Решение № 1555 от 4.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8958/2008 г.

Решение № 1555 от 4.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 8958/2008 г., IV о., докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на раздел III, глава десета във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК. Образувано е по жалба от "Българската асоциация по информационни технологии", "Камара на електротехниката в България" и "Национална асоциация - хотел, ресторант, кафетерия - Хорека" чрез пълномощника им - адвокат Асен Велинов против Постановление № 120 от 30.05.2008 г. на Министерския съвет, обн. ДВ, бр. 53 от 10.06.2008 г. за приемане на "Наредба за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци" и за изменение на нормативни актове. Доводите са формулирани в осем пункта, като всички касаят приетата наредба. Те съдържат твърдения за неправилно приложение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4, приложими на основание препращащата разпоредба на чл. 196 АПК. Ответната страна изразява становище за неоснователност на жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на жалбата само в частта й относно приложение № 18 към чл. 16, т. 2 от наредбата. В останалата част счита жалбата за неоснователна. Мотивира се, че в още в чл. 1 са уредени лицата, задължени да заплащат продуктовата такса и продуктите, за които такава се дължи. Жалбата е подадена от три сдружения в областта на информационните технологии, електротехниката и хотелиерските, ресторантьорски и кафетерийни услуги. Доколкото същите защищават интересите на лица, задължени по наредбата, те са нейни адресати и съставляват заинтересовани лица по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Жалбата им не е обвързана със срок по смисъла на чл. 187, ал. 1 АПК. Преценена от този аспект, тя се явява процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. С член единствен на ПМС № 120 от 30.05.2008 г. е приета "Наредба за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци", наричана в настоящото изложение "наредбата". Отделно от това в заключителните разпоредби е отменено ПМС 137 от 1999 г. за приемане на Тарифа за таксите за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци. Изменени са: Наредба за изискванията за третиране на отпадъците от моторни превозни средства, приета с ПМС № 311/2004 г.; Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки, приета с ПМС 41/2004 г.; Наредба за изискванията за пускане на пазара на батерии и акумулатори и третиране и транспортиране на отпадъци от батерии и акумулатори, приета с ПМС № 144/2005 г.; Наредба за изискванията за третиране и транспортиране на отработени масла и отпадъчни нефтопродукти, приета с ПМС № 230/2005 г.; Наредба за изискванията за пускане на пазара на електрическо и електронно оборудване и третиране и транспортиране на отпадъци от електрическо и електронно оборудване, приета с ПМС 82/2006 г. и Наредба за реда и начина за внасянето, изнасянето и транзита на отпадъците и за случаите, в които се изисква банкова гаранция или застраховка, приета с ПМС 298/2004 г.. В хода на образуваното съдебно производство Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци е изменена, обн. ДВ, бр. 5/2009 г., в сила от 20.01.2009 г.. Част от изменението е и промяната на приложение № 18 в отговор на пункт осми от подадената жалба. В жалбата на първо място се оспорва липсата на дефиниция на понятието "продуктова такса". Твърди се, че е налице празнота в Закона за управление на отпадъците (ЗУО), която би могла да се допълни единствено чрез допълнение на закона. В производството по оспорване на подзаконов нормативен акт, жалбоподателите навеждат допълнителни доводи за непълнота в закона и по отношение на понятието "масово разпространени отпадъци". Смятат, че тази непълнота наред с липсата на примерно изброяване на продуктите, от които те биха могли да се получат е пречка за определяне на кръга на засегнатите лица, чиято дейност и интереси подлежат на регулация с обжалваната наредба. Доводът е неоснователен. Правоотношенията във връзка с екологичното управление на отпадъците са предмет на регламентация на законово ниво със ЗУО. От разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от него е видно, че самото понятие "управление" съставлява сложна правнорегламентирана дейност, която включва съвкупност от права и задължения, решения, действия и дейности, свързани с образуването и третирането на отпадъците, както и формите на контрол върху тези дейности. Пряката и непосредствена цел е формулирана в ал. 2 на същата разпоредба - да се предотврати, намали или ограничи вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда. Част от предметния обхват на закона е да определи изискванията към продуктите, които в процеса на тяхното производство или след крайната им употреба образуват опасни или масово разпространени отпадъци. Това предполага законовите понятия "отпадъци" и "масово разпространени отпадъци" да бъдат легално дефинирани в допълнителната разпоредба на ЗУО. Още в нейната точка 1, "отпадъкът" е определен, като вещество, предмет или част от предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи или е длъжен да се освободи и попада в една от изброените от буква "а" до буква "р" категории. При това в някои от категориите е дадено примерно изброяване. А масово разпространените отпадъци съгласно т. 12 от допълнителната разпоредба са вид отпадъци. Характерното и специфичното за тях е, че се образуват след употреба на многобройни източници на територията на цялата страна и поради своите характеристики изискват специално управление. Естеството на регулираната материя е наложило определянето на изискванията; редът и начините за тяхното разделно събиране, многократна употреба, рециклиране, оползотворяване и/или обезвреждане на продуктите, образуващи такива масово разпространени отпадъци да се извърши на подзаконово нормативно ниво с наредби на Министерския съвет. По силата на законова делегация, предвидена в чл. 24, ал. 2 ЗУО са приети Наредба за изискванията за третиране на отпадъците от моторни превозни средства; Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки; Наредба за изискванията за третиране и транспортиране на отработени масла и отпадъчни нефтопродукти; Наредба за изискванията за пускане на пазара на електрическо и електронно оборудване и третиране и транспортиране на отпадъци от електрическо и електронно оборудване и Наредба за изискванията за пускане на пазара на батерии и акумулатори и за третиране и транспортиране на отпадъци от батерии и акумулатори. Отделно от това в нормата на чл. 33 ЗУО са посочени и двата начина на финансиране на разходите за третиране и транспортиране на отпадъците. Те са за сметка на две категории лица: притежателите на отпадъци, които са обслужвани от лицензираното лице и втората категория - лица, пускащи на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци. За тези лица изрично е уточнено, че разходите ще се извършват по реда на чл. 36 ЗУО. По силата на ал. 1 от цитираната норма те заплащат продуктова такса в размер и по ред, определени с акт на Министерския съвет. Доколкото се касае за нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби на закон, то по правилото на чл. 7, ал. 2 ЗНА законосъобразно това е извършено с "Наредба за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци", наричана в настоящото изложение "наредбата". При тълкуване разпоредбата на чл. 36, ал. 2 ЗУО по аргумент за противното, е видно, че продуктовата такса се заплаща само от лицата, които не са изпълнили задълженията си за разделно събиране и оползотворяване на отпадъците по наредбите по чл. 24, ал. 2 и по този закон или не са доказали тези обстоятелства пред МОСВ. В този смисъл е и решение № 11777 от 26.11.2007 г. по адм. д. № 8280/2007 г. на Върховния административен съд, петчленен състав. Самото понятие "продуктова такса" е дефинирано в допълнителната разпоредба, т. 2 от наредбата, като такса по смисъла на чл. 36, ал. 1 ЗУО, заплащана за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци. Приложното поле на подзаконовия нормативен акт е обозначено още в чл. 1 от него. При формулирането законодателят е използвал двустранен подход: в първите три алинеи на нормата е очертал кръга на лицата, които са задължени да заплащат продуктовата такса. При това в ал. 1 това е направено в обобщен вид - лица, които пускат на пазара на Република България продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци и лица, които придобиват за лична употреба моторни превозни средства при фиксираните условия. За да се отстранят всякакви неясноти относно задължените правни субекти в ал. 2 са определени трите категории лица, които законът счита, че пускат продуктите, образуващи масово разпространени отпадъци. Що се касае до съдържанието на ал. 4 - то тя вече на подзаконово нормативно ниво повтаря изключението по чл. 36, ал. 2 от закона. Препращането и в двете алинеи към наредбите по чл. 24, ал. 2 от закона ясно показва взаимната връзка и зависимост между подзаконовите нормативни актове по чл. 24, ал. 2 и настоящата наредба по чл. 36, ал. 1 от закона. В следващата ал. 5 на чл. 1 от процесната наредба в шест отделни точки са посочени продуктите, за които се дължи такава такса. Те в обобщен вид обособяват групите продукти, предмет на регулиране в посочените вече наредби по чл. 24, ал. 2 от закона. Всичко това ясно сочи, че прилагането на наредбата за определяне на продуктовата такса е тясно свързано с тези наредби и не може да се тълкува изолирано от тях. Тълкуването следва да се извърша в съвкупността им и като се имат предвид основните положения и дефиниции, дадени в самия закон, за прилагане на чиито норми те са приети. Видно от този анализ на регулираните със закона и подзаконовите нормативни актове обществени правоотношения във връзка с управлението на масово разпространените отпадъци, възраженията в пункт първи от жалбата за липса на яснота по тази материя са неоснователни и необосновани. Неоснователно е второто възражение, че недопустимо в наредбата са включени, като продукти, за които се дължи таксата и тези по чл. 1, ал. 5, т. 1 от нея. На първо място с това възражение жалбоподателите са допуснали генерално смешение между наредбите по чл. 24, ал. 2 с тези по ал. 1 и ал. 3 от него. На второ място не са съобразили правилата, въведени в Наредбата за изискванията за третиране на отпадъците от моторни превозни средства. В чл. 2, ал. 1 от нея е посочено, че в приложното й поле попадат описаните моторни превозни средства, излезлите такива от употреба и компонентите и материалите от тях. Третата група възражения по пунктове 3 и 5 от жалбата съдържат доводи за допуснати нарушения при административно-производствените правила. Твърди се, че на Камарата на електротехниците в България незаконосъобразно е отказано включване в работната група по изготвяне на проекта. Наред с това не били спазени условията на чл. 26 ЗНА. При преценката на доводите съдът взе предвид следното: Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, поради което и на основание препращащата разпоредба на чл. 80 АПК е необходимо да се провери спазването на специалните изисквания за издаване, уредени в ЗНА. В чл. 26, ал. 1 от него са прогласени основните принципи, които следва задължително да се зачитат при изработването на проекта - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. С последващите правила е обезпечено съблюдаването на тези принципи. С публикуването на проекта на интернет страницата на съответната институция се открива възможността на заинтересованите лица да представят становище по него. Вносител на конкретния проект е МОСВ. В случая проектът на постановлението не само е бил публикуван на страницата на министерството, но допълнително на заинтересованите от него лица е изпратен по електронната поща. Видно от писмо от 24.09.2007 г. от председателя на КЕБ до МОСВ, проектът е получен на 21.09.2007 г. за съгласуване със срок за представяне на становището до 26.10.2007 г. По този начин е спазено и условието на чл. 26, ал. 2 - срокът да не е по-малко от 14 дни. Така, както е определен, той надвишава един месец. Обстоятелството, че сдружението е приело срока за малък, а моментът за неудобен поради съвпадането му по време с провеждането на Международния Пловдивски панаир и е отказало да даде своите предложения е въпрос на конкретно избрано поведение и не може да се приеме, като нарушение на процедурата във връзка с изготвяне и съгласуване на проекта. От данните по административната преписка безспорно се установява, че други адресати на оспореното постановление, каквито са Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България, Българска стопанска камара и Асоциацията на производителите, вносителите, търговците и вулканизаторите на гуми са дали писмени становища. Неоснователно се твърди в жалбата, че МОСВ в нарушение на правилата не е включил представители на жалбоподателите в работната група. Подобно изискване за включване на представители на заинтересованите лица в закона няма. Задължение по чл. 27, ал. 1 ЗНА за вносителя е да съгласува проекта с органите, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат. Имат се предвид органи на изпълнителната власт, а не сдружения с нестопанска цел. Така че и в този аспект няма нарушение на правилата. Спазвайки стриктно принципите на откритост, съответният министър е включил в работната група наред с представителите на различните държавни ведомства и 13 представители на различни национални сдружения. Дадените становища конкретно по проекта на оспореното постановление са подробно вписани в табличен вид, обсъдени и с кратка обосновка приети или отхвърлени. Отделно от това са спазени правилата за разглеждане на проектите за нормативни актове, уредени в Устройствени правилния на Министерския съвет. В отделна таблица са нанесени предложенията на отделните министерства и са съобразени при изготвянето на окончателния вариант. С това е изпълнен и императива на чл. 77 АПК. От всички тези данни безспорно се установява, че са спазени, както нормативните изисквания за издаване на оспорения акт, така и законовите принципи за откритост и съгласуваност при изработването му. Неоснователно е и възражението по пункт четвърти от жалбата относно влизане на наредбата в сила от момента на обнародването й, както и за липса на яснота по отношение на понятието "предходна г.". В тази връзка следва да се съобрази обстоятелството, че въпросите за определяне на размера и реда на заплащане на продуктовата такса не се регулират за първи път с тази наредба, приета с ПМС 120 от 30.05.2008 г., обнародвана ДВ, бр. 53 от 10.06.2008 г. Със заключителна разпоредба № 1 на ПМС 120 се отменя ПМС 137 от 1999 г. за приемане на Тарифна за таксите за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци. Това е предходно действащият нормативен акт, издаден на основание чл. 36, ал. 1 ЗУО и уреждащ същата материя. В приложенията към тарифата е посочена таксата за различните видове масово разпространени отпадъци, начинът на определянето й и документите, въз основа на които става то. По този ред е заплащана таксата до обнародването и влизането в сила на новоприетата наредба. Последната няма обратно действие, тъй като такова не й е придадено с материалните норми, съдържащи се в нея. Поради същите съображения са неоснователни и възраженията относно съдържанието на чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от нея. Твърденията за незаконосъобразност на ПМС 120/2008 г. поради липсата на съставен регистър на вносителите и лицата, въвеждащи на територията на страната електрическо и електронно оборудване и акумулаторни батерии е напълно необосновано. Като подзаконов нормативен акт, определен с разпоредбата на чл. 36, ал. 1 ЗУО да уреди правоотношения във връзка със строго определено задължение на определени лица - заплащане на продуктова такса, тя не може да урежда други правоотношения, извън законовата делегация. В противен случай би се стигнало до най-тежката степен на недействителност, а именно тяхната нищожност. В пункт осми от жалбата се прави основателният довод за допусната грешка в приложение № 18 към чл. 16, т. 2 от наредбата. В хода на образуваното съдебно производство обаче техническата грешка е отстранена с изменението на наредбата, обнародвано в ДВ, бр. 5 от 20.01.2009 г., в сила от същата дата. Вече данните в колона 5 - "Единичното тегло в кг". умножено по величината в графа 6 - Единичен размер на таксата лв (кг се отразява в колона 7 - Размер на определената продуктова такса - колона 7 равна на колона 5 по колона 6 в лева). Поради това към настоящия момент и това възражение по жалбата вече е неоснователно. В писмената защита, представена от пълномощника на жалбоподателите при провеждане на устните състезания се въвеждат нови доводи за незаконосъобразност на оспореното постановление. Първият от тях касае липса на нормативна регламентация за начина на изразходване на събраните от държавата средства от продуктови такси. Въвежда се твърдение, че след като този основен въпрос не е уреден нито в ЗУО, нито в устройствения правилник на ПУДООС, събраните такси не се изразходват по предназначение. Доводът за непълноти в закон и устройствен правилник, които са извън предмета на конкретния спор е неотносим към настоящото производство. В разпоредбата на чл. 36, ал. 1 от закона е делегирана компетентност на Министерския съвет да приеме нормативен акт само за размера и реда за определяне на продуктовата такса. Законодателят не е предвидил с акта да се регламентират въпроси относно вторичното разпределение на кумулираните средства от събраните вече продуктови такси. На последно място в писмената защита се въвеждат възражения за липса на цялостно уреждане на материята в наредбата, като се дава за пример забележката под № 2 в приложение № 6 към чл. 1, ал. 5, т. 6 от наредбата. И това възражение е неоснователно. При внимателен прочит на забележката се установява, че заповедта на МОСВ няма регулиращ характер. Единственото й предназначение е да съпостави видовете уреди в съответните категории с митническите тарифни кодове и кодовете по ПРОДРОМ. По този начин с нея няма да се променят вече регулирани с подзаконовия нормативен акт правоотношения във връзка с продуктовите такси. Видно от така извършения анализ оспореното ПМС 120 от 30.05.1008 г., изменено и допълнено бр. 5 от 20.01.2009 г. е законосъобразно, постановено при спазване на материалния закон и административно-производствените правила. Подадената жалба се явява неоснователна и следва да се отхвърли. Водим от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно във връзка с чл. 196 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение