриване, преобразуване или закриване на държавни училища, за които министърът на образованието и науката не е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити, се издава по мотивирано предложение от финансиращия орган. Според чл. 12, ал. 6 от ППЗНП предложенията за откриване на държавни училища, както и за преобразуване и закриване на държавни училища се правят до 31 май на календарната година и се разглеждат за предстоящата учебна година. Решаващият съдебен състав е приел, че е спазена предвидената процедура като се е позовал на писмо изх. № РД-07-3419/29.05.2014 г. на началника на РИО-Разград (който е действителния автор на писмото и следва така да се чете след допуснатата поправка на очевидна фактическа грешка вместо неправилното изписване на РИО-Перник). Това писмо на началника на РИО-Разград е разглеждано като предложение по смисъла на чл. 12, ал. 3 и ал. 6 от ППЗНП при обсъждането относно спазването на изискванията към съдържанието и срока на предложението, поради което при обосноваване на правните изводи е игнорирано действителното правно значение на предложението на министъра на земеделието и храните, съдържащо се в писмо изх. № 0413-89/02.06.2014 г. (л. 357-358 от адм. д. 10836/2014 г.). Писмото на министъра на земеделието и храните е изготвено от финансиращия орган на Професионалната гимназия по селско стопанство и хранително вкусови технологии "Ангел Кънчев"-Разград (едно от училищата, което се преобразува) и на Професионалната гимназия по селско стопанство, транспорт и строителство "Ангел Кънчев"-Разград (училището, което се създава от преобразуването чрез сливането на двете съществуващи държавни училища). В този смисъл писмото на министъра на земеделието и храните е възприето и в предложението на главния секретар на Министерството на образованието и науката, съдържащо се в доклад от 01.07.2014 г., цитиран в мотивите на обжалваното съдебно решение. В оспорената пред тричленния съдебен състав заповед също е направено позоваване на предложение на министъра на земеделието и храните, а по делото е прието само едно такова и то е от 02.06.2014 г. Писмо изх. № РД-07-3419/29.05.2014 г. на началника на РИО-Разград представлява становище на регионалния инспекторат по образованието, което се изготвя след извършена проверка на съответното училище по смисъла на чл. 12, ал. 1, изр. 2 от ППЗНП, а не предложение на финансиращия орган по смисъла на чл. 12, ал. 1, изр. 3 от ППЗНП. В този смисъл е третирано и в обстоятелствената част на оспорената пред тричленния състав заповед. Срокът по чл. 12, ал. 6 от ППЗНП е за отправяне на предложението на финансиращия орган, към което се отнасят и специфичните изисквания за форма и съдържание, изброени в чл. 12, ал. 3 от ППЗНП. В случая едно от двете държавни училища, което се преобразува чрез сливане и новообразуваното държавно училище са финансирани от бюджета на МЗХ. Следователно предложението на министъра на земеделието и храните като финансиращ орган е трябвало да бъде направено до 31.05.2014 г. (събота, но работен ден въз основа на Решение № 697 на Министерски съвет от 14.11.2013 г. за разместване на почивни дни през 2014 г.). Писмото, с което министърът на земеделието и храните е отправил предложение до министъра на образованието и науката да бъде извършено преобразуване чрез сливане на двете държавни училища и в което е поет ангажимент към финансиране на бъдещото новоучредено държавно училище е от 02.06.2014 г. т. е. след предвидения в процедурата срок. Неспазването на установените в чл. 12 от ППЗНП срокове е приемано в практиката на Върховния административен съд при действието на предходни редакции на разпоредбата като нарушение на административнопроизводствените правила, представляващо самостоятелно основание за отмяна на издадените административни актове. (Решение № 9366/10.07.2009 г., постановено по адм. д. 3032/2009 г. по описа на Върховния административен съд, петчленен състав). Настоящият съдебен състав не намира основания да се отклонява от това тълкуване, независимо от законодателното изменение с отпадане на един от предвидените сроковете. Спазването на установените в административната процедура срокове не е самоцел, а отразява необходимостта в конкретния случай да бъдат извършени множество действия, предхождащи и следващи една заповед за преобразуване/закриване на държавни училища. Като е приел, че е спазен срока - 31.05.2014 г. решаващият съдебен състав е направил необоснован правен извод в противоречие със събраните по делото доказателства, което е довело до неправилно приложение на материалния закон - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 от АПК. Освен допуснатото нарушение, изразяващо се в издаване на заповед въз основа на предложение на финансиращия орган, подадено след изтичане на предвидения срок, трябва да бъде отбелязано и още едно неспазване на изискванията на ППЗНП, което не е отчетено от тричленният съдебен състав. Съгласно чл. 12, ал. 3 от ППЗНП предложението по ал. 1 и 2 за откриване или преобразуване съдържа: 1. мотиви за необходимостта от откриване или преобразуване; 2. наименование и адрес; 3. вид на детската градина, училището или на обслужващото звено; 4. степен на образование, форми на обучение, профили и професии за училището или дейности в обслужващото звено; 5. сведения за броя на децата и учениците, които ще се възпитават и обучават в детската градина, училището или в обслужващото звено, или сведения за възможностите за пренасочването им - при преобразуване; 6. декларация от вносителя за спазване изискванията на наредбата по чл. 36, ал. 3 от Закона за здравето; 7. сертификат за съответствие с правилата и нормите за пожарна безопасност, издаден от органите на Главна дирекция "Пожарна безопасност и спасяване" на Министерството на вътрешните работи; 8. сведения за достъпна архитектурна среда за деца със специални образователни потребности и материално- техническото, кадровото и финансовото осигуряване на дейността на детската градина, училището или на обслужващото звено. Съществена част от тази информация се съдържа в становището на началника на РИО-Разград № РД-07-3419/29.05.2019 г., друга част е намерила отражение в допълнение към становището № РД-07-3419/03.07.2014 г., изготвено от началника на РИО-Разград, а само незначителна част е посочена и в предложението изх. № 0413-89/02.06.2014 г. на министъра на земеделието и храните. Очевидно по тази причина и първоинстанционният съд е приел, че становището на началника на РИО-Разград представлява предложение, но и в трите документа липсват документите посочени в чл. 12, ал. 3, съответно т. 6, т. 7 и т. 8 от ППЗНП, а именно декларация от вносителя за спазване изискванията на наредбата по чл. 36, ал. 3 от Закона за здравето; сертификат за съответствие с правилата и нормите за пожарна безопасност, издаден от органите на Главна дирекция "Пожарна безопасност и спасяване" на Министерството на вътрешните работи и сведения за достъпна архитектурна среда за деца със специални образователни потребности и материално-техническото, кадровото и финансовото осигуряване на дейността училището. И ако от обстоятелството, че две съществуващи държавни училища се сливат в едно държавно училище, което се предвижда да продължи да ползва вече използвана сграда е възможно да се приеме, че изискването за представяне на декларация от вносителя за спазване изискванията на наредбата по чл. 36, ал. 3 от Закона за здравето и на сертификат за съответствие с правилата и нормите за пожарна безопасност, издаден от органите на Главна дирекция "Пожарна безопасност и спасяване" на Министерството на вътрешните работи, представлява формалност, подлежаща на попълване със съществуващи при министъра на образованието данни, то по отношение изискването по чл. 12, ал. 3, т. 8 от ППЗНП е налице фрапантно нарушение на закона. Изискването за предоставяне на сведения за достъпна архитектурна среда за деца със специални образователни потребности и материално-техническото, кадровото и финансовото осигуряване на дейността училището не може да бъде разглеждано като спазено с отразяването в становището на началника на РИО-Разград, че в преобразуваното държавно училище не е изградена достъпна архитектурна среда (л. 94 от адм. д. 10836/14 г.). Законодателят е предвидил органът, който прави предложение в случая съгласно чл. 12, ал. 1, изр. 3 от ППЗНП това е министърът на земеделието и храните да удостовери, че преобразуваното училище ще отговаря на изискванията за откриване на училище, включително и относно достъпна архитектурна среда, изисквана от специалните закони (Закон за устройство на територията и Закона за интеграция на хората с увреждания). Изискването за даване на сведения относно архитектурната среда следва да се тълкува като предоставяне на информация по какъв начин са спазени нормативните изисквания, а не че не са спазени. Изрично следва да бъде отбелязано, че предложението на министъра на земеделието и храните не отговаря на формалните изисквания към него, формулирани в чл. 12, ал. 3 от ППЗНП, което също представлява нарушение на административнопроизводствените правила, дори и министърът на образованието и науката при издаване Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. да е разполагал от други източници с цялата необходима според закона информация. В случая първоинстанционният съд е пропуснал да констатира и несъответствие в данните, съдържащи се в предложението относно броя на учениците обучавани в Професионалната гимназия по селско стопанство и хранително вкусови технологии "Ангел Кънчев"-Разград - 257 ученика и данните за същото обстоятелство, съдържащи се в допълнение към становище на началника на РИО-Разград - 264 ученика. Посоченото фактическо основание за издаване на Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. е намаляване на броя на учениците (и оптимизиране на мрежата от държавни професионални училища) при позоваване на предложението на министъра на земеделието и храните и становището на началника на РИО-Разград. В становището на началника на РИО-Разград от 29.05.2014 г. липсват данни относно броя на учениците в двете училища. Информация относно броя на учениците само в началото и в края на учебната 2013/2014 г. се съдържа само в допълнението към становището, което не е цитирано от министърът на образованието и науката, че е използвано от него за формиране на волеизявлението му. В предложението на министъра на земеделието и храните е посочен броя на учениците само на едно от училищата и то без да е обосновано, че този брой е по-малък от предходната учебна година или в друг сравнителен период. По делото са събрани доказателства и първоинстанционният съд се е позовал на тях при установяване на фактическите си изводи само относно утвърдения държавен план-прием и неговата реализация като брой на паралелки в двете училища, но не и съответстващия им конкретен брой ученици. Липсват непротиворечиви доказателства, че действително е налице намаляване на обучаваните ученици, особено при констатираното от решаващият съд (стр. 2, абзац 6 ) съвпадение в броя на паралелките и в двете преобразувани държавни училища според утвърдените държавни план-приеми за учебната 2013/2014 г. и 2014/2015 г. Според писмо № 80813/329/23.06.2014 г. на директор на Дирекция "Финанси"при МОН общо учениците в на Професионална гимназия по транспорт и строителство "Христо Смирненски" - гр. Разград са както следва през 211/2012 г. - 193, 2012/2013г - 198 и през 2013/2014 г. - 200, а учениците в другото училище са съответно за трите съпоставими години 248, 271 и 257. От тези данни не може в никакъв случай да се обоснове извод за тенденция за намаляване на броя на обучаваните ученици. Липсват доказателства и относно обстоятелството, прието за установено от първоинстанционният съд, че броят на учениците в двете училища е на границата на установения минимум. Действително решението относно преобразуването на държавни училища правомощие на министърът на образованието и науката, което той упражнява при условията на оперативна самостоятелност, но както всеки административен акт и то трябва да е в рамките на закона и при наличието на посочените в него фактически и правни обстоятелства. Министърът на образованието и науката се е позовал на намаляване броя на учениците, но по делото липсват непротиворечиви доказателства какъв е точния брой на обучаваните в различни периоди от време, за да бъде отчетено, че е налице тенденция към намаляване. За другото фактическо основание - оптимизиране мрежата от държавни професионални училища на територията на Разград също липсват категорични доказателства, че е отчетено правилно при издаване на заповедта, доколкото по делото като част от административната преписка, е прието писмо № 80893-822/14.07.2014 г. на директора на Дирекция "Образователни програми и образователно съдържание" при МОН, в което е се съдържат множество съображения относно необходимите допълнителни финансови, времеви, организационни и други ресурси, които ще затруднят работата на училищата и "не е сигурно как ще отговори на потребностите от материална база" за нуждите на друго непрофесионално общинско училище. По изложените съображения настоящият петчленен съдебен състав намира, че Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. на министъра на образованието и науката е издадена и без да са налице в административната преписка доказателства за посочените в нея фактически обстоятелства, а именно намаляване на броя на учениците и оптимизиране мрежата от държавни професионални училища на територията на Разград. Проверката относно законосъобразното упражняване на правомощия, предоставени при условията на оперативна самостоятелност, се различава от проверката по целесъобразност, която е извън компетентността на съда. В случая министърът на образованието и науката е упражнил предоставеното му правомощие без да е събрал достатъчно доказателства, от които да се установява, че са налице посочените от него фактически основания и спазването на принципа на чл. 6 от АПК, съгласно който административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. От две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Първоинстанционният съд не е обсъдил атакуваната пред него заповед от гледна точка спазването на този принципа за съразмерност като се е ограничил да формира извод, че административният орган е действал при условията на оперативна самостоятелност. При правилен анализ на събраните по делото доказателства и установените от тях факти, следва извод, че министърът на образованието и науката е издал заповед за преобразуване на две държавни училища без да осъществи правилна преценка относно най-благоприятните мерки както за засегнатите лица, държавата и обществото и въобще не е осъществена оценка за най-икономичната възможност. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорената заповед е издадена при нарушение на административните правила, при липса на посочените в нея фактически основания и в нарушение на чл. 6 от АПК. Като е достигнал до противоположен правен извод за законосъобразност на оспорената заповед, решаващият съд е постановил необосновано и незаконосъобразно съдебно решение, което подлежи на отмяна на основание чл. 221, ал. 2 от АПК. Останалите доводи на касационния жалбоподател за допуснати нарушения на процесуалните правила и нарушение на материалния закон, изразяващи се в прибързаност на процедурата и инициирането й от различни некомпетентни органи и институции по различни от посочените в заповедта съображения не могат да бъдат обсъждани като основания за отмяна на съдебното решение. Предвидената в ППЗНП процедура е нарушена поради неспазване на предвиден в нея срок за отправяне на предложението от финансиращия орган, но не и по отношение изготвянето на становището. По делото са представени доказателства, обсъдени и от тричленният съдебен състав, че изготвянето на становището на началника на РИО-Разград е предхождано от извършена проверка, резултатите от която са документирани от протокол. Обстоятелството, че двата документа са от една и съща дата 29.05.2014 г. не компрометира тяхната последователност и констатации. Следва да бъде посочено, че времето, за което са изготвени тези два документа очевидно не е било достатъчно, защото се е наложило изготвяне на допълнение към становището от 03.07.2014 г., но и то е предхождащо издаването на оспорената заповед, независимо, че не е цитирано в нея. Относно съображенията на кмета на община Разград и председателя на Общинския съвет на община Разград да желаят освобождаването на сградата на Професионална гимназия по транспорт и строителство "Христо Смирненски" по делото няма приети и ангажирани никакви конкретни доказателства, че са възприети като цел от министърът на образованието при издаване на заповедта за преобразуване на държавните училища, за да е възможно да се формира извод за превратно упражняване на власт, респективно основание на отмяна на административния акт като издаден в противоречие с целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Като не е обсъдил тези доводи на касационния жалбоподател, които се съдържат и в първоначалната жалба първоинстанционният съд е допуснал и процесуално нарушение, което обаче не е съществено. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено, а поради липса на основания по чл. 222, ал. 2 от АПК, вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена Заповед № РД-09-1044/14.07.2014 г. на министъра на образованието и науката като издадена при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, при липса на посочените в нея фактически основания и в нарушение на чл. 6 от АПК. По водене на делото касационният жалбоподател е направил разноски в размер на 225 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, следва да му бъдат присъдени от бюджета на МОН на основание чл. 143, ал. 1 от АПК. По изложените съображения, Върховният административен съд, петчленен състав,