Решение № 3261 от 7.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15702/2013 г.

Решение № 3261 от 7.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15702/2013 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на дирекция "Социално подпомагане" /СП/ - гр. Пловдив против решение № 2038/26.09.2013 г., постановено по адм. дело № 1779/2013 г. по описа на Административен съд гр. Пловдив, с което е отменена заповед № ОЗ-20-134/21.05.2013 г. на директора на дирекция "СП" - гр. Пловдив. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагат се съображения, че при извършеното от социалните работници посещение на адреса на лицето, което е поискало социалната помощ, са констатирани факти, различни от декларираните и поради недобросъвестно поведение на лицето не е възможно да се прецени дали същото има право на подпомагане с целева помощ. Касаторът моли обжалваното съдебно решение да бъде отменено. Ответната страна по касационната жалба - Надежда Александрова Рангелова от гр. Пловдив, не е изразила становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд гр. Пловдив е отменена заповед № ОЗ-20-134/21.05.2013 г. на директора на дирекция "СП" - гр. Пловдив, с която на Надежда Александрова Рангелова е отказано отпускане на еднократна целева помощ за отопление, потвърдена с решение № РД 01/113/11.06.2013 г. на директора на Регионална дирекция за социално подпомагане /РДСП/ - гр. Пловдив. За да постанови това решение съдът е приел, че обжалваната заповед е незаконосъобразна като немотивирана, издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, установени в чл. 27, ал. 2 - 5 от Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане /ППЗСП/, както и при несъответствие с материалния закон, предвид обосноваването на отказа с факти и обстоятелства, които не са релевантни за реализиране на правото на социална помощ. Съдът е изложил, че при извършеното единствено посещение на декларирания в подадената молба-декларация адрес на жалбоподателката, същата не е намерена на адреса и са дадени противоречиви обяснения от нейната майка, която е намерена на адреса, относно местоживеенето й. При тези данни от административния орган са направени необосновани извода за това, че лицето не живее на декларирания адрес и че за него не са изпълнени условията за отпускане на исканата помощ, без да е извършена социална анкета по смисъла на § 1, т. 12 ДР от Закона за социално подпомагане /ЗСП/ и без да са изяснени релевантните факти и обстоятелства. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е правилно. От фактическа страна е безспорно установено, че Надежда Александрова Рангелова е подала до директора на дирекция "СП" - гр. Пловдив молба-декларация с вх. № 03-20-134/26.04.2013 г. с искане за отпускане на целева помощ за отопление, в която е посочила постоянен адрес в гр. Пловдив, ул. "Димитър Страшимиров" № 14, ет. 4, ап. 8. По делото няма доказателства, от които да се установява дали това е действително регистрираният постоянен адрес на лицето. В административната преписка няма доказателства, от които да се установява, че от съответен социален работник са извършени посещения на постоянния адрес на лицето. По преписката са приложени експертно решение № 1839/120/02.07.2012 г., издадено от специализирана ТЕЛК "Психиатрична" при МБАЛ "Пловдив" АД, от което се установява, че Надежда Рангелова има призната трайно намалена работоспособност 58 % за срок от 2 години; приложена е и справка за регистрирани доходи на същата, издадена на 28.04.2013 г. от дирекция "СП" - гр. Пловдив. За целите на производството е изготвен социален доклад от 15.05.2013 г., в който са отразени съответните констатации на социалния работник и е направено предложение за отказ за отпускане на исканата целева помощ на основание чл. 12, ал. 2 ЗСП, вр. чл. 27 ППЗСП, като са изложени съображения, че са констатирани факти, различни от декларираните, което е причина за невъзможността да се прецени правото на подпомагане; като нормативно основание за подпомагането е посочено - чл. 1, ал. 2, т. 3 от ПМС № 85/05.04.2013 г. В раздела от социалния доклад, озаглавен "Други констатирани обстоятелства" е изложено следното: " На посочения адрес намерихме само майка й и друга млада жена, която не ми се представи. На запитването ми къде е Надежда Рангелова, майката отговори, че не живее вече там, а когато поразмисли, вероятно имайки предвид длъжността ми, започна да твърди, че е завела детето на зъболекар. На запитването ми къде е другото дете, госпожата отговори, че и то и "мъжа" й са заедно на зъболекаря, нали били семейство. От изложеното става ясно, че Н. Рангелова живее на сем. начала с бащата на децата си, на друг адрес". Със заповед № 03-20-134/21.05.2013 г., издадена от директора на дирекция "СП" - гр. Пловдив е отказано отпускането на еднократна парична помощ по молба-декларация вх. № 03-20-134/26.04.2013 г. с мотиви: неверни данни вписани в молба-декларация - чл. 12, ал. 2 ЗСП, вр. чл. 27 ППЗСП - констатирани са факти, различни от декларираните, което е причина за невъзможността да се прецени правото на подпомагане - живее на семейни начала с бащата на децата. От правна страна, в разпоредбата на чл. 12, ал. 2 ЗСП, посочена като правно основание на постановения отказ, е предвидено, че социалните помощи се отпускат след преценка на доходите на лицето или семейството, имущественото състояние, семейното положение, здравословното състояние, трудовата и учебна заетост, възрастта, други констатирани обстоятелства. В чл. 12, ал. 4 ЗСП е предвидено, че условията и редът за отпускането, изплащането, изменянето, спирането, възобновяването и прекратяването на социалните помощи се уреждат с правилника за прилагане на този закон с изключение на целевите помощи за отопление, които се уреждат с наредба на министъра на труда и социалната политика. Въз основа на тази законова делегация е приета Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. за условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление, издадена от министъра на труда и социалната политика, в която са регламентирани условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление на лица и семейства през отоплителния сезон. Наред с това, с Постановление № 85 на МС от 05.04.2013 г. за еднократно подпомагане на лица и семейства са разпределени допълнителните бюджетни средства по бюджета на Министерството на труда и социалната политика, одобрени с Постановление № 75 на МС от 2013 г., като едно от перата е за предоставяне на еднократна финансова помощ на лица и семейства при условията и в размерите съгласно постановлението. В чл. 1, ал. 2 ПМС № 85/2013 г. са посочени видовете еднократни помощи, за които се предоставят средства по това постановелние, като според т. 3 еднократна финансова помощ се предоставят на лица и семейства, които не са подали молба-декларация за отпускане на целева помощ за отопление за отоплителния сезон 2012 - 2013 г., отговарящи на условията на наредбата по т. 2, и чийто средномесечен доход за 6 последователни месеца е не по-висок със сума под или равна на 10,00 лв. от индивидуално определения диференциран минимален доход за отопление. В чл. 4, ал. 1 ПМС № 85/2013 г. е регламентирано, че еднократната финансова помощ по чл. 1, ал. 2, т. 3 е в размер 65,72 лв. и се отпуска/отказва със заповед на директора на съответната дирекция "СП" по постоянен адрес на правоимащите лица и семейства въз основа на подадена молба-декларация и социален доклад от проведена социална анкет; според ал. 2, в молба-декларацията се декларира доходът за 6 последователни месеца в периода от 1 януари до 30 септември 2012 г., въз основа на който се определя средномесечният доход на лицето и семейството; според ал. 3 финансовата помощ се отпуска, при условие че: 1. лицата и семействата отговарят на условията по чл. 10 и 11 ППЗСП, и на чл. 2, ал. 2, 4, 5 и 6, и чл. 4, ал. 1, 3, 4 и 5 от Наредба № РД 07-5/2008 г.; 2. средномесечният доход по ал. 2 не надвишава индивидуално определения диференциран минимален доход за отопление съгласно чл. 2, ал. 4 от наредбата по т. 1 със сума под или равна на 10,00 лв.; в ал. 4 е предвидено, че молби-декларациите се подават в срок до 14 дни от влизането в сила на постановлението. Разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Наредба № 07-5/2005 г., към която препраща чл. 4, ал. 3, т. 1 от ПМС № 85/2013 г., предвижда изготвяне на социален доклад съгласно чл. 27 ППЗСП, съдържащ мотивирано предложение за отпускане или отказ на целева помощ. В чл. 27, ал. 1 ППЗСП е предвидено изискването за провеждане на социална анкета и изготвяне на социален доклад съгласно приложение № 2, като в ал. 2 е посочено, че социалната анкета се провежда в дома на лицето или семейството по постоянен адрес, а в следващите алинеи подробно са уредени процесуалните действията, които следва да извърши социалния работник в случай, че поради отсъствие на лицето социална анкета не може да бъде извършена. В разпоредбите на чл. 27, ал. 3 и 4 ППЗСП е предвидено, че когато лицето не е намерено на адреса и поради това не може да бъде извършена социална анкета, социалният работник оставя уведомление по образец съгласно приложение № 1а, в което се определя 3-дневен срок на лицето да се яви в дирекция "СП" за справка, ако в този срок лицето не се яви, се прави повторно посещение в дома и ако лицето отново не може да бъде намерено, се оставя второ уведомление с указан 3-дневен срок за явяване в дирекция "СП". Според ал. 5 на същия член, едва при неявяване на лицето за справка във втория 3-дневен срок, социалният работник прави мотивирано предложение за отказ поради невъзможност за извършване на социална анкета. Наред с това в чл. 27, ал. 6 ППЗСП е предвидено, че при извършване на социалната анкета се вземат предвид и всички други констатирани обстоятелства от социален, семеен, битов и здравен характер, отнасящи се до възможността за самоиздръжка и/или помощ от лица, задължени по закон да осигуряват издръжка, както и преценка на необходимостта от ползване на социални услуги. Съгласно чл. 13, ал. 2 ЗСП социалните помощи се отпускат след преценка на всички данни и обстоятелства, констатирани със социална анкета. Легално определение за понятието "социална анкета" е дадено в разпоредбата на § 1, т. 11 ДР ЗСП, според което "социална анкета" е дейност по установяване наличието на условията за упражняване на правото на социално подпомагане, извършена от социални работници в дирекция "Социално подпомагане", която се изразява в проверки в дома на лицето и/или семейството, в проучване на документация и събиране на информация. От това определение се налага извода, че социалната анкета е дейност, чиято цел е да установи наличието или липсата на основание за предоставяне на исканата социална помощ, като проверката в дома на лицето е само един от способите за събиране на информацията, която е релевантна за преценката по направеното искане за отпускане на социална помощ. За целите на провеждането на социалната анкета, социалният работник, наред с посещението в дома на лицето, следва да събере информация за фактите и обстоятелствата, които според приложимите за съответния вид социална помощ правни норми имат значение за отпускането й /в случая това са цитираните по-горе разпоредби на чл. 4 от ПМС № 85/2013 г. и Наредба № РД-07-5/2008 г./, както и да проучи необходимата в тази връзка документация. В чл. 6, ал. 1, т. 2 ЗСП е предвидено, че Агенцията за социално подпомагане осъществява дейност по предоставяне на социални помощи и социални услуги, като в ал. 2 на същия чл. е посочено, че за изпълнение на функциите по ал. 1, т. 2 дирекциите "Социално подпомагане" имат право на безплатен достъп до Национална база данни "Население", който се осигурява чрез споразумение между Министерството на регионалното развитие и благоустройството и Агенцията за социално подпомагане, и задължително изискват по служебен път необходимата им информация от автоматизираните информационни системи на ЕСГРАОН, териториалните структури на Националната агенция за приходите, Агенцията по вписванията, Агенцията по заетостта, Националния осигурителен институт и от други държавни и общински органи, както и от физически и юридически лица, като те са длъжни да я предоставят безплатно в 14-дневен срок от датата на поискването й. Именно при провеждане на социалната анкета и изготвянето на социалния доклад за целите на произнасянето по искането за отпускане на социална помощ, компетентният социалният работник от АСП следва да упражни правомощията си по чл. 6, ал. 2 ЗСП, като събере необходимата информация от съответните служби, органи, организации и лица, за да прецени дали са изпълнени нормативните изисквания за предоставяне на поисканата социална помощ. От съдържанието на приложение № 2 към чл. 27, ал. 1 ППЗСП, представляващо образец за социален доклад, е видно, че за установяване на релевантните факти и обстоятелства е необходимо събиране на информация именно по начина, посочен в чл. 6, ал. 2 ЗСП. В обобщение на изложеното следва да се посочи, че посещението в дома на лицето е само един от способите за събиране на информация при преценката за наличието или липсата на основания за отпускане на социална помощ, а ненамирането на лицето на посочения в молбата-декларация постоянен адрес не представлява самостоятелно основание за отказ за отпускане на помощта. Следва в тази връзка да се отбележи, че в определението за "социална анкета", дадено в § 1, т. 11 ДР ЗСП не е предвидено, че проверката следва да бъде направена на постоянния адрес на лицето, а е посочено, че проверка се прави в дома на лицето и/или семейството. Не съществува нормативно изискване лицето да живее на постоянния си адрес, тъй като в чл. 93, ал. 1 от Закона за гражданската регистрация, който съдържа определение за "постоянен адрес" е посочено, че това е адресът в населеното място, което лицето избира да бъде вписано в регистъра на населението. Поради това че в ЗСП и в ППЗСП не съществува легално определение за "дом на лицето", то следва да се приеме, че в текста на § 1, т. 11 ДР ЗСП се има предвид мястото /жилището/, в което лицето живее към съответния момент. В този смисъл проверката може и следва да бъде извършена на всеки адрес, на който лицето, претендиращо социалната помощ, живее временно или постоянно. Изискването за провеждане на социалната анкета по постоянния адрес на лицето е предвидено в разпоредби от подзаконов нормативен акт - чл. 8 и чл. 27, ал. 1 ППЗСП. Като подзаконов нормативен акт Правилникът за прилагане на ЗСП, съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да съответства на нормативните актове от по-висок ранг, т. е. разпоредбите от ППЗСП следва да съответстват на разпоредбите на ЗСП. Поради това при тълкуване на изискването за мястото на провеждане на социалната анкета следва да се държи сметка за законовата разпоредба на § 1, т. 11 ДР ЗСП. Следва в тази връзка да се имат предвид мотивите на решение № 845/28.01.2005 г. по адм. дело № 7040/2004 г. на петчленен състав на ВАС, постановено във връзка с оспорване на разпоредбата на чл. 8 ППЗСП /тогава ал. 1 от този член/, в които е посочено, че разпоредбата регламентира реда за отпускане на социални помощи, а именно по постоянен адрес на правоимащите лица, като разпределя компетентността на дирекциите "Социално подпомагане" по отношение на лицата с постоянен адрес на тяхна територия, както и задължението на социалните работници от дирекцията да извършат социалната анкета по отношение на правоимащи лица с постоянен адрес на територията на дирекцията. Изискването за извършване на социалната анкета по постоянен адрес на лицата създава за тях единствено задължението да адресират молбата си до съответната дирекция "СП" по постоянния им адрес. Същото тълкуване следва да се приложи и по отношение на изискването по чл. 4, ал. 1 от ПМС № 85/2013 г. В чл. 4 от ПМС № 85/2013 г., както и приложимите разпоредби на Наредба № РД-07-5/2008 г. не е предвидено като изискване за отпускане на социална помощ лицето да живее на регистрирания постоянен адрес, затова в случая отказът за отпускане на помощта, обоснован с отсъствието на лицето от постоянния адрес е постановен в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби. Отделно от това, в конкретния случай е направен необоснован извод, че лицето не живее на декларирания постоянен адрес само въз основа на противоречивите твърдения на майката на същото лице при единственото посещение на адреса, съображения за което са изложени от първоинстанционния съд. Показателни в тази връзка са и мотивите за отказа, изложени в социалния доклад, които са цитирани изцяло и дословно по-горе в мотивите на настоящото решение. Правилен е също изводът на първоинстанционния съд, че обжалваната заповед е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила, регламентирани в чл. 27 ППЗСП, тъй като дори не са извършени две посещения на декларирания постоянен адрес на лицето. Отделно от това, не са поставени визираните в разпоредбите на чл. 27, ал. 3 и 4 ППЗСП уведомления. От социалните работници не е направен никакъв повторен опит за намиране на лицето, което е поискало социалната помощ, нито за събиране на необходимата информация за преценката дали това лице отговаря на изискванията на приложимите нормативни актове за отпускане на исканата помощ. Изложеният в заповедта мотив за отказа, че са установени факти, различни от декларираните, не е предвиден като самостоятелно основание да бъде отказано социално подпомагане. Дори при действително констатиране на несъответствие между декларираните от лицето данни и обективно съществуващите релевантни факти и обстоятелства, следва да бъде извършена преценка въз основа на действително установени факти и обстоятелства дали за лицето са налице предпоставките за отпускане на претендираната помощ. Предвид изложените съображения, правилно първоинстанционният съд е приел оспорената пред него заповед за незаконосъобразна и е отменил същата, а преписката е върнал на административния орган за ново произнасяне. При това произнасяне следва да се изяснят релевантните факти и обстоятелства за отпускане на исканата еднократна помощ за отопление, съобразно дадените указания от първоинстанционния съд, както и в настоящото решение. Разноски не са претендирани, поради което съдът не се произнася по възлагането им. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение