Решение № 12161 от 1.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6241/2020 г.

Решение № 12161 от 1.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6241/2020 г., V о., докладчик председателят Диана Добрева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на Г. Георгиев против решение № 1725 от 10.03.2020 г., постановено по адм. дело № 9136/2019 г. по описа на Административен съд София – град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата му срещу заповед № РД-15-1321/3.07.2019 г. на началника на Дирекция "Национален строителен контрол" (ДНСК), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение с касационния жалбоподател за длъжността "старши инспектор" в Регионален отдел "Национален строителен контрол" – София (РОНСК-София), към Регионална дирекция "Национален строителен контрол" (РДНСК) Югозападен район, с придобит IV младши ранг, считано от 4.07.2019 година. Касаторът оспорва решението на АССГ като неправилно поради противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационно отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Навежда доводи в подкрепа на тезата си, че не е налице реално съкращаване на заеманата от него длъжност – изпълнението на дейността, свързана с тази длъжност, не е прекратено, нито е намален броят на служителите, които я изпълняват. Счита, че съкращението е извършено самоцелно с оглед личността му, поради което процесната заповед се явява издадена освен при неправилно приложение на материалния закон, също и при превратно упражняване на власт по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК. Моли за отмяна на обжалваното решение и присъждане на направените пред настоящата инстанция разноски. В съдебно заседание, чрез процесуалния си представител адвокат Великов, касаторът поддържа заявените в касационната жалба основания и искания. Представя списък на разноските и доказателства за действителното им извършване. Ответната страна – началникът на ДНСК, чрез процесуален представител юрисконсулт Аврамов, оспора касационната жалба като неоснователна по съображения, изложени в писмен отговор. Счита, че въз основа на правилна преценка на доказателствата по делото съдът е достигнал до законосъобразни правни изводи, като е отхвърлил жалбата срещу оспорената заповед. Моли касационната жалба да бъде оставена без уважение, а решението на АССГ - потвърдено. Претендира юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендирания от касатора размер на адвокатския хонорар. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като взе предвид наведените отменителни основания, обсъди становищата на страните в съответствие със събраните по делото доказателства и съобразно разпоредбата на чл. 218 от АПК, излага следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна в рамките на законоустановения срок по чл. 210, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, е неоснователна. С обжалваното решение на АССГ е отхвърлена жалбата на Г. Георгиев срещу заповед № РД-15-1321/03.07.2019 г. на началника на ДНСК, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с Постановление № 127/22.05.2019 г. на Министерския съвет за приемане на Устройствен правилник (УП) на ДНСК (обн., ДВ, бр. 42 от 28.05.2019 г.) и утвърдено длъжностно разписание (ДР) от началника на ДНСК, в сила от 1.06.2019 г., е прекратено служебното правоотношение с жалбоподателя за длъжността "старши инспектор" в РОНСК-София, РДНСК Югозападен район. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел, че оспорената заповед е валиден индивидуален административен акт, издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма и при спазване на изискуемите съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл реквизити, включително посочване на правното и фактическото основание за нейното издаване, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, при реализиране на материалноправните предпоставки по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСЛ, както и в съответствие с целта на закона, съобразена от административния орган при упражняване на правомощията му като орган по назначаването. Така постановеното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно. Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с Г. Георгиев като служител в ДНСК е издадена въз основа на реално извършено съкращаване на заеманата от него длъжност. За да обоснове горния извод, съдът е изяснил точно и ясно всички относими към предмета на спора факти и обстоятелства, които по същество не се оспорват от касационния жалбоподател. Установената от съда фактическа обстановка се възприема изцяло и от настоящия касационен състав като съответстваща на наличния по делото доказателствен материал, поради което, предвид разпоредбата на чл. 221, ал. 1, изречение второ от АПК, повторното й излагане в мотивите към настоящото съдебно решение не е необходимо. Спорът по делото не е за факти, а относно приложението на материалния закон, регламентиращ възможността за органа по назначаването едностранно да прекрати служебното правоотношение с даден служител, в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Съобразно правилото на чл. 168, ал. 1 от АПК, първоинстанционният съд е извършил цялостна проверка за законосъобразност на оспорената заповед с оглед на всички предвидени в чл. 146 от АПК основания. Правилно е заключението на съда, че процесният административен акт е издаден от компетентен административен орган (съгласно чл. 6, ал. 1, т. 7 от УП на ДНСК, приет с ПМС № 127/22.05.2019 г., обн., ДВ, бр. 42 от 28 май 2019 г.), при спазване на предвидените в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл изисквания за форма и съдържание на акта за прекратяване на служебното правоотношение и при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Тези изводи на съда не са предмет на възраженията, изложени в касационната жалба, но доколкото се отнасят до съответствието на първоинстанционното решение с материалния закон, за тях касационната инстанция следи служебно предвид чл. 218, ал. 2 от АПК. Решаващ за изхода на делото е въпросът дали в настоящия случай прекратяването на служебното правоотношение със служителя Г. Георгиев на визираното в заповедта основание – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е извършено при наличие или липса на реално съкращение на заеманата от него длъжност в системата на ДНСК. Съответен на доказателствата по делото и на закона е изводът на съда, че оспорената заповед № РД-15-1321/03.07.2019 г. на началника на ДНСК е издадена след осъществяване на материалноправните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, макар и изложените от съдебния състав мотиви в тази насока на места да не съответстват напълно на иначе правилно установеното действително фактическо положение. Несъмнен факт по делото е, че с ПМС № 127/22.05.2019 г., обн., ДВ, бр. 42 от 28 май 2019 г., е приет нов УП на ДНСК, с който е въведена нова организация в структурата на ведомството. Конкретно що се касае до специализираната администрация, част от която е процесната длъжност, една от съществените промени се състои в премахването на шестте РДНСК, обхващащи територията на цялата страна и съставени от общо 28 РОНСК, щатните бройки на служителите в които са били общо 300. Съгласно новия УП на ДНСК, в сила от 1.06.2019 г., в рамките на специализираната администрация вместо шест РДНСК с 28 РОНСК се сформира една обща Главна дирекция "Строителен контрол" с 28 териториални звена – Регионални дирекции за национален строителен контрол, с предвидена обща численост на персонала в ГДСК 334 щатни бройки. Безспорно установено по делото е също, че за териториалното звено, в което касаторът е заемал длъжността "старши инспектор" – РОНСК-София (трансформирано след промените в РДНСК София), утвърдените с длъжностното разписание от 1.06.2019 г. щатни бройки са с 11 по-малко (общо 21) от тези, утвърдени съгласно предходно действалото ДР (32). От тях, за длъжността "старши инспектор" преди 1.06.2019 г. са били предвидени 14 щатни бройки плюс още една, предназначена за заемане по чл. 15 от ЗДСл. От 14-те щатни бройки към 31.05.2019 г. пет са били вакантни. Съгласно ДР на ДНСК, в сила от 1.06.2019 г., за длъжността "старши инспектор" в РДНСК София са предвидени общо 7 щатни бройки – 5 в отдел "Строителен контрол" ("СК") и 2 в отдел "Въвеждане в експлоатация" ("ВЕ"), плюс още една щатна бройка за заемане по чл. 15 от ЗДСл. Оттук следва, че длъжността с наименование "старши инспектор" в РДНСК София формално не е премахната, т. е. тя продължава да съществува като нормативно определена позиция, противно на направения от първоинстанционния съд извод в противоположен смисъл. Не може да се приеме доводът, че премахването на процесната длъжност като нормативно определена позиция се установява от анализа на представените по делото длъжностни разписания – преди и след 1.06.2019 година. Внимателният прочит на същите води към извода, че макар и с променена структура и наименование, териториалните звена на специализираната администрация на ДНСК продължават да функционират в изпълнение на възложените на ведомството специфични дейности и функции в областта на строителния контрол, поради което се запазват и видовете длъжности, необходими за осъществяване целите на администрацията – единствено променен е техният брой и разпределението им по места. При упражняване на правомощията си по ръководство и контрол на администрацията органът по назначаването разполага с оперативната самостоятелност да прецени кои длъжности следва да бъдат съкратени, съответно преобразувани или създадени нови, т. е. преценката за това какъв вид и брой длъжности (в рамките на общоустановената структура и численост), ще бъдат необходими във всяко едно звено с оглед постигане целите на администрацията, принадлежи на органа по назначаването. За да е налице съкращаване на длъжност в администрацията по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във връзка с чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., в сила от 1.07.2012 г., е необходимо да се е реализирана една от следните хипотези: 1) длъжността вече да не фигурира като наименование/нормативно определена позиция в щатното разписание и едновременно с това да не съществува като съвкупност от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика, изпълнявани при определен ред и изисквания (двете предпоставки изискуеми кумулативно) или 2) макар и запазена като нормативна позиция и система от функции, задачи и задължения, длъжността е предвидена за изпълнение от по-малък брой служители. Първоинстанционният съд е обсъдил и двете хипотези, като в крайна сметка е приел, че в конкретния случай, след въвеждане на промените със заповед № РД-13-160/31.05.2019 г. на началника на ДНСК и ДР от 1.06.2019 г., длъжността, заемана от Г. Георгиев, вече не съществува като нормативно определена позиция, а също и не е запазена като съвкупност от определени функции, задачи и задължения. Последното е обосновал с направено сравнение между длъжностните характеристики за процесната длъжност и за новоутвърдените с ДР от 1.06.2019 г. длъжности "старши инспектор" в отдел "СК" и отдел "ВЕ" на РДНСК София. Следва да се посочи, че съдът единствено е констатирал наличието на съществени различия във функциите и задачите на сравняваните длъжности, без да обосновава извода си с конкретни съображения, основани на реален анализ на елементи от длъжностните характеристики. Изводът на съда в тази насока освен немотивиран, е и несъобразен с доказателствата по делото. Настоящият касационен състав счита, че съдържанието на представените от ответната страна в производството длъжностни характеристики за длъжностите "старши инспектор" в отдел "СК" и "старши инспектор" в отдел "ВЕ" на РДНСК София, утвърдени съгласно ДР от 1.06.2019 г., се отъждествява до голяма степен с това на длъжностната характеристика за заеманата от Г. Георгиев длъжност в РОНСК – София, РДНСК Югозападен район. В посочените две нови длъжностни характеристики (които съпоставени една с друга са напълно идентични, макар и отнасящи се до отделни длъжности, разпределени в два различни отдела на териториалното звено) са описани по същество същите области на дейност, цели и конкретни преки задължения за длъжностите "старши инспектор" в отдел "СК" и "старши инспектор" в отдел "ВЕ" на РДНСК София, каквито са визирани и в длъжностната характеристика на жалбоподателя. Това е така, тъй като по своето естество дейността, изпълнявана от териториалните звена на специализираната администрация на ДНСК, не се е изменила качествено, т. е. по начин, който да предполага съществени промени, размествания във вменените на тези звена компетентност и функции. Доказателство за това е и обстоятелството, че всички новоутвърдени седем бройки за длъжността "старши инспектор" в РДНСК София (пет в отдел "СК" и две в отдел "ВЕ", съгласно ДР в сила от 1.06.2019 г.), се заемат от служители, които преди тази дата са били назначени на същата длъжност като жалбоподателя – "старши инспектор" в РОНСК-София. Фактът, че съобразно заповед № РД-13-160/31.05.2019 г. на началника на ДНСК и утвърденото въз основа на нея ДР от 1.06.2019 г. дейността на някои от териториалните звена на специализираната администрация е организирана в два отдела (в това число процесното РДНСК София), не навежда към извод за настъпила същностна промяна в тяхната функционална характеристика, съответно във вида и естеството на необходимите за изпълнение на дейността длъжности. Нещо повече, констатираната от настоящия касационен състав пълна идентичност между длъжностните характеристики за длъжностите "старши инспектор" в отдел "СК" и в отдел "ВЕ" на РДНСК София показва, че с осъществените структурни промени не се цели и такава във вменените на специализираната администрацията на ДНСК дейности по организиране, контролиране и упражняване на държавния контрол по устройство на територията, проектирането, строителството и въвеждането на строежите в експлоатация. Следователно, не са налице съществени различия в изпълняваните от длъжността "старши инспектор" в териториалното звено на ДНСК за София функции, задачи и задължения, преди и след 1.06.2019 г., доколкото основните определящи длъжността характеристики са се запазили, макар и пресъздадени чрез едно по-подробно и детайлно описание в новите длъжностни характеристики за длъжността. Ако може да се говори за някакви различия, то по-скоро става въпрос за допълване или конкретизация на някои от задълженията, включени в длъжността, които различия имат несъществено значение и не могат да променят решаващия извод за наличие на достатъчно сходство между длъжностите "старши инспектор" в РОНСК/РДНСК София преди и след 1.06.2019 г. С оглед всичко гореизложено, следва да се приеме, че не е налице съкращаване на длъжността в хипотезата на премахването й едновременно като нормативна позиция и система от определени функции, задачи и задължения. Напротив, вменената по същество дейност на формално закритата длъжност "старши инспектор" в РОНСК-София, е поета изцяло от новоутвърдените длъжности "старши инспектор" в отдел "СК" и в отдел "ВЕ" на РДНСК София, като следва да се има предвид, че нейните функции, задачи и задължения не са разделени, разпределени между длъжностите "старши инспектор" в двата нови отдела (от където евентуално да може да се направи извод за създаването на две качествено нови длъжности), а се поемат едновременно в пълен обем и от двете длъжности "старши инспектор" в отдел "СК" и в отдел "ВЕ" (доказателство за което е пълното припокриване между длъжностните характеристики за тези длъжности, с едно единствено изключение – т. 5. 16 от длъжностната характеристика за "старши инспектор" в отдел "ВЕ"). Предвид изложените съображения, следва да бъде отхвърлена първата от цитираните по-горе хипотези, при които се реализира основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая се доказва извършено реално съкращаване на длъжността посредством намаляване на броя на служителите, определени за нейното изпълнение. Съгласно ДР в сила от 1.06.2019 г. щатните бройки за длъжността "старши инспектор" в териториалното звено на специализираната администрация на ДНСК за София (РДНСК София) са намалели със седем спрямо предходно действалото ДР, в сила от 1.01.2019 г. – т. е. от 15 (в това число една бройка по чл. 15 от ЗДСл), на 8 (вкл. бройката по чл. 15 от ЗДСл). Пет от съкратените седем бройки са били вакантни, а с двама служители на РОНСК-София са прекратени служебните правоотношения на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, единият от които е касационният жалбоподател. Следва да се обобщи, че в резултат на утвърдените организационни промени в ДНСК, в сила от 01.06.2019 г., броят на служителите, ангажирани с изпълнението на дейностите, трайно привързани към длъжността "старши инспектор" в РОНСК – София, понастоящем "старши инспектор" в отдел "СК" и "старши инспектор" в отдел "ВЕ" на РДНСК София, е намалял от петнадесет на осем щатни бройки, при запазване на длъжността като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и изисквания, съгласно съдържанието на понятието "длъжност в администрацията", закрепено в чл. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Намаляването на щатните бройки за определена длъжност, която продължава да се изпълнява, съгласно константната съдебна практика съставлява една от двете хипотези на съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Настоящият съдебен състав счита, че в конкретния случай не са налице основания за отклоняване от така установената съдебна практика. Не са представени доказателства, подкрепящи твърдението на касатора за превратно упражняване на власт от страна на административния орган при издаване на процесната заповед. По аргумент от чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, освен позоваването на новото щатно разписание, съставляващо основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, законът не поставя други изисквания за фактическо и правно мотивиране на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение поради настъпило съкращаване на длъжността. Действително, съгласно чл. 169 от АПК и административният акт, издаден в условията на оперативна самостоятелност, подлежи на съдебен контрол, който обаче има ограничен обем. Съдът следва единствено да провери дали при издаване на процесната заповед административният орган е действал в изпълнение на свои правомощия по оперативна самостоятелност, съответно отклонил ли се е от тези правомощия, нарушавайки приложими императивни норми на закона и преследваната с тях цел. В настоящия случай, правилото на чл. 169 от АПК изисква преценката за законосъобразност на заповедта с правно основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл да се ограничи до проверка на следните факти с правно значение – издадена ли е тя от компетентен орган в рамките на изпълнявано от него правомощие по целесъобразност и спазени ли са изискванията за законосъобразност на административния акт, установени в чл. 146 от АПК. В тази връзка, приложеният по делото доказателствен материал съдържа достатъчно данни, позволяващ да се разкрие действителната воля на компетентния орган при извършване на въпросните структурни промени в администрацията на ДНСК. Съкращаването на числеността на персонала в териториалното звено за София на Главна дирекция "Строителен контрол" при ДНСК е част от проведена обща политика по оптимизация на дейността и повишаване ефикасността на функциониране на администрацията на територията на цялата страна, с оглед конкретните нужди на структурите по места. Видно от съпоставката на действалото ДР до 1.06.2019 г. и това, в сила от 1.06.2019 г., е, че броят служители в повечето от общо 28-те териториални звена е променен, било в посока увеличаване или намаляване на числеността. Конкретно за РДНСК София е предвидено намаляване на числеността с единадесет щатни бройки, от които седем за длъжността "старши инспектор". Жалбоподателят и настоящ касатор Г. Георгиев не доказва наличието на каквито и да е други обстоятелства, сочещи на преследвана недопустима от закона цел при реализиране на процесното съкращение посредством намаляване броя на служителите, определени за изпълнение на служебните функции, задачи и задължения, съставляващи длъжността "старши инспектор" в РДНСК София. Събраните по делото доказателства не обосновават извод за превратно упражняване на власт от страна на органа по назначаването. Извършеното съкращаване е насочено към оптимизиране на работата в РДНСК София (преди промените – РОНСК-София при РДНСК Югозападен район), като с това е постигната и целта на закона – служебните функции и дейности да се изпълняват ефективно от по-малко на брой служители. Изложеното мотивира правилността на крайния извод на АССГ, че с издаването на заповед № РД-15-1321/3.07.2019 г. началникът на ДНСК не е извършил твърдяното от жалбоподателя превратно упражняване на власт в нарушение на принципа по чл. 6, ал. 4 от АПК. При това положение, с оглед установеното съкращаване на процесната длъжност (която макар и запазена като наименование в длъжностното разписание и система от функции, задължения и изисквания, занапред ще се изпълнява от по-малък брой служители) и наличието на реално заети оставащи за тази длъжност осем щатни бройки (от които една по чл. 15 от ЗДСл) след 1.06.2019 г., прекратяването на служебното правоотношение с Г. Георгиев се явява извършено в съответствие с буквата и духа на закона, при реализиране на хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Като е достигнал до този извод и е отхвърлил оспорването срещу процесната заповед, макар и по съображения, различаващи се в известна степен от изложените в настоящото съдебно решение, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който е в съответствие с фактите по делото и приложимия закон. Неоснователно е касационното възражение за необоснованост и противоречие на оспорения съдебен акт с материалноправните разпореди. Като неоснователен следва да бъде отхвърлен и касационният довод за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. В съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК съдът е преценил законосъобразността на процесната заповед на всички предвидени в чл. 146 от АПК основания, разпределил е доказателствената тежест в процеса съобразно изискванията на закона, като е предоставил възможност на страните да ангажират доказателства и правят доказателствени искания в подкрепа на своите становища. В хода на съдебното дирене пред първата инстанция жалбоподателят Георгиев не е заявил искане за назначаване на съдебно-икономическа експертиза за установяване на сочените от него в касационната жалба обстоятелства. Същевременно, настоящият касационен състав намира, че процесният случай не е свързан и с необходимостта от служебно назначаване на посочената експертиза, доколкото анализът на относимите към спора документи (длъжностна характеристика за длъжността "старши инспектор" в РОНСК-София преди 1.06.2019 г. и длъжностни характеристики за новоутвърдените длъжности "старши инспектор" в отдел "СК" и в отдел "ВЕ" на РДНСК София след 1.06.2019 г.), не налага задължителното участие на вещо лице. Съгласно чл. 171, ал. 2, изречение второ от АПК съдът служебно може да назначава вещи лица, когато сметне това за необходимо, а именно в случаите, когато следва да се изяснят факти и обстоятелства от значение за делото, чийто анализ изисква специални знания от определена област, каквито решаващият съд не притежава. Не такъв е настоящият случай, поради което неоснователно е касационното възражение за допуснато процесуално нарушение от първоинстанционния съд в претендирания смисъл. Решението на АССГ е постановено след изясняване на всички релевантни за правния спор факти, обсъдени са доводите и възраженията на страните, както и представените по делото относими доказателства. Крайният извод на съда за законосъобразно извършено реално съкращаване на длъжността е правилен и следва да бъде потвърден от касационната инстанция. По тези съображения не се доказва наличие на соченото в касационната жалба отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Обжалваното съдебно решение като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и предвид своевременно заявеното искане от ответника по касация, в полза на Дирекция "Национален строителен контрол" следва да бъдат присъдени разноски за юрисконсултско възнаграждение, платими от касационния жалбоподател, в размер на 100. 00 (сто) лева, определен съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК, във връзка с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение