Решение № 5013 от 20.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10891/2020 г.

Решение № 5013 от 20.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10891/2020 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на директора на Детска градина № 21 "Е. Б." гр. София срещу решение № 1618 от 05.03.2020 г. по адм. дело № 10020/2019 г. на Административен съд – София град. С обжалваното решение Административен съд – София град е отменил заповед № 470 от 06.08.2019 г. на директора на Детска градина № 21 "Е. Б." гр. София в частта по допълнителна образователна дейност "Футбол" и е върнал административната преписка за довършване на конкурсната процедура по документи за избор на изпълнител за осъществяване на допълнителна образователна дейност "Футбол". Касационният жалбоподател подържа, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Излага подробни съображения в касационната жалба за това, че съдът неправилно е интерпретирал данните по административната преписка и е достигнал до погрешни правни изводи, поради което иска да се отмени обжалваното решение и се постанови друго по същество, с което да се отхвърли първоначалната жалба. Ответникът по касационната жалба – Сдружение "Детска спортна академия "Л.", чрез процесуалния си представител изразява становище, че обжалваното решение е правилно и следва да се стави в сила. Ответникът – Детско-юношески футболен клуб "Н.", не изразява становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, приема следното: Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на Сдружение "Детска спортна академия "Л." срещу заповед № 470 от 06.08.2019 г. на директора на Детска градина № 21 "Е. - Б." гр. София, с която е обявено класирането на кандидатите за допълнителна образователна дейност "Футбол" и спечелилият участник – ДЮФН "Н.". Съдът е установил следните фактически обстоятелства: Директорът на Детска градина № 21 "Е. - Б." гр. София с обява изх. № Д-67/03.07.2019 г. е обявил провеждане на конкурс по документи за допълнителни образователни дейности /ДОД/ в детската градина, извън основните форми на педагогическо взаимодействие за учебната 2019/2020 г., 2020/2021 г. и 2021/2022 година. В обявата са посочени допълнителните образователни дейности, в т. ч. и "Футбол", необходимите документи за участие в конкурса, срок за подаването им и дата на провеждане, както и са описани критериите за оценка на офертите и начин на провеждане на конкурса. Със заповед № 450/19.07.2019 г. директорът на детската градина, на основание чл. 12 от Правилата за осъществяване на допълнителни образователни дейности в общинските детски градини на територията на Столична община (Правилата), решения № 6 и № 2 от заседание на Педагогическия съвет по протокол № 6/28.05.2018 г. и подадени заявления от родителите, е определил петчленна конкурсна комисия, която да извърши административна проверка за съвместимост на внесените документи с изискванията на конкурса и оцени и класира офертите на допуснатите кандидати. В заповедта е посочено също така, че комисията следва да състави протокол с класиране на участниците за утвърждаване на избраните на първо място за всички пет допълнителни образователни дейности, както и е определен срок за приключване на работата. Съставът на комисията включва: двама учители в детската градина, представител на район "Искър", Столична община, определена с писмо на кмета на район "Искър", представител на Обществения съвет на Детска градина № 21 и член на родителския актив. След формирането й, комисията е приела Вътрешна процедура вх. № Д-337/06.08.2019 г. за дейността си. Съгласно приетата вътрешна процедура, за анализ на документите, съдържащи се в плик Б, ще бъде създадена работна група, включваща двама членове докладчици, които притежават професионални знания и умения. Те ще предложат и мотивират класирането на кандидатите, като сесията на докладчиците ще протича в присъствието на контрольор – представител на Родителското настоятелство и на Обществения съвет. Дейността на комисията по отваряне на офертите и оценяване на кандидатите е отразена в протокол № Д-336/06.08.2019 година. Съгласно съставения протокол, конкурсната комисия, след отваряне на пликове А, които съдържат задължителните за участие документи, е приела, че документите на всички кандидати отговарят на изискванията и ги е допуснала до участие, както следва: 1. ДЮФК "Н."; 2. Сдружение "ДСА "Л."; 3. ДЮФК "А.-А."; 4. ДФК "Ш." и 5. Сдружение "О. Ф. К. – София". Оценяването на офертите – плик Б на кандидатите е извършено съобразно приетата от комисията вътрешна процедура. За резултатите от работата на определената работна група е изготвен доклад вх. № Д-340/06.08.2019 г., в който се съдържа предложение за оценка и класиране на кандидатите за допълнителна образователна дейност "Футбол", подписан от четирима от членовете на конкурсната комисия. В доклада се съдържат точките, въз основа на които е образуван общият брой точки по всеки един критерий, получени от участниците. Комисията е възприела изцяло съдържанието на доклада на работната група и е инкорпорирала същия в протокол № Д-336/06.08.2019 г., като е оценила офертите – плик Б, на допуснатите кандидати в таблици с критериите, отразила е по всеки критерий получените точки, при което общият брой точки, получени от всеки от кандидатите е: 1. ДЮФК "Н." – 90, 80, т.; 2. Сдружение "ДСА "Л." – 86, т.; 3. ДЮФК "А.-А." – 86, т.; 4. ДФК "Ш." – 89, 50, т. и 5. Сдружение "О. Ф. К. – София" – 89, 50 точки. С оспорената заповед № 470/06.08.2019 г. на директора на ДГ № 21 "Е. Б." е обявено класирането на участниците в конкурса по документи за избор на изпълнител за осъществяване на допълнителна образователна дейност "Футбол", като е определен кандидатът, класиран на първо място ДЮФК "Н." с общо 90, 80 точки. Съдът е приел от правна страна, че обжалваната заповед е издадена от компетентния административен орган – директорът на ДГ № 21 "Е.- Б.", в предписаната от закона форма. Съдът е приел, че обжалваната заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на основните принципи в административния процес, установени в чл. 7, 8, 12 и 13 от АПК - принципите на истинност, равенство, на достъпност, публичност и прозрачност и на последователност и предвидимост, което е довело до материална незаконосъобразност на акта. Решението е правилно. Съдът точно е установил релевантните фактически обстоятелства и след като ги е обсъдил е достигнал до обосновани правни изводи. Правилно съдът е приел, че оспорената заповед в обсъжданата й част е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон. Правилен и обоснован е изводът на решаващия съд, че макар конкурсната документация формално да отговаря на изискването за съдържание, липсват обективни, ясни и безспорни критерии за оценка на представените оферти, както и е налице несъответствие с разпоредби на Правилата, което от своя страна е поставило кандидатите в неравнопоставено положение и е дало възможност за свободни, субективни интерпретации на проектните предложения, в нарушение на принципите на равенство, на достъпност, публичност и прозрачност и на последователност и предвидимост. В съответствие с чл. 16 от Правилата, конкурсната комисия е съставила Протокол № Д-336/06.08.2019 г., но както съдът правилно е преценил, същият съдържа бланкетно изявление на комисията изразено чрез поставяне на точки по отделните критерии, заложени в конкурсната документация за всеки един от кандидатите. В протокола отсъстват данни за начина, по който е гласувал всеки от членовете на комисията – в табличен вид е даден само общият брой точки за съответния кандидат по всеки един критерий, както и като сума от поставените оценки по отделните критерии. В него е цитиран, като неделима част, изготвеният доклад с мотиви, съдържащи предложения за оценките по заложените от Правилата критерии. В тази насока, правилно съдът е приел, че конкурсната комисия при оценяване на кандидатите се е ръководила от приетата от нея Вътрешна процедура, която не е била предварително оповестена заедно с останалата конкурсна документация. Видно от съдържанието на Вътрешната процедура е, че същата няма само вътрешноорганизационен характер, както се поддържа от касационния жалбоподател, а дава нов начин на работа на назначената комисия, при който оценяването на офертите се извършва само от част от членовете на комисията, а останалите изразяват съгласие/несъгласие с тях, като едни от членовете на комисията изобщо не е участвал в работата й по оценка по критериите. Основателно съдът е приел, че този начин на работа променя алгоритъма на работа, който предполага участие на всички членове на комисията при оценяване на офертите. Всеки от членовете на комисията следва да участва при условията на равнопоставеност в работата по оценка на офертите на участниците и да формира собствена позиция, която да бъде обективирана по начин, който да позволи проверка на законосъобразността на постигнатия краен резултат. Констатациите и правните аргументи на съда по отношение опорочения начин на оценяване на офертите се споделят от касационната инстанция. Съдът правилно е преценил, че по отношение на критерия по чл. 11, ал. 3 от Правилата "Програма за обучение на децата за ДОД", по показателя в б. "а" - ясно формулирани цели и определена връзка на програмата със съдържанието на образователното направление, с максимален брой 7 точки, решението на комисията е вътрешно противоречиво. Комисията от една страна е намерила, че представената от жалбоподателя (сега касационен ответник) книга "Обучение по футбол в условията на детската градина", с автор представляващият сдружението, може да бъде третирана като програма, а от друга страна е приела, че същата не отговаря на изискването за яснота на формулираните цели, тъй като не е написана на разбираем за непрофесионалистите език и не е поднесена в смилаем за нетренираното съзнание формат. Съдът правилно е счел, че изложените в тази насока мотиви от комисията (всъщност мотиви на работната група) не обосновават определянето на 4, т. по този показател – при непълно съответствие, доколкото нито се сочи налице ли са ясно формулирани цели, нито налице ли е връзка на книгата, която е приета, че съставлява програмата за обучение на деца за ДОД, със съдържанието на образователното направление. Обсъждането от работната група на начина на представяне на останалите програми на другите кандидати също не мотивира определянето на 4, т. по този показател. Съдът вярно е посочил, че от членовете на комисията не е обсъдено и липсват каквито и да било мотиви относно това налице ли са някакви формулирани цели и доколко тази програма има връзка със съдържанието на образователното направление, за да се приеме, че е налице непълно съответствие по този показател. Съдът е сравнил оценяването и на останалите кандидати по този критерий и е приел, че липсва яснота в подхода на оценяването им. Неоснователни са възраженията в касационната жалба относно наличие на ясни и безпротиворечиви мотиви на конкурсната комисия за оценка по този критерий. Както вече се посочи, налични са само съображения на участниците в работната група, останалите двама членове от конкурсната комисия не са формирали самостоятелно лично становище, а петият член дори не е участвал. Обсъждането на офертите на кандидатите от всички членове на конкурсната комисия е от ключово значение за формиране на ясна и обективна оценка, особено и при възникнали спорове и съмнения и не може да бъде заместено от изпращане на материалите и покана членовете на комисията да изразят позиция в по-късен етап, както поддържа касаторът. На следващо място, съдът е достигнал до извод, че при оценяване както на жалбоподателя, така и на заинтересованата страна, по критерия "Цена на определената ДОД за обучение за едно занятие според възрастта на детето" не е спазено изискването на чл. 11, ал. 4 от Правилата за определяне на броя точки по този критерий. Съгласно чл. 11, ал. 4 от Правилата, броят точки се определя по следната формула: Цена на ДОД = най-ниската предложена цена/цената, предложена от съответния участник х 20, като продължителността на занятията по възрастови групи се определят съгласно изискванията на чл. 25 от Наредба № 5/03.06.2016 г. за предучилищното образование. Съдът е подчертал, че нито в разпоредбата на чл. 11, ал. 4 от Правилата, нито в раздел ІІ "Критерии за оценка на офертите" от обявата, е посочено, че следва да се определя средно-аритметична стойност на ценовото предложение на кандидата. Според доклада на работната група при определяне на цената на ДОД и при двамата участници точките по този критерия са определени чрез средно-аритметична стойност, каквото изискване не е въведено. Конкурсната комисия не е оценявала ценовите предложения направени според възрастта на децата, каквото е нормативното изискване, което е залегнало и в конкурсната документация. Спорът е дали допуснатото нарушение е съществено, като касаторът поддържа, че няма такова, т. к. избраният подход не води до промяна в математическия резултат. Тук трябва да се посочи, че действително в Правилата за осъществяване на допълнителни образователни дейности в общинските детски гради на територията на Столична община не е уредено как следва да се оцени офертата по този критерий когато участниците предлагат различни цени за различните възрастови групи. Тази неяснота позволява на различните детски заведения, които провеждат конкурси за допълнителни образователни дейности да прилагат различен подход при оценка на офертите по този критерий (напр. вж. решение № 154 от 6.01.2021 г. по адм. д. № 8229/2020 г. на ВАС, V о.). В случая, съдът точно е посочил, че с Вътрешната процедура е прието, че офертите ще се оценяват по този критерий по средно-аритметична цена, което обстоятелство не е било известно на страните. Този подход на оценка на офертите е следвало да бъде обявен предварително на участниците в конкурса. След като не е била доведена до знанието на бъдещите участници, те са били лишени от възможността да съобразят въведените с нея правила за оценка на офертите им. Прилагането на критерия за оценка на офертите – цена на съответната допълнително образователна дейност, по формула, която не е предварително обявена на участниците правилно е прието от съда като нарушение на административнопроизводствените правила. Неоснователни са възраженията в касационната жалба, че приложената формула не влошава положението на жалбоподателя (касационен ответник), защото и без нейното прилагане математическият резултат е един и същи, т. к. той е предложил еднаква цена за всички възрастови групи. Въпросът не е в еднаквостта на математическите изчисления, а в нарушаване на изискването комисията да се води в работата си от правила, които са предварително известни на участниците в конкурсната процедура. Съдът е констатирал несъответствие и противоречие също и с обявения критерий "Социална отговорност /деца, ползващи безплатно обучение/" и показателите, по които се образуват максималният брой точки в обявата за конкурса и определените максимален брой точки по този критерий за жалбоподателя и спечелилия кандидат, доколкото в доклада на работната група се сочи, че по този критерий участниците са поели ангажименти по всички 5 пункта и им се дават 10 точки. Същевременно в обявата по този критерий са предвидени 4 показателя с по 2 точки всеки. Съдът е установил и несъответствие между обявената конкурсна документация по този критерий и разпоредбата на чл. 11, ал. 5 от Правилата, в който са посочени 5 показатели и по 2 точки за всеки. Съдът правилно е констатирал неточност в обявения критерий "Социална отговорност /деца, ползващи безплатно обучение/" относно показателите, по които се образуват максималният брой точки. Противно на заявеното от касатора, в обявата за конкурса по този критерий са дадени само 4 показателя с по 2 точки всеки, като е пропуснат този за "дете с изявени дарби в областта на определената ДОД /до 10% от записаните деца/, за който също се следват 2 точки, съгласно чл. 11, ал. 6 от Правилата. Неправилно обаче съдът е приел, че в случая този пропуск представлява съществено нарушение на материалноправните изисквания. Видно от конкурсната документация, всеки от участниците е включил в офертата си и петте показателя по критерия "Социална отговорност" и всеки е получил максималните 10 точки. Поради това констатираният пропуск не е повлиял на оценяването и крайното класиране на кандидатите и не обуславя самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед. Това обстоятелство обаче не променя правилността на крайния извод, до който е достигнал решаващият съд за незаконосъобразност на оспорената заповед. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора и своевременно заявената претенция за присъждане на разноски от пълномощника на ответника Сдружение "Детска спортна академия "Л.", Детска градина № 21 "Е. - Б." гр. София следва да заплати на Сдружение "Детска спортна академия "Л." сумата 800 лв. разноски пред касационната инстанция за адвокатско възнаграждение, съгласно представени договор за правна помощи и съдействие и списък по чл. 80 ГПК. Водим от горното, Върховният административен съд, пето отделение,