Решение № 48 от 5.01.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9257/2023 г.

Решение № 48 от 5.01.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9257/2023 г., IV о., докладчик съдията Таня Дамянова Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет- Родопи срещу решение № 573/27.03.2023 г., постановено по административно дело № 137/2020 г. по описа на Административен съд-Пловдив, с което е прогласена нищожността на решение № 231 по протокол № 07/10.07.2015 г. на Общински съвет- Родопи, в частта му по т. І. 1., с която от предложените с вх. № 92-ОбС-27/30.12.2011 г. на ОСЗ "Родопи" земеделски земи са изключени общо 3 686, 325 дка и преписката е върната на административния орган за ново разглеждане при спазване на дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона и по частна жалба на Общински съвет- Родопи срещу определение № 1317/26.05.2023 г., постановено по административно дело № 137/2020 г., с което е отхвърлено предявеното от общинския съвет искане за изменение на присъдените с решението разноски на основание чл. 248 от ГПК. В касационната жалба се изтъкват доводи за неправилност на решението поради противоречието му с материалния закон и необосноваността му- касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 от АПК, по които се претендира отмяната на решението и разрешаване на спора по същество с отхвърлянето на жалбата срещу акта на общинския съвет. Претендира се и присъждане на разноски. В частната жалба се правят оплаквания за нищожност, алтернативно- за неправилност на определението на съда, с което е оставено без уважение искането на Общински съвет-Родопи за изменение на решението в частта му за разноските. Моли се за обявяване на нищожността на определението или алтернативно- за неговата отмяна и уважаване на искането за намаляване на размера на присъдените разноски предвид своевременно направеното възражение за прекомерност. Ответниците Д. Я. и Н. Г. депозират писмен отговор, в който оспорват касационната и частната жалби като неоснователни. Претендират присъждането на разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност както на касационната, така и на частната жалба. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, след като прецени направените в жалбата оплаквания във връзка със становищата на страните, констатира следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена срещу решение, което подлежи на касационен контрол, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна в производството, за която решението е неблагоприятно. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Предмет на контрол за законосъобразност в производството пред Административен съд- Пловдив е решение № 231 по протокол № 7 от 10.07.2015 г. на ОбС-Родопи, взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА и чл. 10б, ал. 2, т. 1 от ЗСПЗЗ, във връзка с § 27 от ПЗР към ЗИД на ЗСПЗЗ и § 46 от ПЗР към Постановление № 139/13.05.2011 г. за изменение и допълнение на ППЗСПЗЗ, с което Общински съвет- Родопи е приел списъци с имоти по предложение вх. № 92-06С-27/30.12.2011 г. от ОСЗ-Родопи за предоставяне на земеделска земя, собственост на Община "Родопи", за обезщетяване на собствениците или техните наследници, притежавали земеделски земи преди образуването на ТКЗС или ДЗС, като е изключил земеделски земи - публична общинска собственост, съгласно приложен списък, неразделна част от решението. Административен съд- Пловдив е прогласил нищожността на оспореното решение в частта му, с която от предложените с вх. № 92-ОбС-27/30.12.2011 г. на ОСЗ "Родопи" земеделски земи са изключени общо 3 686, 325 дка, описани в приложения към решението списък. За да достигне до извод за нищожност на решението на общинския съвет в тази част, първоинстанционният съд е приел, че административният акт е постановен в противоречие с влезлите в сила съдебни решения по адм. дело № 2351/2010 г., ІІІ състав и адм. дело № 962/2013 г., ХІ състав на Административен съд – Пловдив, както и при съществено нарушение на материалния закон - чл. 10б, ал. 1 и ал. 2, т. 1, чл. 19, ал. 1, § 27, ал. 2 от ЗСПЗЗ, чл. 19, ал. 11 и сл. от ППЗСПЗЗ, § 14 от ЗОЗЗ, както и в противоречие с целта му. Решението е валидно и допустимо. Въпросите относно вида на оспорения акт и допустимостта на предявената жалба са разрешени с определение № 1 от 9.01.2020 г. по гр. д. № 48/2019 г. на смесен петчленен състав и определение № 15654 от 16.12.2020 г. по адм. дело № 13136/20 г. на Върховния административен съд. Решението е правилно, а посочените в касационната жалба касационни отменителни основания не са налице. Изводите на съда за нищожност на оспореното решение на Общински съвет- Родопи на основание чл. 177, ал. 2 АПК са законосъобразни и обосновани. Според тази норма актовете и действията на административния орган, извършени в противоречие с влязло в сила решение на съда, са нищожни. За да е налице тази хипотеза, оспореният административен акт следва да е повторно издаден от административния орган със същото съдържание като отменения, т. е. да са разпоредени същите права и задължения при същите фактически основания. В настоящата хипотеза тези изисквания са налице, както правилно е приел и първоинстанционния съд. От събраните по делото доказателства е установено по безспорен начин, че до приемането на оспореното решение на Общински съвет-Родопи се е стигнало след като по съдебен ред са били отменени множество предходни решения на общинския съвет за предоставяне на земеделска земя, собственост на община Родопи, за обезщетяване на собствениците или техните наследници, притежавали земеделски земи преди образуването на ТКЗС или ДЗС. Хронологията е следната: Решение № 781 по протокол № 39 от 21.10.2010 г. на ОбС Родопи е отменено с решение № 1515 от 06.10.2011 г., постановено по адм. дело № 2351/2010 г. по описа на Административен съд-Пловдив и преписката е върната на административния орган за решаване на въпроса по същество при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. Постановеното впоследствие решение № 303 по протокол № 22 от 07.12.2012 г. на ОбС Родопи също е отменено от съда и преписката е върната за ново произнасяне със задължителни указания- решение № 1090 от 22.04.2014 г., постановено по адм. дело № 962/2013 г. по описа на Административен съд-Пловдив. С решение № 148 по протокол № 11 от 06.06.2014 г. ОбС Родопи отново се произнася по мотивираното предложение от ОСЗ-Родопи за предоставяне на земеделска земя, собственост на община Родопи за обезщетяване на собствениците или техните наследници, притежавали земеделски земи преди образуването на ТКЗС и ДЗС. Това решение на общинския съвет е отменено с решение № 799 от 22.04.2015 г., постановено по адм. дело № 1710/2014 г. по описа на Административен съд- Пловдив. В цитираното съдебно решение е прието, че актът на общинския съвет е постановен в нарушение на материалния закон, тъй като в противоречие с чл. 7, ал. 2 от ЗОбС общинският съвет се е разпоредил със земи, представляващи пасища и мери, които са публична общинска собственост. Преписката е върната за ново произнасяне на Общински съвет-Родопи при спазване на дадените указания по тълкуването и прилагането на закона. В мотивите към постановеното решение съдът изрично е отбелязал, че административният орган следва да изпълни и задължителните указания, дадени с влезлите в сила решение № 1090/22.04.2014 г. по адм. дело № 962/2013 г. и решение № 1515 от 06.10.2011 г. по адм. дело № 2351/2010 г. по описа на Административен съд гр. Пловдив. В изпълнение на това съдебно решение общинският съвет се произнася с оспореното в настоящото производство решение № 231. Касационният жалбоподател твърди, че това решение не страда от порока по чл. 177, ал. 2 от АПК, тъй като с новото решение общинският съвет се е съобразил изцяло с дадените в съдебното решение указания и е изключил от списъците с имоти земите, представляващи пасища и мери. Касационната инстанция напълно споделя извода на първоинстанционния съд, че и при постановяване на последното решение на общинския съвет ( № 231 по протокол № 07/10.07.2015 г.), дадените с описаните три съдебни решения задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона не са изпълнени от административния орган. Първоинстанционният съд е установил, че въпреки заявените мотиви за изключване от списъка само на пасища и мери, съставляващи публична общинска собственост, с решението на ОбС-Родопи от списъците са изключени земеделски земи с друг начин на трайно ползване- ниви, ливади и овощни градини, които са в общ размер на 378. 032 дка, без за тях да се сочи годно основание за публична общинска собственост. За останалите 3 308. 293 дка, изключени от списъка, за които се твърди, че съставляват пасища и мери със статут на публична общинска собственост, поради което не подлежат на разпореждане, в това число и на предоставяне на правоимащите лица по чл. 10б от ЗСПЗЗ, първоинстанционният съд е констатирал, че за нито един от тези имоти не се представя акт за публична общинска собственост. Не се представят и актове за земите по чл. 19 ЗСПЗЗ, съставени по реда на ал. 3 от посочената разпоредба. Поради това правилно е прието, че общинският съвет не е изпълнил задължителните указания, дадени в отменителното решение № 799 от 22.04.2015 г. на Пловдивския административен съд. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че общинският съвет не е съобразил и задължителните указания на съда, дадени с предходните съдебни решения, с които е постановена отмяната на решения на общинския съвет за приемане на списъци с имоти по предложение от ОСЗ-Родопи за предоставяне на земеделска земя, собственост на Община "Родопи", за обезщетяване на собствениците или техните наследници, притежавали земеделски земи преди образуването на ТКЗС или ДЗС. На първо място решенията са взети по мотивирано предложение от Общинската служба по земеделие "Родопи", направено на основание чл. 10б, ал. 2 от ЗСПЗЗ, което касае определянето на земеделски земи за обезщетяване на лицата по чл. 10, ал. 1. Освен това в мотивите на решение № 799 от 22.04.2015 г. съдът изрично е задължил административния орган да съобрази и указанията, дадени с предходните съдебни решения. Поради това решаващият съд правилно е приел, че е приложима разпоредбата на чл. 177, ал. 2 АПК, доколкото оспореният административен акт противоречи на съдебните решения, с които споровете във връзка с административни актове, издадени по мотивирано искане по чл. 10б, ал. 2 от ППЗСПЗЗ, направено от ОСЗ-Родопи, са разрешени по същество. Първоинстанционният съд е изложил подробни и пространни мотиви с кои от дадените в тези съдебни решения указания по тълкуването и прилагането на нормите на ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ не се е съобразил общинският съвет. Касационната инстанция ги споделя изцяло, поради което на основание чл. 221, ал. 2, предл. последно препраща към тях. Касационната инстанция намира за неоснователно и оплакването, че не е налице нищожност на акта поради противоречие с материалния закон, както е приел първоинстанционния съд. Според съдебната практика и правната теория, при липса на законови критерии за нищожност, пороците, от които е засегнат актът, трябва да са съществени и тежки, за да се приеме, че същият е нищожен. Очертаните в теорията и практиката критерии за отличаване на нищожните от унищожаемите административни актове при порока "материална незаконосъобразност", са следните: налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; актът е изцяло лишен от законово основание; акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Т. е. административен акт е нищожен при наличие на изключително тежко нарушение (порок). Ето защо при упражняване на контрол за законосъобразност съдът следва да прецени тежестта на допуснатото нарушение на материалния закон и дали то е от такава степен, че да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Именно наличието на толкова тежък порок приравнява административния акт на " правно нищо", на несъществуващ факт. При така очертаните критерии за нищожност досежно материалната законосъобразност на акта, касационната инстанция споделя извода на решаващия съд, че в конкретната хипотеза е налице пълна липса на законовите предпоставки за приемането на решение, с което от имотите, предложени с мотивирано искане на ОСЗ, са изключени земеделски земи в общ размер на 3 686, 325 дка, описани в приложен списък. Както правилно е отбелязал първоинстанционния съд, актът на общинския съвет в тази му част е постановен при пълното неспазване на чл. 10б, ал. 1 и ал. 2, т. 1, чл. 19 и § 27, ал. 2 от ЗСПЗЗ; чл. 19б от ППЗСПЗЗ. След влизане в сила на плана за земеразделяне и одобрената карта на съществуващи и възстановими стари реални граници, земите по чл. 19, ал. 1 от ЗСПЗЗ стават общинска собственост, респ. са част от общинския поземлен фонд. Тези земи обаче са предназначени за обезщетяване на лицата, чиито права върху земеделски земи са възстановени по надлежния ред, по аргумент от нормата на § 27, ал. 2 от ЗИДСПЗЗ. Съдебната практика последователно приема, че в административната процедура по чл. 10б, ал. 2, т. 1 от ЗСПЗЗ общинският съвет действа при условията на обвързана компетентност и при наличието на визираните в нормата предпоставки не може да откаже определянето на посочените в мотивираното предложение на ОСЗ земи като такива за обезщетяване на лицата по чл. 10б, ал. 1 от ЗСПЗЗ. В конкретната хипотеза общинският съвет е действал в противоречие с предвиденото в цитираните правни норми и е изключил част от предложените от ОСЗ земи, като формално е мотивирал решението си с обстоятелството, че тези земи представляват публична общинска собственост като пасища и мери съобразно чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ, а чл. 7, ал. 2 от ЗОбС забранява разпореждането с тях. Основното предназначение на земите по чл. 19 от ЗСПЗЗ е възстановяване на правата на собствениците. Поради това пасищата и мерите по чл. 19 от ЗСПЗЗ не попадат под приложението на чл. 7, ал. 2 от ЗОбС. Аргумент в тази насока е и допълнението на нормата на § 27, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 61 от 2016), съгласно което общинските съвети предоставят земи от общинския поземлен фонд, включително пасища и мери по чл. 19, за обезщетяване на собствениците по реда на чл. 15, ал. 3 от ЗСПЗЗ. Касационната инстанция не споделя единствено извода на решаващия съд, че решението на общинския съвет е нищожно и поради пълното му несъответствие с целта на закона, тъй като този порок се възприема само като основание за неговата унищожаемост. Това обаче не променя крайния извод за нищожност на административния акт на горните две основания. По изложените съображения решението на административния съд следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора претенцията на ответниците в касационното производство за присъждане на разноски е основателна и доказана в пълния си размер. С представения договор за правна защита и съдействие се установява, че направените от ответниците разноски за адвокатско възнаграждение възлизат на 2000 лева, които са заплатени в брой. Разноските следва да бъдат възстановени от бюджета на органа- касационен жалбоподател. В тази връзка съдът намира направеното от касационния жалбоподател възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение за неоснователно предвид фактическата и правна сложност на делото и обстоятелството, че възнаграждението е заплатено за процесуалното представителство на две страни в процеса. Частната жалба е допустима и основателна. В случая обжалваното определение, с което се отхвърля предявеното от Общински съвет-Родопи искане по чл. 248 от ГПК, е постановено в закрито заседание на 26.05.2023 г. в едноличен състав. Нарушена е императивната разпоредба на чл. 182а АПК, която изисква актовете по жалби срещу общи административни актове да се произнасят от тричленен състав на съда. Съобразно тълкувателно постановление № 1 от 29.09.2016 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2015 г., ОСГТК и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, нищожен е съдебният акт, постановен от съдебен орган, функциониращ в ненадлежен състав или извън пределите на правораздавателната власт на съда. Постановяването на съдебен акт от незаконен състав води до нищожност на акта и представлява касационно основание по чл. 209, т. 1 АПК. По изложените съображения следва да бъде обявена нищожността на определение № 1317 от 26.05.2023 г. по адм. дело № 137/2020 г. по описа на Административен съд – Пловдив и делото да бъде върнато на същия съд за произнасяне по предявеното искане с правно основание чл. 248 от ГПК от тричленен съдебен състав. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК и чл. 221, ал. 5 във връзка с чл. 236 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение