Решение № 7654 от 9.8.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ бр. 51/2022 г., в сила от 01.07.2022 г., ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на Община Трекляно, [населено място], обл. Кюстендил срещу Решение 2 от 05.01.2022 г. на Административен съд - Кюстендил по административно дело 263/2021 г. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Общината за обявяване на нищожността Решение BG05М9OP001-2.002-0285/33 от 21.10.2020 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г., с което е определена финансова корекция на основание чл.70, ал. 1, т.10 ЗУСЕФСУ във вр. чл.4 и чл. 2, ал.4 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата); и още три корекции на основание чл. 70, ал.1, т. 3 във вр. чл. 4 и чл. 3, ал.2 от Наредбата. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че съдът неправилно е приел, че оспорваният административен акт не е приет в нарушение на чл. 177, ал.2 АПК предвид Решение 3572/09.03.2020 на Върховен административен съд по адм. дело 14808/2019 г., с което е отменен предходен акт на същия орган свързан с изпълнението на същия проект. Обосновавана незаконосъобразност на оспорваното решение на РУО като счита, че същото противоречи на влязло в сила съдебно решение. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да обяви за нищожно Решение BG05М9OP001-2.002-0285/33 от 21.10.2020 г. на РУО. Претендира и пресъждане на разноски за две инстанции. Ответникът - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г в писмена защита по касационната жалба и в съдебно заседание излага становище за нейната неоснователност. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира пресъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт И. Димитров. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора, становището на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Община Трекляно е бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 за проект Звено за социални услуги достоен и независим живот. На 19.02.2019 с решение за верификация по постъпило искане за окончателно плащане и изменение на предходни решения за верификация, РУО е възобновил на основание чл. 99, т. 2 АПК, производството по верификация по искания за плащане от 16.01.2017 г.; 18.04.2017 г.; 07.07.2017 г.; 24.11.2017; 08.12.2017 г. 05.06.2018 г. и е определил нов размер на верифицираните разходи и сумата на неверифицираните разходи. На 06.03.2019 г. Община Трекляно оспорва решението от 19.02.2019 г. на РУО за възобновяване на производство по верификация по предходни искания за плащане и новите размери на неверифицираните разходи пред Административен съд - Кюстендил. На 22.10.2019 г. с Решение 243 Административен съд Кюстендил отхвърля като неоснователна жалбата на Община Трекляно срещу решението от 19.02.2019 г. на РУО. На 08.11.2019 г. Община Трекляно обжалва Решение 243/22.10.2019 на Административен съд- Кюстендил по адм. дело 110/2019 г. пред Върховен административен съд (ВАС). На 09.03.2020 г. с Решение 3572 ВАС приема, че решението от 19.02.2019 г. на РУО е незаконосъобразно, тъй като не са спазени преклузивните срокове по чл. 102, ал.1 и 2 АПК за възобновяване на производството по верификация по искания за плащане от 16.01.2017 г.; 18.04.2017 г.; 07.07.2017 г.; 24.11.2017; 08.12.2017 г. 05.06.2018 г, поради което такова не може да се развие. Предвид посоченият извод, ВАС отменя Решение 243/22.10.2019 г. на Административен съд Кюстендил по адм. дело 110/2019 г. и вместо него постановява отмяна на решение от 19.02.2019 на РУО за възобновяване на производството по верификация по искания за плащане от 16.01.2017 г.; 18.04.2017 г.; 07.07.2017 г.; 24.11.2017; 08.12.2017 г. 05.06.2018 г. като незаконосъобразно. Решението е окончателно. На 19.08.2020 г. Община Трекляно е уведомена за откриване на производство по определяне на финансова корекция във връзка с изпълнение на проект Звено за социални услуги достоен и независим живот за четири нарушения, за които предстои определянето на финансова корекция на основание чл.70, ал. 1, т.10 ЗУСЕФСУ във вр. чл.4 и чл. 2, ал.4 от Наредбата и още три корекции за на основание чл. 70, ал.1, т. 3 във вр. чл. 4 и чл. 3, ал.2 от Наредбата. На 01.09.2020 г. Община Трекляно представя възражение. На 21.10.2020 г. РУО издава оспорваното решение, с което определя на Община Трекляно финансова корекция на основание чл.70, ал. 1, т.10 ЗУСЕФСУ във вр. чл.4 и чл. 2, ал.4 от Наредбата и още три корекции за на основание чл. 70, ал.1, т. 3 във вр. чл. 4 и чл. 3, ал.2 от Наредбата във връзка с реализацията на проект Звено за социални услуги достоен и независим живот. На 12.08.2021 г. Община Трекляно подава жалба срещу решението за определяне на финансова корекция от 21.10.2021 г. с искане за обявяване акта за нищожен. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената от ответника в съдебното производство Заповед РД-01-264/04.04.2018 г. на министъра на труда и социалната политика, с която на основание чл. 9, ал. 5 ЗУСЕФСУ определя ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от материално компетентен орган, в предвидената от закона форма и при спазване на нормативно установените изисквания за неговото съдържание, тъй като са посочени както правните основания за издаване на решението, така и възприетите от решаващия орган като релевантни факти и обстоятелства за наличието на допуснати от бенефициера нарушения при реализацията на проект Звено за социални услуги достоен и независим живот и при спазване на административнопроизводствени правила. Предвид, че съда осъществява само проверка за наличието на основания за обявяване на нищожност, то относно правилното приложение на материалния закон и неговата цел съдът е посочил, че РУО се е позовал на действащи правни норми при издаването на акта, поради което няма основания за обявяването му за нищожен. С тези съображения първоинстанционният съд е отхвърля жалбата на Община Трекляно за обявяване на нищожността на Решение BG05М9OP001-2.002-0285/33 от 21.10.2020 г. на РУО на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г. Решението е валидно, допустимо, но частично неправилно. Касационната инстанция намира за необходимо да посочи, че в Държавен вестник, бр. 51 от 01.07.2022 г. е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИД на ЗУСЕСИФ), с § 1 на който наименованието на закона се изменя на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Съгласно § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, до приключването на програмите за програмен период 2014 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 2020 г., съгласно § 71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, а съгласно § 73 законът влиза в сила от деня на обнародването му в Държавен вестник. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. С оглед горното, приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г. Пъроинстнационният съд е бил сезиран с жалба, подадена на основание чл. 149, ал. 5 АПК с искане за обявяване на нищожността на решение от 21.10.2020 г. на РУО за определяне на финансова корекция на Община Трекляно. С оглед така очертания предмет на спора, съдът правилно се е произнесъл по всяко едно от основанията за незаконосъобразност на акта съгласно чл. 146 АПК като е счел, че атакуваният акт не стада от толкова съществен порок, който да обуславя обявяването му за нищожен. Съгласно правната доктрина незаконосъобразността на административните актове има две проявни форми - нищожност и унищожаемост, като разликата е в степента на порока, които ги засяга, в последиците от проявяването му и в способите за тяхното преодоляване. Нищожността се отнася най-вече до валидността на административното волеизявление. При нищожните актове допуснатата незаконосъобразност предпоставя толкова тежко, радикално и нетърпимо нарушение на законността, че същите са лишени от правно действие и не могат да породят целените правни последици. Поради изначалното наличие на такива сериозни недостатъци, водещи до недействителност на волята на органа, се приема, че нищожният акт никога не е съществувал в правната действителност. Споделят се изводите са първоинстанционният съд, че решението на РУО от 21.10.2020 г. е издадено от компетентен орган, в предписаната от закона писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за неговото издаване и при спазване на административнопроизводствените правила при издаването му. Мотивите на първоинстанционния съд, че при проверка на тези основания актът не е засегнат от порок, който да обосновава неговата нищожност са правилни и съответни на закона, поради което настоящия съд няма да ги преповтаря с оглед чл. 221, ал.2, изр. последно АПК. Частично неправилен е изводът на съда, че е достатъчно административният орган да се е позовал на действащи правни норми, за да се изключи възможността акта му да бъде обявен за нищожен на основание противоречие с материалния закон. По принцип нарушенията на материалния закон се отнасят до правилността на административния акт, а не до неговата валидност, поради което се приема, че нищожен на това основание е само онзи акт, който изцяло е лишен от правно основание. Безспорно настоящия случай не е такъв, издателят на акта е посочил като правно основание чл.70, ал. 1, т.10 ЗУСЕФСУ (за първата определена финансова корекция) и чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕФСУ (за останалите три). Правилно съдът от външна страна е заключил, че същите са част от позитивното право към момента на издаване на акт, но в конкретния случай това не е достатъчно, за да се приеме, че актът е издаден на годно правно основание изцяло. РУО определя първата финансова корекция РУО на основание чл. 70, ал.1, т. 10 ЗУСЕФСУ, но тя има бланкетния характер и управляващият орган е длъжен да посочи точно, какво правило на Съюза или на българското законодателство е нарушено, чрез действие или бездействие от страна на бенефициера, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове. По съществото си така дефинираното основание преповтаря съдържанието на понятието за нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г. Без тази разпоредба да е обвързана с точно установено нарушение на правото на Съюза или на националното право, разпоредбата е неприложима, защото в този си вид тя би позволила на органа да субсумира под нейния фактически състав всяко едно деяние, което реши, че е нарушение на правото на Съюза или на националното право. Това би било в противоречие с изискванията за предвидимост и правна сигурност. В своята практика Съдът на Европейския съюз изрично сочи изискването правната уредба да бъде ясна и точна, така че правните субекти да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях Решение от 3 юни 2008, Intertanko, С-308/06, EU: C: 2008: 312, точка 69. Както и че това изискване се налага с особена строгост, когато се касае за акт, който може да съдържа финансови последици, за да се даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с точност с обхвата на задълженията, наложени им от него - Решение от 22 януари 1994 г., Opel Austria v Council, Т-115/94, EU: T: 1997: 3, точка 124. С оглед на горното дотогава, докогато законодателят не е обвърже нередността по точка 10 с конкретно нарушение, тя не би могла да бъде годно правно основание за определяне на финансова корекция. Нарушенията, представляващи нередности, за които се определят финансови корекции, следва да бъдат изрично посочени в нормативен акт. Противното би означавало, че всяко нарушение на бенефициера би могло да бъде основание за определяне на финансова корекция, а това несъмнено застрашава правната сигурност. Само нередност, която е нормативно установена, може да бъде основание за определяне на финансова корекция на бенефициерите. С финансовите корекции се засяга неблагоприятно правната сфера на бенефициерите, поради което за тях, като участници в процедурите по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, трябва да бъде установено нормативно предвидимо поведение и правни последици. Налага се извод, че атакуваното решение от 21.10.2020 г. на РУО за определяне на финансова корекция на Община Трекляно в частта му относно определената финансова корекция на основание чл. 70, ал.1, т. 10 ЗУСЕФСУ е нищожно поради липсата на годно правно основание за определяне на финансова корекция свързано с нормативната непълнота липсата на нормативен акт, който посочва нарушенията, които представляват нередност, попадащи в тази квалификация. РУО е определил останалите три финансови корекция на основание чл. 70, ал.1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Правилен е изводът на първоинстанционният съд, че това е правна норма част от позитивното право, действаща към момента на издаване на акта и това изключва нищожността на акта на това основание. От външна страна (въпреки лошото описание на нарушенията от фактическа страна, направено от РУО) има съвпадение на материалноправните предпоставки с визирани в хипотезата на тази материалноправна норма, поради което същата представлява годно правно основание за издаване на атакувания акт до какъвто извод правилно е стигнал и първоинстанционния съд. Неоснователен е доводът на касотора, че административният акт, противоречи на влязло в сила съдебно решение, поради което е нищожен на основание чл. 177, ал.2 АПК като визира Решение 3572/09.03.2020Г. на ВАС по адм. дело 14808/2019 г. Посоченото решение на ВАС се отнася до акт за верификация на разходи, действително по същия проект на Община Трекляно -Звено за социални услуги достоен и независим живот, който е намерен за незаконосъобразен и съответно отменен. Това обаче не препятства възможността административният орган да извърши последващ контрол във връзка с реализацията на същия проект и да установи нарушения, които да обосновава от фактическа страна определянето на финансова корекция. Това е така, защото в ЗУСЕФСУ са регламентирани два независими от материална гледна точка режима единият, относно верифицирането (одобряването) на извършените разходи по изпълнението на проекта, като се преценява тяхната допустимост с оглед на съответствието им с нормативно регламентираните условия, и другият - относно финансовите корекции за нередности. Това са два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Отказът да се верифицират средства не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция, поради което отмененият като незаконосъобразен акт, с който не са верифицирани определени разходи по проекта не препятства органа да осъществи процедура по определяна на финансова корекция. С оглед всичко изложено, обжалваното съдебно решение е частично неправилно като Решение BG05М9OP001-2.002-0285/33 от 21.10.2020 г. на РУО на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г., с което на Община Трекляно е определяна финансова корекция на основание чл.70, ал. 1, т.10 ЗУСЕФСУ във вр. чл.4 и чл. 2, ал.4 от Наредбата следва да бъде обявено за нищожно поради липса на годно правно основание, а в останалата си част, съдебното решение е правилно, съответно е на закона и представените по делото доказателства, поради което в тази част следва да бъде оставено в сила. При този извод на делото и направено своевременно и от двете страни искане за присъждане на разноски, то същите следва де се присъдят по компенсация. С първоинстанционното решение в полза на настоящия ответник са пресъдени разноски в размер от 100 лева. Настоящият съд също определя, на основание чл. 37 от Закона за правната помощ, във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, юрисконсултско възнаграждение в размер на 100,00 (сто) лева за настоящата инстанция. Следователно дължимите разноски на ответника са в размер общо за двете инстанции 200 лв. Касационната и съответно първоинстанционната жалби са основателни за една от четири финансови корекции, поради което припадаща се част от така определените разноски за ответника съобразно отхвърлената част (¾) от жалбите е 150 лева. Касаторът е доказал разноски в общ размер от 6982,08 лв, от които за държавни такси (пред Административен съдКюстендил и ВАС) общо в размер от 2739,74 лв. и възнаграждение на адвокат съгласно договор за правна защита и съдействие (общ за двете инстанции) - 4242,34 лв. Припадащата се част от тези разноски съобразно уважената част (1/4) от жалбите възлиза на 1745,52 лв., като тази сума следва да бъде намалена с 150лв (разноските на ответника), за да се извърши компенсацията. Следователно Министерство на труда и социалната политика юридическото лице, към чиято структура се числи административният орган издател на акта, следва да бъде осъдено да плати в полза на Община Трекляно сумата от 1595,52 лв разноски по настоящото дело за двете инстанции, по компенсация. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение