Решение № 13468 от 20.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12217/2010 г.

Решение № 13468 от 20.10.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12217/2010 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производството е образувано по жалба на Федерация "Български пациентски форум", гр. София срещу заповеди № РД-09-541/27.08.2010 г.; № РД-09-554/27.08.2010 г.; № РД-09-532/27.08.2010 г.; № РД-09-536/27.08.2010 г.; № РД-09-533/27.08.2010 г.; № РД-09-555/27.08.2010 г.; № РД-550/27.08.2010 г.; № РД-09-557/27.08.2010 г.; № РД-09-540/27.08.2010 г.; № РД-09-546/27.08.2010 г.; № РД-09-549/27.08.2010 г. на министъра на здравеопазването, с които са назначени комисии по чл. 29, ал. 3 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) за изготвяне на областни здравни карти за областите Кюстендил, София, Благоевград, Видин, Бургас, Стара Загора, Силистра, Хасково, Кърджали, Плевен, Русе. Жалбоподателят претендира нарушения по чл. 29, ал. 4 от ЗЛЗ във връзка с конституирането на комисиите. Счита заповедите за незаконосъобразни поради включване в тях на представители на пациентските организации, които не са определени от последните. Изтъква, че законът не дава право на министъра на здравеопазването да избира представители от една или друга организация и това е извършено в нарушение на чл. 29, ал. 4 от ЗЛЗ. Ответникът по жалбата, министърът на здравеопазването счита същата за недопустима, а при условията на евентуалност прави възражения за неоснователност. Върховният административен съд, шесто отделение, като прецени доказателствата по делото, оплакванията и становищата на страните, указанията с определение № 2232/15.02.2011 г. по адм. дело № 13753/2010 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, прие за установено следното: По допустимостта на жалбата: С определение № 11404/06.10.2010 г. производството по настоящото административно дело е било прекратено на основание чл. 159, т. 1 във връзка с чл. 21, ал. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). За да постанови този резултат, съдебният състав е приел че оспореният акт представлява част от производството по изготвяне на областна здравна карта, респ. Национална здравна карта. Същият няма белезите на индивидуален административен акт и не подлежи на самостоятелен контрол. Отбелязал е, че с оспорените заповеди не се декларират или констатират вече възникнали права или задължения на конкретно лице, нито се съдържа властническо волеизявление за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения на гражданин или организация, поради което актът е извън приложното поле на чл. 21 АПК. На следващо място, съдът е приел, че атакуваните заповеди нямат белезите и на общ административен акт, а именно - акт с еднократно правно действие, с който се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица. Заповедите не представляват и подзаконов нормативен акт, т. к. не съдържат административноправни норми. С тях не се налагат правила за поведение, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и не са с многократно правно действие. Определението е подписано с особено мнение, в което е посочено, че не се споделя тезата, че оспорените актове представляват част от производството по изготвяне на областна здравна карта. Направен е извода, че процесните заповеди имат белезите на индивидуални административни актове и подлежат на самостоятелен контрол. С определение № 2232/15.02.2011 г. по адм. дело № 13753/2010 г. Върховният административен съд, петчленен състав е възприел съображенията развити в особеното мнение. Отменил е определение № 11404/06.10.2010 г. по адм. дело № 12217/2010 г. на ВАС, VI о. и е върнал делото за продължаване на съдопроизводствените действия. В мотивите на своето определение е посочил, че специалните разпоредби на сложния фактически състав за изработване на Националната здравна карта, предвиждащи особен състав и начин на формиране на комисиите по чл. 29 от ЗЛЗ, изработващи областните здравни карти, изключват приложението на чл. 21, ал. 5 АПК по отношение на актовете на министъра по назначаването им. Тези актове не се ограничават до процесуалните последици, отнасящи се до организацията и подготовката на крайния акт, а имат самостоятелно материално-правно значение и всяко твърдение за допуснати нарушения на правилата при формиране на комисията по чл. 29 от ЗЛЗ обуславя, с оглед разпоредбата на чл. 147 АПК допустимост на съдебния контрол. Съгласно чл. 235, ал. 2 от АПК определението на петчленния състав е задължително за настоящия състав на Върховния административен съд. Съобразявайки се с разпореденото в него и извършеното тълкуване на закона, подадената жалба на Федерация "Български пациентски форум", гр. София срещу заповеди № РД-09-541/27.08.2010 г.; № РД-09-554/27.08.2010 г.; № РД-09-532/27.08.2010 г.; № РД-09-536/27.08.2010 г.; № РД-09-533/27.08.2010 г.; № РД-09-555/27.08.2010 г.; № РД-550/27.08.2010 г.; № РД-09-557/27.08.2010 г.; № РД-09-540/27.08.2010 г.; № РД-09-546/27.08.2010 г.; № РД-09-549/27.08.2010 г. на министъра на здравеопазването следва да бъде приета за допустима. Допустимостта по отношение на срока за оспорване е обусловена от липсата на съобщения до жалбоподателя за изготвените индивидуални административни актове. По основателността на жалбата: Федерация "Български пациентски форум", гр. София е неправителствена организация, която по регистрация осъществява дейност в обществена полза и е призната за представителна организация за защита правата на пациентите по смисъла на чл. 86б от Закона за здравето (ЗЗ). Съгласно чл. 31 от ЗЛЗ областните здравни карти съдържат географските граници на здравните райони; вида, броя, дейността и разпределението на лечебните заведения по отделните нива на медицинското обслужване в областта; необходимия минимален брой на лекарите и лекарите по дентална медицина в извънболничната помощ по специалности; минималния и максималния брой легла за активно лечение (терапевтични, хирургични, педиатрични, акушеро-гинекологични и легла за интензивно лечение) и за долекуване и продължително лечение; лечебните заведения за болнична помощ, с които Националната здравноосигурителна каса задължително сключва ежегодно договори по смисъла на Закона за здравното осигуряване. Съдържанието на областните здравни карти след съгласуването и утвърждаването им от министъра на здравеопазването се ползват за изработването на Националната здравна карта, чрез която се извършва планирането и разпределението на лечебните заведения, посредством които се осъществява националната здравна политика. Съгласно чл. 29, ал. 3 от ЗЛЗ за изработване на областната здравна карта министърът на здравеопазването назначава комисия, която включва областния управител, един представител на регионалния център по здравеопазване, един представител на регионалната инспекция за опазване и контрол на общественото здраве, двама представители на районната здравноосигурителна каса, по един представител на районната колегия на Българския лекарски съюз, районната колегия на Българския зъболекарски съюз и регионалната колегия на Българската асоциация на професионалистите по здравни грижи, един представител на представителните организации за защита правата на пациентите и по един представител на общините в съответната област, на чиято територия има лечебно заведение за болнична помощ. Според оспорените заповеди, на комисиите е определен 5-дневен срок за изготвяне на областна здравна карта, с указание цялата първична документация, използвана по създаването и, протоколите от заседанията, както и предложенията за преструктуриране на лечебните заведения за болнична помощ да се предоставят на министъра на здравеопазването. Съгласно чл. 29, ал. 4 от ЗЛЗ предложение второ, в комисиите за изработване на областните здравни карти, представителите на организациите за защита правата на пациентите се избират и освобождават от организациите, признати по реда на чл. 86в от Закона за здравето. Страните не спорят, че за комисиите, формирани с процесните заповеди министърът на здравеопазването не е уведомил пациентските организации, но във всяка една е имало техен представител. Видно от оспорените заповеди е, че в изработването на областните здравни карти за областите Кюстендил, София, Благоевград, Видин, Бургас, Стара Загора, Силистра, Хасково, Кърджали, Плевен и Русе са участвали 7 представители на Конфедерация "Защита на здравето", 3 представители от Сдружение "Национална пациентска организация", 1 представител на Федерация "Български пациентски форум". Визираните обстоятелства сочат нарушено право на пациентските организации да определят свои представители по чл. 29, ал. 3 от Закона за лечебните заведения, чрез които да участват при изработването на областните здравни карти. Ирелевантен е въпросът за законосъобразността на обнародваната Национална здравна карта във връзка с конкретната преценка за законосъобразност на процесните заповеди. Законът е предоставил възможност представителите на пациентските организации да се избират и освобождават от самите организации, но не визира ред, по който тези организации ще определят своите общи представители. Фактът, че министърът на здравеопазването не е гарантирал тяхното надлежно представителство, игнорирайки правата им по чл. 29, ал. 4 предл. второ от ЗЛЗ обуславя незаконосъобразност на оспорените актове. Този извод се налага и от реализираното тълкуване за материалноправния характер на правата и задълженията по процесните мандати, дадено в указанията на петчленния състав на Върховния административен съд. Участието на нелегитимни членове във формираните комисии рефлектира върху законосъобразността на оспорените актове по тяхното конституиране. По изложените съображения атакуваните заповеди следва да бъдат отменени като незаконосъобразни. Предвид изхода на спора и съобразявайки степента му на правна и фактическа сложност с направеното възражение от представителя на административния орган за прекомерност на уговорения и изплатен от жалбоподателя адвокатски хонорар в размер на 2000.00 лева, дължимите разноски следва да бъдат редуцирани съгласно чл. 36 от Закона за адвокатурата във връзка с § 2 от ДР на Наредба № 1/09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения и чл. 7, ал. 1, т. 4 от същата на сумата от 450.00 лева. Водим от горното, Върховният административен съд, шесто отделение