Решение № 5817 от 24.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13443/2012 г.

Решение № 5817 от 24.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13443/2012 г., III о., докладчик съдията Жанета Петрова Заместник-председателят на Държавната агенция за бежанците е подал касационна жалба срещу решението от 31.07.2012 г. по адм. дело № 10278/2011 г. по описа на Административния съд - София град, с което е обявена нищожността на издаденото от този орган решение № 544/13.10.2011 г. за отхвърляне на проектно предложение № 3676/22.07.2011 г. на Сдружение с нестопанска цел "Сдружение за обществена подкрепа - СОП" със седалище и адрес на управление София и прекратяване на утвърдената със заповед № 329/21.06.2011 г. процедура № ВGERF/2010/03-А2.01. Направени са оплаквания за недопустимост и неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и е поискано обезсилването на решението или обявяването му за нищожно и прекратяването на съдебното производство. Сдружение с нестопанска цел "Сдружение за за обществена подкрепа - СОП" със седалище и адрес на управление София е оспорило жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, като провери допустимостта и правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, прие следното: Административният съд е установил, че Сдружение с нестопанска цел "Сдружение за за обществена подкрепа - СОП" със седалище и адрес на управление София подало до Държавната агенция за бежанците проектно предложение № 3676/22.07.2011 г. за финансиране по дейност А2 на Годишна програма 2010 на Европейския бежански фонд по откритата от агенцията процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG ERF/2010/03-А2.01. Към предложението било приложено решение № 1 от 24.02.2010 г. по фирмено дело № 89/2010 г. на Софийския градски съд, според което сдружението е с предмет на дейност: подготовка и реализация на проекти и програми, организация на конгресни изяви, квалификация и обучение, извършване на консултантска и проектантска дейност, извършване на рекламна и издателска дейност, организиране на специализиран туризъм. С решение № 3993/11.08.2011 г. на заместник-председателя на Държавната агенция за бежанците, определен за Отговорен орган по Европейския бежански фонд за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, подаденото от "Сдружение за обществена подкрепа - СОП" предложение с наименование на проекта "Реализиране на първоначална адаптация на бежанци и търсещи закрила в Република България чрез прилагане на пакет от мерки" било одобрено за финансиране. Впоследствие, с решение № 544/13.10.2011 г. заместник-председателят на Държавната агенция за бежанците отхвърлил проектното предложение на сдружението с мотива, че то не покривало изискванията за административно съответствие. Не било спазено изискването в раздел 3, подраздел 3.1 "Критерии за допустимост" от Насоките за кандидатстване, според което в предмета на дейност на кандидатстващата организация трябвало да се включва и дейност по удовлетворяване на конкретни потребности на уязвимите търсещи закрила по време на производството и на бежанците през първите месеци след получаването на статут. След постановяването на това решение, с решение № 2 от 26.10.2011 г. по фирмено дело № 89/2010 г. на Софийския градски съд били вписани промени в устава на "Сдружение за за обществена подкрепа - СОП", който бил допълнен със следните цели: социална интеграция и личностна реализация, извършване на общественополезна дейност в полза на български и чуждестранни граждани, пребиваващи на територията на РБ, социално уязвими групи, инвалиди и лицата, нуждаещи се от грижи /в т.ч. лишени от свобода - български и чужди граждани/, социална и психологическа подкрепа и работа с малцинствени групи, защита на човешките права и околната среда, развитие и утвърждаване на духовните ценности, гражданското общество, здравеопазването, образованието, науката, културата, техниката, технологиите и физическата култура, указване на съдействие и партньорство с български и чуждестранни институции и граждани при осъществяване на дейностите, свързани с целите на сдружението, осъществяване на социално посредничество, социална и психологическа подкрепа за социално приобщаване на уязвими лица, търсещи закрила /български и чужди граждани/ и бежанци, други цели определени със закон. От правна страна административният съд приел, че решение № 544/13.10.2011 г. е издадено от компетентен орган - Отговорният орган по Европейския бежански фонд, в предписаната от закона форми, с излагане на фактически и правни основания за постановяването му, но в нарушение на административнопроизводствените правила. Административният орган нямал правомощие да отмени предходно издаденото от него решение № 3993/11.08.2011 г., влязло в сила на 11.08.2011 г. С издаването на акта компетентността на органа се изчерпвала и той не можел да издаде нов акт по същия въпрос, нито да отмени или измени вече издадения, освен в изрично посочените в закона случаи. Тъй като това не било съобразено, повторно направеното волеизявление било опорочено до степен на нищожност. Според мотивите на съда, заместник - председателят на Държавната агенция за бежанците не възобновил административното производство съобразно изискванията на чл. 99, т. 1 АПК. За произнасянето му липсвали и предпоставките на чл. 99, ал. 2 АПК, при положение, че в мотивната част на акта не било посочено, че са открити нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за административното производство, а само било констатирано, че подаденото проектно предложение не е съответствало на изискванията за допустимост от Насоките за кандидатстване. Поради това административният съд обявил за нищожно решение № 544/13.10.2011 г. на заместник-председателя на Държавната агенция за бежанците. В касационната жалба се прави оплакване за недопустимост на постановеното решение. Според касационния жалбоподател, решение № 544/13.10.2011 г. на заместник - председателя на Държавната агенция за бежанците не подлежало на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс, тъй като процедурата, в рамките на която "Сдружение за обществена подкрепа - СОП" внесло проектно предложение, била свързана с отпускането на безвъзмездна финансова помощ от Европейския бежански фонд. Европейският бежански фонд е създаден с решение № 573/2007/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. за създаване на Европейски бежански фонд за периода от 2008 до 2013 г. като част от Общата програма "Солидарност и управление на миграционните потоци" и за отмяна на решение № 2004/904/ЕО на Съвета. Основната цел на фонда е да подкрепя и насърчава усилията на държавите-членки по приемането и понасянето на последствията от приемането на бежанци и разселени лица, при отчитане на законодателството на Общността по тези въпроси и чрез съфинансиране на предвидените в решението дейности. Съгласно предвижданията на решение № 573/2007/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. Европейската комисия предоставя на държавите-членки до 1 юли всяка година прогноза за сумите, които ще им бъдат отпуснати за следващата година в рамките на общия размер на отпуснатите на Фонда средства според годишната бюджетна процедура. С цел изпълнение на многогодишната и годишните си програми, държавата-членка определя отговорен орган - функционална структура на държавата членка, национален обществен орган или организация, определени от държавата-членка, или частноправен субект на държавата-членка, изпълняващ обществени функции, който отговаря за управлението на многогодишната про грама и годишните програми, подпомагани от Фонда, и осигурява цялата комуникация с Комисията. Отговорният орган отговаря за управлението и изпълнението на многогодишната програма в съответствие с принципа за добро финансово управление. Той внася в Комисията предложения за многогодишна и годишни програми, организира и публикува покани за обществени поръчки и предложения, ако е целесъобразно; организира процедури за подбор на проекти за съфинансиране от Фонда в съответствие с критериите, изложени в чл. 14, § 5; приема плащания, извършени от Комисията, и извършва плащания за крайните бенефициери; осигурява съгласуваност и допълняемост между съфинансирането от Фонда и от други национални и общностни финансови инструменти; наблюдава предоставянето на съфинансирани продукти и услуги, проверява дали заявените за дейностите разходи са били действително извършени, и спазва общностните и националните разпоредби; следи за наличието на система за въвеждане и съхранение в електронен вид на счетоводната документация за всяка дейност от годишните програми. Анализирайки текстовете на решение № 573/2007/ЕО, следва да се направи извод, че регулацията на отношенията, свързани с функционирането на Европейския бежански фонд включва, както общностни, така и национални правни норми. Актовете, които уреждат управлението на Фонда, не установяват специален ред по отношение на производствата, които се провеждат, за да осигурят изпълнението на одобрените многогодишни и годишни програми, поради което приложение намират правилата, характеризиращи административните производства, предвидени в националното законодателство. Действието на националните разпоредби може да бъде изключено само ако противоречат на нормите на международни договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България (чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България). Съгласно чл. 17 от решение № 573/2007/ЕО Комисията приема стратегически насоки, определящи рамка за интервенциите на Фонда, което означава, че в останалите области, необхванати от общностните регулации се прилагат разпоредбите на националното право. От това следва, че решенията на Отговорния орган в рамките на процедурите за финансиране със средства от Фонда могат да се обжалват пред съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс в случаите, в които носят белезите на индивидуални, общи или нормативни административни актове. Липсата на нормативна уредба на национално ниво на подобен род административни процедури не изключва възможността за съдебен контрол, при положение, че при провеждането им се издават индивидуални административни актове. В тази връзка следва да се направи извод, че постановеното от Административния съд - София град решение не е недопустимо, тъй като решение № 544/13.10.2011 г. на заместник - председателя на Държавната агенция за отхвърляне на проектното предложение на "Сдружение за обществена подкрепа - СОП" представлява индивидуален административен акт. Волеизявлението на административния орган, натоварен да изпълнява функциите на Отговорен орган, въздейства върху правната сфера на сдружението, засягайки законния му интерес му да получи финансиране на представеното от него проектно предложение, в рамките на открита процедура за конкурентен подбор на проекти, поради което подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Касационната инстанция не споделя мотивите на административния съд, че при издаване на оспорения административен акт е било допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, опорочаващо акта до степен на нищожност. Както се установява от документите в административната преписка, заместник-председателят на Държавната агенция за бежанците е провел производството по чл. 99 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс. С издадената от него заповед № 543/13.10.2011 г., която съдът не е взел предвид, е било отменено решение № 3993/11.08.2011 г. за одобряване на проектното предложение на "Сдружение за обществена подкрепа - СОП", като е посочено, че проектното предложение не съответства на задължителните изисквания, посочени в раздел 3, подраздел 3.1 "Критерии за допустимост" от Насоките за кандидатстване по процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез открита процедура за подбор на проектни предложения. Действително, към датата на издаване на решение № 3993/11.08.2011 г. сдружението не е покривало изискването по подраздел 3.1.2 от Насоките за кандидатстване да има включени в предмета си на дейност дейности, свързани с удовлетворяването на конкретни потребности на уязвимите, търсещи закрила по време на производството и на бежанците през първите месеци от получаването на статут. Тези дейности са били регистрирани в предмета на дейност на сдружението с решение от 26.10.2011 г. по фирмено дело № 89/2010 г. на Софийския градски съд. С оглед на тези обстоятелства следва да се приеме, че органът не е имал законово основание да одобри проектното предложение на "Сдружение за обществена подкрепа - СОП". С издаването на заповед № 543/13.10.2011 г. и на решение № 544/13.10.2011 г. заместник-председателят на Държавната агенция за бежанците фактически е възобновил служебно административното производство, макар да не се е позовал изрично на приложимите нормативни разпоредби. Той е отменил незаконосъобразно издадения административен акт за одобряване на проектното предложение поради това, че сдружението не е имало регистриран предмет на дейност в съответствие с Насоките за кандидатстване, че във формуляра за кандидатстване е заложило избор на изпълнител при условията на ПМС № 55 от 12 март 2007 г., което не намира приложение, и се е позовало на решение № 2008/457 ЕО от 5 март 2008 г. на Комисията, което няма отношение към изпълнението на дейностите по проекта. В заповедта е посочено още и нарушението на утвърдените процедурни правила, състоящо се в това, че след приключване на процедурата цялата документация и оценителния протокол на комисията не са били предадени на финансовия контрольор за осъществяване на предварителен контрол. След отмяната на административния акт, административният орган е издал нов, с който отхвърлил проектното предложение на "Сдружение за обществена подкрепа - СОП" и е прекратил производството за отпускане на финансова помощ поради липсата на други проектни предложения за финансиране. Възобновяването е било извършено в тримесечния срок по чл. 102, ал. 1 АПК, съобразно чл. 99, т. 1 АПК - поради съществено нарушение на някое от изискванията за законосъобразност на влязлото в сила решение № 3993/11.08.2011 г. При положение, че влезлият в сила акт за одобряване на проекта на "Сдружение за за обществена подкрепа - СОП" е бил отменен, административният орган е имал основание за повторно произнасяне, както и за отхвърляне на предложението на сдружението поради непокриване на изискванията за административно съответствие, издавайки оспорения административен акт. Независимо от тази констатация, решението на административния съд е правилно по резултат, тъй като решение № 544/13.10.2011 г. не е издадено от компетентния административен орган, което води до неговата нищожност. Съгласно писмо № 03-42020/2.12.2011 г. на Държавната агенция за бежанците председателят на агенцията възложил на заместник - председателя Стоян Петров да изпълнява функциите на Отговорен орган по Европейския бежански фонд със заповед № 421/29.07.2011 г. Съгласно чл. 53, т. 12 от Закона за убежището и бежанците Държавната агенция за бежанците е компетентна институция за средствата от Европейския бежански фонд, като изготвя програми и ги съгласува с Европейската комисия, организира тръжни процедури, избор на проекти, извършва плащания, осигурява техническо изпълнение, финансов контрол, наблюдение и оценка на средствата, финансирани от фонда. Държавната агенция за бежанците се ръководи от председател, който е орган на изпълнителната власт със специална компетентност. Той се подпомага от двама заместник - председатели. Правомощията на председателя на агенцията са изброени в чл. 48, ал. 1 от Закона за убежището и бежанците (ЗУБ). Съгласно чл. 52 ЗУБ председателят на Държавната агенция може да делегира правомощията си по чл. 48, ал. 1, т. 1 - 4 и 6, с изключение на правомощието да отнема статут, на заместник-председателите на Държавната агенция за бежанците. Правомощията, които могат да бъдат делегирани са свързани с предоставянето, отказа, отнемането и прекратяването на статут на бежанец и хуманитарен статут, отнемане на временната закрила в случаите по чл. 17, ал. 4; със спиране и прекратяване на производството за предоставяне на статут; вземане на решения по молби за събиране на семейства; вземане на решения по други молби на чужденците, на които е открито производство за предоставяне на статут или им е предоставен статут на бежанец или хуманитарен статут в Република България; информиране Министерския съвет за необходимостта от въвеждане на временна закрила на територията на Република България; информиране за необходимостта от удължаване срока на временната закрила и издаване на наказателни постановления по глава осма. При изменението на закона, с което на Държавната агенция за бежанците е възложена компетентност за средствата от Европейския бежански фонд, не е направено и съответното изменение във връзка с правомощията на председателя на агенцията. При положение, че той има обща компетентност в качеството си на орган, който ръководи агенцията, следва да се приеме, че той е компетентен да изпълнява и функциите на Отговорен орган по Европейския бежански фонд. При положение, че правомощията, които той може да делегира на своите заместници са изброени изрично и в тях не се включва посоченото правомощие, заместник-председателите не могат да вземат решения, свързани с управлението на средствата от Европейския бежански фонд. При издаването на заповед № 543/13.10.2011 г. председателят на Държавната агенция за бежанците не е съобразил, че възможността за делегиране се урежда със закон и не може да се предприема извън установените в него случаи. Поради това решението на административния съд следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд