Решение № 9482 от 25.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14767/2008 г.

Решение № 9482 от 25.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14767/2008 г., II о., докладчик съдията Емилия Кабурова Производството е по реда на чл. 145, ал. 1 и сл., вр. с чл. 132, ал. 2, т. 2 от АПК. Образувано е по жалба на Сдружение "Асоциация на парковете в България", гр. София, представлявано от председателя на УС - Тома Белев, против Заповед № РД-02-14-776/13.08.2008 г. на зам. министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която на основание чл. 19, ал. 3 от Закона за устройство на черноморското крайбрежие /ЗУЧК/ е одобрен проект за общ устройствен план /ОУП/ на община-Царево, област-Бургас и Решение по т. 1 от Решение № КАЕП-02-25/12.08.2008 г. на НЕСУТРП за приемане на Специфични правила и нормативи към него. В жалбата се поддържа, че Сдружение "Асоциация на парковете в България" /наричано по-нататък Сдружението/ е заинтересовано лице, тъй като одобрения ОУП на община-Царево, засяга значителна част от природен парк "Странджа", чието управително тяло е чл. на сдружението. Освен това се излагат доводи, че жалбата е допустима и на основание чл. 9, ал. 2 от Орхуската конвенция /Конвенция за достъп до информацията, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда - ратифицирана от РБ със закон, прието от 39-то НС на 02.10.2003 г., обн. Д. в. бр. 33/23.04.2004 г., в сила от 16.03.2004 г./, тъй като екологичната оценка на ОУП е част от него и с одобряването му се одобрява окончателно и тази негова част. Според оспорващия забраната на чл. 125, ал. 10 от ЗУТ / в сила към 2008 г./, за обжалване на ОУП противоречи на тази Конвенция и тъй като същата е с характер на международен договор, по силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на РБ, има приоритет пред цитираната законова норма. По същество се иска обявяване на заповедта за нищожна, а при условията на алтернативност, се поддържа искане за отмяната й като незаконосъобразна. Основанията за нищожност са: липса на компетентност на зам. министъра на регионалното развитие и благоустройството за одобряване на ОУП, поради отсъствие на законово предвидена възможност за делегиране тези правомощия на министъра; одобряване на несъществуващ документ-проект на ОУП на община-Царево, в противоречие с останалите документи за наличие на изработен проект за изменение на ОУП на община-Царево; акта се основава на решение на несъществуващ орган -НЕСУТРР, вместо НЕСУТРП, както и на недействителен административен акт-Становище по екологична оценка № 1-2/2008 г. на министъра на околната среда и водите; противоречие на ОУП със статута на ПП "Странджа"; Ответникът - министъра на регионалното развитие и благоустройството, чрез пълномощника си - юрисконсулт Илова, поддържа становище за недопустимост на жалбата, а при условията на евентуалност - за неоснователност, по съображения, подробно изложени в писмена защита. Ответникът - Общински съвет Царево, чрез пълномощника му - адв. Ганев, оспорва жалбата като недопустима, на основание чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК, респ. чл. 127, ал. 10 от ЗУТ / в сила към 2008 г./, позовавайки се на многобройната практика на ВАС по оспорване на ОУП-ве, на определение по адм. дело № 6553/2010 г. на ВАС, 5- чл. състав и на задължителното за съдилищата Решение по к. д. № 1/2006 г. на КС на РБ. Ответникът- министъра на околната среда и водите, чрез пълномощника си - юрисконсулт Найденова, счита заповедта за незаконосъобразна и моли за отмяната й, поради липсата на съществен елемент от фактическия състав за одобряване на ОУП, а именно Становище по екологична оценка на МОСВ, за което в случая е установено, че е оттеглено. С Определение № 9074/25.06.2012 г. по настоящето дело и на основание чл. 215, ал. 6 от ЗУТ /нова-Д. в. бр. 87/2010 г./, съдът е прекратил производството по делото. С Определение № 11933/28.09.2012 г. по адм. дело № 10976/2012 г. на Върховен административен съд, 5-членен състав, прекратителното определение е отменено и делото е върнато на същия съд за продължаване на съдопроизводствените действия по жалбата. С повторно взето Определение № 636/15.01.2013 г. по настоящето дело, съдът отново е прекратил производството, поради недопустимост на подадената жалба срещу ОУП. С Определение № 5108/11.04.2013 г. по адм. дело № 2690/2013 г. на Върховен административен съд, 5-членен състав, това определение е отменено и делото върнато на тричленния състав за продължаване на съдопроизводствените действия и произнасяне по същество на жалбата. По делото е приета административната преписка по издаване на оспорения акт, други писмени доказателства и заключение на съдебно -техническа експертиза. При наличието на визираното по-горе определение по адм. дело № 2690/2013 г. на ВАС, 5-членен състав, което е задължително за настоящия тричленен състав на ВАС, на основание чл. 235, ал. 2 АПК, следва да се приеме, че жалбата е процесуално допустима. По съществото й, на основание събраните по делото доказателства, съдът установи: Заповед № РД-02-14-776/13.08.2008 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството е издадена на основание чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК и чл. 13, ал. 3 от ЗУТ. С нея е одобрен проект за общ устройствен план на община /ОУП/ - Царево, област-Бургас, по чл. 18, ал. 1, т. 2 от ЗУЧК, за който, съгласно чл. 19, ал. 2 от с. закон, общественото обсъждане и съгласуване се извършва при условията и по реда на Закона за устройство на територията /ЗУТ/. Съгласно § 2 от ДР на ЗУЧК за неуредените в Глава IV "Устройство на крайбрежието" въпроси, се прилагат разпоредбите на ЗУТ. С решение № 61/01.03.2004 г. на ОбС-Царево, по предложение на кмета на общината, е открита процедура по изработване на проект за ОУП на община-Царево и е утвърдено техническо задание за отделните землища и местности. Изработването на плана, съгласно чл. 124, ал. 1 от ЗУТ, е възложено от министъра на регионалното развитие и благоустройството, на проектант - "А. С. А" ООД, гр. София, за което е сключен договор. С писмо от 28.09.2007 г. на МРРБ, изработения проект на ОУП е представен в община-Царево. Със следващо писмо вх. № НА-01-286/19.11.2007 г. зам. министъра на регионалното развитие и благоустройството възлага на кмета на община-Царево провеждането на процедурите по съобщаване, обществено обсъждане и съгласуване на проекта. На основание чл. 127, ал. 1, вр. с чл. 121 от ЗУТ, общественото обсъждане на проекта се е състояло на 11.01.2008 г., оповестено със заповед на кмета № РД-1019/29.11.2007 г. Съобщение за заповедта е обнародвано в един национален и в един местен ежедневник, видно от данните по административната преписка. За проведеното обществено обсъждане е съставен протокол /стр. 13 и сл./, в който са отразени становищата на заинтересовани граждани и организации, вкл. и на оспорващия. На основание чл. 127, ал. 2, вр. с чл. 121, ал. 2 от ЗУТ е извършено съгласуване на проекта за ОУП със заинтересованите централни и териториални администрации, както и с необходимите специализирани контролни органи и експлоатационни дружества. Видно от преписката, такива положителни съгласувания са дадени от НИПК, РИОКОЗ към МЗ-гр. Бургас, Областно пътно управление-Бургас, ЕВН България Електроразпределение-АД, РУГ-Бургас, "В и К" ЕАД, гр. Бургас. Издадено е и Становище по екологична оценка № 1-2/2008 г. на министъра на околната среда и водите /стр. 45/, съгласно изискването за такова по чл. 19, ал. 5 от ЗУЧК и чл. 125, ал. 6 от ЗУТ / в ред. Д. в. бр. 65/2003 г. изм. бр. 77/2005 г./. Становището е на основание чл. 82, ал. 4, вр. с ал. 1 от ЗООС /ред. към 1.07.2004 г./ и чл. 31, ал. 4 от ЗБР /ред. Д. в. бр. 52/2007 г./. В съответствие с чл. 127, ал. 3 от ЗУТ, с решение на ОбЕСУТ при община-Царево, с Протокол № 2/20.02.2008 г. е приет актуализирания проект за ОУП на община-Царево, с предложение до кмета да внесе проекта за одобрение в Общински съвет. С решение № 50 по протокол № 7/18.03.2008 г. на ОбС-Царево и на основание чл. 127, ал. 5 от ЗУТ, вр. с чл. 19, ал. 2 и 3 от ЗУЧК, общинският съвет с мнозинство от присъстващите е одобрил приетия на 20.08.2008 г. от ОбЕСУТ при община-Царево проект за ОУП на общината /графична и текстова част/, като е предложил на НЕСУТРП при МРРБ-София да разгледа и приеме проекта и го докладва за одобрение на министъра на МРРБ. Следва заповед на министъра на РРБ от 06.08.2008 г., с която назначава състав на НЕСУТРП за разглеждане на проекта за изменение на ОУП на община-Царево, с възложител МРРБ, като насрочва и дата на заседанието-11.08.2008 г. На провелото се на тази дата заседание на НЕСУТРП, са взети Решения № КАЕП-02-25/12.08.2008 г. за приемане на проекта за ОУП на община-Царево и специфични правила и нормативи към него /СПН/, с предложение до министъра на РРБ да издаде заповед за одобряването му. Въз основа на извършените по-горе действия и заповед за заместване № РД-02-14-730/05.08.2008 г., министърът на РРБ е издал оспорената заповед, с която е одобрил проекта за ОУП на община-Царево, ведно със СПН към него. По делото са приложени копия от Решение № 15765/21.12.2009 г. по адм. дело № 12421/2008 г. на 3 чл. състав на ВАС, V отделение и Решение № 6808/25.05.2010 г. по адм. дело № 3673/2010 г. на 5-членен състав на ВАС, служебно известни на настоящия състав, тъй като производството по делото е било спряно и впоследствие възобновено, до приключване на адм. дело № 12421/2008 г. на ВАС, с предмет - оспорване законосъобразността на Становище по екологична оценка № 1-2/2008 г. на МОСВ, като неразделна част от процесния ОУП на община-Царево. С касационното решение на 5-членния състав, описано по-горе, първоинстанционното решение по адм. дело № 12421/2008 г. на ВАС, пето отделение е обезсилено, като недопустимо и производството прекратено, на основание чл. 221, ал. 3 от АПК. С него е прието, че съдът недопустимо се е произнесъл по същество при наличие на десезиране от спора, поради настъпило оттегляне на Становището по ЕО от издалия го орган-МОСВ, на основание чл. 156 от АПК. Оттеглянето е настъпило в хода на разглеждане на делото пред първоинстанционния съд. При така изложеното от фактическа страна, се налагат следните правни изводи: Оспорената заповед № РД-02-14-776/13.08.2008 г. на министъра на РРБ е издадена от компетентен административен орган по чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК, респ. по чл. 127, ал. 10 от ЗУТ, поради което не е нищожна. Неоснователно се поддържа, че заповедта е нищожна, поради това, че е издадена от зам. министъра на РРБ, при липса на законова делегация от министъра. В случая не е налице упълномощаване на зам. министъра по делегация, а е налице упълномощаване, чрез заместване, поради отсъствие на министъра на РРБ за времето от 08.08.2008 г. до 25.08.2008 г., видно от заповед за заместване № РД-02-14-730/05.08.2008 г. В хипотеза като тази заместващия изпълнява всички дейности от компетентността на замествания, като издаваните, в изпълнение на тази компетентност административни актове, се считат, за издадени от името на замествания. Процесната заповед съвпада по време с периода на заместване, поради което се счита, че е издадена от името на компетентния орган - министъра на РРБ. В този смисъл е и практиката на ВАС - ТР № 4/2004 г. на ВАС. Не е налице нищожност, поради одобряване на несъществуващ документ-проект за ОУП на община-Царево, при наличие на данни за одобрение на друг проект, а именно на проект за изменение на ОУП на община-Царево. В тази връзка, по делото е установено - от обяснителната записка към проекта за ОУП и заключението на съдебно-техническата експертиза, че процесния проект в едната си част представлява изменение на съществуващия ТУП на община-Царево, а в друга част, включваща нови територии, е нов ОУП. Поради това и наименованията на плана в различните документи е различно, като са използвани изрази "актуализиран ОУП", "нов ОУП", "проект за изменение на ОУП". Настоящият състав счита, че независимо от наименование на одобрения проект за ОУП на община-Царево, е налице проект на ОУП - предмет на одобряване, в процедура, относима както за първоначално изработен проект на ОУП, така и за изменен проект на ОУП на община-Царево, което прави заповедта за одобряването му валидна. Липсва нищожност и по третото, наведено в жалбата основание, а именно, че заповедта се основава на решение на помощен орган в лицето на НЕСУТРР, какъвто не съществува. Наименованието на този помощен орган, поради допусната техническа грешка, е посочено неправилно в заповедта, което не означава че органа не съществува. Видно от цитираното в нея Решение на този орган от 12.08.2008 г. /стр. 10 от приложеното д. № 1503/2008 г./, същото е взето от визирания в чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК орган, а именно Национален експертен съвет по устройство на територията и регионалната политика /НЕСУТРП/. Останалите две оплаквания са неотносими към нищожността на оспорения акт, а касаят неговата законосъобразност, тъй като визират пороци на друг, самостоятелен административен акт, какъвто е Становището по екологична оценка № 1-2/2008 г. на МОСВ, а също и противоречие на ОУП със статута на ПП "Странджа", в нарушение на разпоредби от ЗЗТ. От изложеното следва, че оспорения акт не е нищожен, поради което жалбата, в тази й част, се явява неоснователна. При извършената служебна проверка за законосъобразност на акта, на останалите основания по чл. 146, ал. 2 - 5 от АПК, се установи: Оспореният акт е издаден при спазване на установената форма и по съдържание отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 1 - 8 от АПК. При издаването му обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които го правят незаконосъобразен. Нарушенията са във връзка с издаденото Становище по екологична оценка № 1-2/2008 г. на МОСВ, което е задължителна част от ОУП, на основание чл. 19, ал. 5 от ЗУЧК, респ. чл. 125, ал. 6 ЗУТ. В чл. 106, т. 1 - 6 и в чл. 107, т. 1 - 5 е очертан кръгът от въпроси, които се определят с ОУП, като опазването на околната среда и териториите за природозащита са една част от тях. Във връзка с нея е и изискването на чл. 81 - 85 от Закона за опазване на околната среда /ЗООС/, съответно на чл. 26, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми, вр. с чл. 31, ал. 4 от Закона за биологичното разнообразие, за даване на Становище по екологична оценка от министъра на околната среда и водите при изготвяне на ОУП. Съгласно чл. 82, ал. 4 от ЗООС, становището е задължително за органа одобряващ съответния план. Без такова становище, ОУП не може да бъде одобрен, поради неизпълнение на част от фактическия състав на процедурата по одобряване на този вид план. Тази процедура е императивно заложена в ЗУЧК и в ЗУТ, поради което е задължителна за органа, издател на акта. Съгласно чл. 19, ал. 5 от ЗУЧК, одобряването на ОУП се извършва след провеждане на процедурите за екологична оценка по реда на ЗООС. В този смисъл е и чл. 125, ал. 6 ЗУТ, вр. с чл. 82, ал. 4 от ЗООС и чл. 31, ал. 4 от ЗБР. Тези процедури по ЗООС приключват с издаване на Становище по екологична оценка от министъра на околната среда и водите, което, аналогично на правния статус на решението по ОВОС и на решението по оценка за съвместимост по чл. 31 от ЗБР / за които закона е предвидил съдебно обжалване/, също подлежи на самостоятелно обжалване като индивидуален административен акт. Едва след обжалването му / или при необжалването му от заинтересованите страни/ и влизането му в сила, органът одобряващ ОУП, може да пристъпи към издаване на крайния акт. В случая, в нарушение на посочената процедура, министърът на РРБ е издал крайния акт по одобряване на ОУП на община-Царево, без да е изчакал влизането в сила на крайния акт по чл. 82, ал. 4 от ЗООС - становище по ЕО № 1-2/2008 г. на МОСВ. Това се установява от данните по образуваното адм. дело № 12421/2008 г. на ВАС, V отделение, с предмет-обжалване на това Становище, впоследствие оттеглено изцяло от издателя му, на основание чл. 156 от АПК. Оттегленото Становище по ЕО за изменение на ОУП на община-Царево е равнозначно на липса на такова, който факт настоящия състав съобрази, на основание чл. 142, ал. 2 от АПК. Липсата на влязъл в сила акт на министъра на околната среда и водите по екологична оценка на проекта за ОУП на община-Царево, преди издаване на заповедта на министъра на РРБ по чл. 19, ал. 3 от ЗУЧК, представлява грубо нарушение на процедурата по одобряване на ОУП, водещо до незаконосъобразност на заповедта, на основание чл. 146, т. 3 от АПК. Същевременно с него се нарушава и материалния закон, тъй като одобрения ОУП се явява без да е налице съществена част от съдържанието му, а именно Екологична оценка за съвместимост, по въпроси, засягащи опазването на околната среда и териториите за природна защита. Налице е нарушение на чл. 19, ал. 5, изр. 2 от ЗУЧК, както и на чл. 125, ал. 6, изр. 2 от ЗУТ /ред. Д. в. бр. 65/2003 г. изм. бр. 77/2005 г./. При липсата на влязло в сила Становище по ЕО към проекта за ОУП на община-Царево, оспорената заповед не може да постигне и целите, които преследва закона с издаването й. Изложеното обуславя извод за основателност на жалбата, в частта й, с която се претендира незаконосъобразност на заповедта за одобряване на ОУП на община-Царево, поради наличие на отменителните основание на чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Като незаконосъобразна същата следва да бъде отменена изцяло. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, второ отделение