Решение № 4400 от 29.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2659/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР) срещу Решение 43 от 13.01.2025 г. на Административен съд Силистра по адм. дело 181/2024 г. С обжалваното решение съдът е отменил Решение РД-02-14-661 от 13.05.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРР, с което на Община Тутракан е определена финансова корекция в размер на 10% от стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по Договор BG16RFOP001-2.003-0039-C02-S-15 от 03.07.2023 г. с Еврогарант ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е обсъдил доводите на страните и всички събрани доказателства, в тяхната съвкупност и взаимовръзка, въз основа на което, допускайки нарушение на процесуалните правила е достигнал до неправилни правни изводи, за липса на твърдяното в акта нарушение. Излагайки фактите по делото, касаторът счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд, че условията не са променяни и от самото начало са напълно еднакви за всички поканени участници, както и че от страна на административния орган не е мотивирано по какъв начин необосновано обемното съдържание на Стратегията би дало предимство или необосновано би ограничило участието на лица в процедурата. Счита, че посочените изисквания към подготовката на техническото предложение на участниците и по конкретно в частта му касаеща представянето на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, включително описанието на подобен огромен брой мерки, представляват необоснована административна тежест, тъй като от една страна разубеждават поканените лица да изразят интерес поради сложността на изискванията, а от друга поради необходимостта от влагане на сериозен времеви и човешки ресурс от страна на участниците за изготвяне на офертата. Касаторът счита, че така поставеното изискване за представяне към техническото предложение на посочената Стратегия, не е съобразено с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на процесната обществената поръчка, тъй като е видно, че предметът на същата не се отличава с някаква сложност и/или специфика, а по скоро обратното касае проектиране, изпълнение на строително-монтажни работи (СМР) и авторски надзор за въвеждане на мерки за енергийна ефективност в многофамилна жилищна сграда, представляващо стандартен вид инженеринг и строителство, възлаган чрез обществени поръчки в рамките на Националната програма за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради. Твърди, че противно на изводите на съда, изискванията към съдържанието на документа са прекалено усложнени и формализирани, което може да доведе до отстраняване на участници, само защото са пропуснали определен елемент от Стратегията или даденото от тях описание не отговаря на някое от многобройните изисквания към съдържанието на офертата в тази част. Счита за неправилно заключението на съда, че с действията си възложителят не е извършил нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП и допълва, че в конкретния случай е налице незаконосъобразно изискване към участниците, с което възложителят е допуснал нарушение на чл. 2, ал. 2, във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Обосновава изводи, че осъщественото от Общината нарушение изпълнява предпоставките на нередност, поради наличието на потенциален финансов ефект, тъй като разубеждава от участие поканените икономически оператори, като допълва, че противно на изводите на първоинстанционният съд, същото правилно е квалифицирано като нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Прави искане решението да бъде отменено, а спорът да бъде решен по същество. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение в случай че същото не съответства на фактическата и правна сложност на делото. Ответникът по касационната жалба Община Тутракан, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че: На 23.09.2022 г. между и УО на ОПРР и Община Тутракан е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ РД-02-37-14, в максимален размер до 1 453 413,95 лв., по процедура BG16 RFOP001-2.003 Енергийна ефективност в периферните райони - 3, за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-2.003-0039 Енергийна ефективност в сградата на Областна дирекция по безопасност на храните и многофамилни жилищни сгради в град Тутракан. С Решение 350 от 22.03.2023 г., кметът на Община Тутракан е обявил процедура пряко договаряне за избор на изпълнител на обществена поръчка с предмет: Инженеринг проектиране, СМР и авторски надзор на многофамилна жилищна сграда в град Тутракан, бл. Нарцис, ул. Гео Милев, 9. В част V от Указанията за подготовка на образците на документи за участие в процесната обществена поръчка, от страна на възложителя е посочено, че към Предложението за изпълнение на поръчката участникът прилага Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката (Стратегията), неподлежаща на оценка, която включва минимум (без да се ограничава) следните точки: 1. Концепция и подход; 2. Технологична и функционална последователност на дейностите по проектиране; 3. Организация при изпълнение на проектирането с оглед наличните човешки и технически ресурси (3.1 Комуникация на участниците в процеса на изпълнение на проектиране и авторски надзор. 3.1.1 Вътрешно фирмена комуникация. 3.1.2. Система на комуникация с възложителя); 4-5. Технологична последователност на строителните процеси; 6-7. Организация и подход при изпълнение на строителството с оглед наличните човешки и технически ресурси (6.1 Комуникация на участниците в процеса на изпълнение на строителството. 6.1.1 Вътрешно фирмена комуникация. 6.1.2. Система на комуникация с възложителя); 8. Управление на риска, включващо - Времеви рискове; Технически рискове и Други рискове, подробно описани по съдържание в указанието; 9. Ограничаване и предотвратяване на негативното екологично въздействие върху околната среда в урбанизираната територия по време на изпълнение на строителството; 10. Мерки за осигуряване на нивото на изпълнение, заложено в Техническите спецификации, нормативните документи и условията на процедурата; 11. Организация на дейностите по отстраняване на гаранционни дефекти по време на гаранционния срок и 12. Мерки за минимизиране на негативното влияние при изпълнението на строителството. На 03.07.2023 г. Община Тутракан е сключила с Еврогарант ЕООД, Договор BG16 RFOP001-2.003-0039-C02-S-15 с предмет: Инженеринг проектиране, СМР и авторски надзор на многофамилна жилищна сграда в град Тутракан, бл. Нарцис, ул. Гео Милев, 9, на стойност 229 325,00 лв. без ДДС или 275 190,00 лв. с ДДС. На 19.04.2024 г. ръководителят на Управляващия орган на ОПРР е уведомил Общината за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. От страна на Община Тутракан не е представено възражение. На 13.05.2024 г., с Решение РД-02-14-661, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), ръководителят на УО на ОПРР е определил на Община Тутракан, финансова корекция в размер на 10% върху допустимите разходи по Договор BG16RFOP001-2.003-0039-C02-S-15 от 03.07.2023 г. с Еврогарант ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. По делото е представена Заповед РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, от формална страна в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Първоинстанционният съд е обосновал подробни доводи за липса на твърдяното от ръководителя на УО нарушение и е приел, че процесните изисквания за съдържание на офертата имат отношение към начина на подготвяне на предложението на участника в частта Техническо предложение, но не са част от условията на самата обществена поръчка съдържащи се в Техническата спецификация, предвид което е счел, че не са изпълнени предпоставките от хипотезата на нормата, очертаваща състава на нередност по т. 11, б. а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Приел е за неоснователни и необосновани доводите на ръководителя на УО, че с поставеното условие за представяне на Стратегия се създава необоснована административна тежест за потенциалните участници, които, поради обема на същата, при изготвянето й следва да използват неоправдано голям времеви и човешки ресурс, тъй като от възложителя не е поставено изрично изискване за обем на изискуемата Стратегия, а и видно от представените две оферти в процедурата, участниците не са били затруднени с нейното изготвяне. Според първоинстанционния съд от страна на административния орган не са изложени конкретни мотиви за наличието на твърдяното нарушение, доколкото от последния са посочени като нарушени нормите на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, но не са посочени конкретни факти, които осъществяват състава на всяка една от посочените разпоредби. Съдът е счел, че поставеното от възложителя условие е продиктувано и от спецификата на обекта - предмет на поръчката, посредством което възложителят ще гарантира качествено и същевременно срочно изпълнение на дейностите. Първоинстанционният съд е приел за неправилни и изводите на ръководителя на УО, че именно предвид завишените изисквания в Стратегията и разубеждаващият им ефект по отношение участието на заинтересованите лица, предходно обявената процедура по процесната обществена поръчка е била прекратена, поради подадена само една оферта. Допълнил е, че противно на тези доводи на административния орган, поставените условия са съобразени с предмета на процесната поръчка, същите не са били променяни и са били известни от самото начало на тримата поканени за участие стопански субекти. Аргументирайки се със съдебна практика на Върховния административен съд, съдът е обосновал подробни изводи за немотивираност на административния акт и за липса на твърдяното за осъществено от бенефициера в него нарушение. Въз основа на горното съдът е приел акта за незаконосъобразен и го е отменил. Решението е правилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. Доводите на касатора за противоречие на обжалваното решение с материалния закон и необоснованост са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващи нередности, за които е определена финансова корекция. Административният орган е приел, че с поставянето на условие за представяне на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, заемаща обем от 11 страници от Указанията за участие и предвиждаща предлагането на над 70-80 бр. различни мерки от всякакъв характер от страна на участниците, от възложителя е създадена необоснована административна тежест по отношение на последните. Приел е, че предметът на поръчката не се отличава с никаква сложност и/или специфика, доколкото същата касае проектиране, изпълнение на СМР и авторски надзор за въвеждане на мерки на енергийна ефективност в сграда, като дейностите се възлагат многократно чрез обществени поръчки в рамките на Националната програма за енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради. Ръководителят на УО е посочил, че възложителят не е уточнил с кои налични специфични особености на обекта трябва да се съобразят участниците при изготвянето на стратегията, както и че изискването към мерките в Стратегията да отчитат спецификата на конкретния предмет на обществена поръчка, не е приложимо, тъй като дейностите са стандартни и технологията и начинът на изпълнение не предполагат никакви специфики. Административният орган е приел, че изискванията към съдържанието на документа са прекалено усложнени и формализирани и това води до необходимост от възлагане на сериозен времеви и човешки ресурс от страна на участниците, което несъмнено представлява необоснована административна тежест, която не е съразмерна на спецификата, сложността и предмета на поръчката и има разубеждаващ ефект по отношение на поканените икономически оператори, които имат интерес от изпълнението на процесната обществена поръчка, но са се въздържали от участие поради завишените условия. Тези изводи са неправилни. На първо място, както правилно приема и първоинстанционният съд, следва да се посочи, че поставеното от възложителя условие за представяне от поканените по процедурата участници на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, не представлява административна тежест. Правилни са изводите на съда, че няма законова дефиниция която да определя съдържанието на използваното понятие - административна тежест, но в общоупотребимия смисъл в процедурите по възлагане на обществени поръчки, под административна тежест се разбира поставянето на изискване от възложителя, за представяне от участника, чрез изискване от друг административен орган или учреждение, на документ или извършване на процедура в полза на участника, каквото изискване в настоящия случай не е налице. Поради това не може да се счита за такава тежест, поставеното от възложителя в процесната обществена поръчка изискване за попълването и представянето на Стратегия за качествено и срочно изпълнение на поръчката, представляваща част от офертата на участниците. Противно на доводите на касатора, независимо, че дейностите предвидени в предмета на процесната обществена поръчка са свързани с енергийната ефективност на многофамилни жилищни сгради, които са възлагани по множество обществени поръчки със сходен предмет, както правилно приема и първоинстанционният съд, в настоящия случай е налице специфика на сградата предмет на поръчката, тъй като същата е разположена на терен с наклон от северозапад и под влиянието на чести мъгли и висока влажност на въздуха, заради разположението на града в който се намира сградата, а именно на брега на река Дунав. В оперативната самостоятелност на възложителя е да поиска повече мерки за осигуряване на нивото на изпълнение, предвидено в Техническата спецификация, нормативните документи и условията в процедурата, както и мерки за минимизиране на негативното влияние при изпълнение на строителството, именно предвид спецификата и компрометираното състояние на обекта предмет на процесната обществена поръчка, с цел качествено, срочно и безопасно изпълнение на предвидените дейности, което последния е и направил, чрез поставеното условие за представяне на Стратегията. Не могат да се споделят и изводите на УО, че поставеното условие за представянето на Стратегията има разубеждаващ ефект по отношение на поканените икономически оператори, тъй като видно от нейното съдържание, същата предвижда представяне на мерки свързани с обществената поръчка и нейния предмет, за което участниците са били запознати още с отправената до тях покана за участие, поради което доводите на административния орган за предходно прекратената процедура и стартирането на настоящата, поради подаването само на една оферта, са ирелевантни. Неправилни и необосновани са и доводите на УО, че е налице неяснота в изискванията на Стратегията, тъй като възложителят не е уточнил с кои налични специфични особености на обекта трябва да се съобразят участниците при изготвянето й, доколкото наличието на евентуална неяснота в условията, не означава непременно нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП, предвид факта, че същата може да бъде преодоляна чрез искане за разяснение. От изложеното следва, както правилно приема и първоинстанционният съд, че възложителят не е осъществил твърдяното от органа нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Това значи, че не е налице елемент от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, за която органът е определил финансова корекция. Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 11, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Предвид горното и в съответствие с доказателствата по делото, правилен се явява изводът на съда за незаконосъобразност на оспорения индивидуален административен акт. Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. Разноски от ответната страна не са претендирани, с оглед на което такива не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,