Решение № 15323 от 22.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14078/2010 г.

Решение № 15323 от 22.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14078/2010 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по Глава десета, Раздел III (наименован "ОСПОРВАНЕ НА ПОДЗАКОНОВИ НОРМАТИВНИ АКТОВЕ") - чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по повод на постъпила ЖАЛБА от СХБАЛ "Света Богородица" ООД, гр. София, представлявана от Николай Любенов Болтаджиев - Изпълнителен директор; МБАЛ "ТРИМОНЦИУМ" ООД, гр. Пловдив, представлявана от Светослав Илиев - Управител; СБАЛОБ "Зора" ООД, гр. София, представлявана от Ива Петкова - Управител; СХБАЛ "Ритъм - РР" ЕООД, гр. Стара Загора, представлявана от Руси Русев - Управител; СОБАЛ "Вижън" ООД, гр. София, представлявана от Елена Нейчева Кумбиева - Управител; СХБАЛ "Здравец" ООД, гр. Русе, представлявана от Д-р Спас Ганев - Управител; СБАЛ-АГ "Ескулап - 97" ООД, гр. Русе, представлявана от Д-р Александър Рудницки - Управител; СБАЛ ОБ "Зрение" ООД, гр. София, представлявана от проф. д-р Православа Цончева Янчулева и от проф. д-р Веселин Иванов Танев, в качеството си на Управители; СОБАЛ "Акад. Пашев" ООД, гр. София, с управител акад. Петя Василева и представляващ д-р Мирковска - Директор мед. Дейности; СБАЛ "Свети Лазар" ООД, гр. София, представлявана от Тяна Николова - Управител; СОБАЛ "ЛУКСОР" ЕООД, гр. Пловдив, представлявана от Д-р Димитър Тасков - Управител; МБАЛ "Света Екатерина" ООД, гр. Пазарджик, представлявана от Георги Геров - Управител; МБАЛ "НиаМед" ООД, гр. Стара Загора, представлявана от Севдалинка Пенчева - Управител; СХБАЛ "Медикус" ООД, гр. Русе, представлявана от Д-р Илиян Дамянов - Управител; Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", гр. София, представлявано от Теодора Кузманова - Председател на УС; "Ескулап - Норд" ООД, гр. Русе, представлявана от Иван Генчев - Управител; СХБАЛМКУ "Скин Системс" ЕООД, с. Доганово, общ. Е. Пелин; МБАЛ "Уромедикс" ООД, гр. Пловдив, с управител д-р Здравко Кабадозов; МБАЛ "Гулянци" ЕООД, гр. Гулянци, обл. Плевен, Д-р Андриан Митков Яков - управител и МБАЛ "Никопол" ЕООД, гр. Никопол, чрез д-р Коста Костов, СРЕЩУ чл. 5, ал. 4 и чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г., изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., доп., бр. 53 от 12.07.2011 г., в сила от 13.08.2011 г.. Жалбоподателите изразяват недоволство от изискването (за получаване на разрешение за дейност) за минимален брой легла - 30 за специализирана болница (с едно отделение) и 60 за многопрофилна болница (с две и повече отделения), както и от въведеното в ал. 1 на чл. 14 задължение за многопрофилните лечебни заведения за болнична помощ - търговски дружества със смесена държавна и общинска собственост в капитала, да създават патологоанатомично отделение без легла, спешно отделение с легла за диагностично изясняване до 24 часа и отделение по трансфузионна хематология, а също и други допълнителни задължения в алинея 2 и 3. Молят на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, чл. 5, алинея 4 от наредбата да бъде отменена или алтернативно прогласена нищожност, а чл. 14 отменен поради противоречие с нормативен акт от по-висок ранг. Ответникът - Министърът на здравеопазването, чрез надлежно упълномощен процесуален представител оспорва жалбата, счита, че е неоснователна и моли да бъде отхвърлена. Участващият в производството по делото на основание чл. 192 от АПК представител на Върховната административна прокуратура изразява становище, че жалбата, подадена от имащи право лица по чл. 186, ал. 1 АПК, при липса на времево ограничение, е процесуално допустима, а разгледана по реда на чл. 168, ал. 1 АПК е частично основателна. Основателно е оспорването по отношение на текста по чл. 5, ал. 4 от Наредба № 49/2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, издадена от министъра на здравеопазването, но по съображения за незаконосъобразност. Неоснователни са доводите в жалбата за нищожност на цитираната норма. Не са налице и допуснати нарушения на процедурните правила при нейното приемане. Неоснователно е оспорването на чл. 14 от подзаконовия нормативен акт. В случая не е нарушен чл. 19, ал. 2 от КРБ, както се твърди, а изцяло е съобразен принципа на чл. 52 от Конституцията и целите на закона, регламентиращи здравеопазването и дейността на лечебните заведения. С оглед изпълнение на указанията на ВАС, дадени в определение от 06.12.2010 г. по адм. дело № 14078/2010 г., нередовностите на подадената жалба са отстранени и същата е редовна. Въпросът за нейната допустимост е разрешен с определение № 3210 от 07.03.2011 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, което не е обжалвано пред петчленен състав на ВАС и е влязло в сила. В определението е прието, че жалбата, подадена от СХБАЛ "Света Богородица" ООД, гр. София; МБАЛ "ТРИМОНЦИУМ" ООД, гр. Пловдив; СБАЛОБ "Зора" ООД, гр. София; СХБАЛ "Ритъм - РР" ЕООД, гр. Стара Загора; СОБАЛ "Вижън" ООД, гр. София; СХБАЛ "Здравец" ООД, гр. Русе; СБАЛ-АГ "Ескулап - 97" ООД, гр. Русе; СБАЛ ОБ "Зрение" ООД, гр. София; СОБАЛ "Акад. Пашев" ООД, гр. София; СБАЛ "Свети Лазар" ООД, гр. София; СОБАЛ "ЛУКСОР" ЕООД, гр. Пловдив; МБАЛ "Света Екатерина" ООД, гр. Пазарджик; МБАЛ "НиаМед" ООД, гр. Стара Загора; СХБАЛ "Медикус" ООД, гр. Русе; "Ескулап - Норд" ООД, гр. Русе; СХБАЛМКУ "Скин Системс" ЕООД, с. Доганово, общ. Е. Пелин; МБАЛ "Уромедикс" ООД, гр. Пловдив; МБАЛ "Гулянци" ЕООД, гр. Гулянци, обл. Плевен и МБАЛ "Никопол" ЕООД, гр. Никопол, е процесуално допустима само по отношение на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Наредба № 49/18.10.2010 г., а по отношение на разпоредбата на чл. 14 от наредбата е допустима само жалбата на Сдружение с наименование "Център за защита правата в здравеопазването", гр. София. При разглеждане на жалбите по същество, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение, констатира следното: НАРЕДБА № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико - социални грижи, е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 46, ал. 3 от Закона за лечебните заведения. Следователно същата е издадена от компетентен административен орган, в рамките на предоставените му със закон правомощия и затова не е нищожна, каквото е възражението в жалбата. От приложената административна преписка се установява и че е спазена процедурата по нейното приемане, поради което не са допуснати и нарушения на административнопроизводствените правила. Наредба № 49 от 18.10.2010 г. е обнародвана в "Държавен вестник", бр. 83 от 22.10.2010 г., изм. и доп. бр. 92 от 23.11.2010 г., доп., бр. 53 от 12.07.2011 г., в сила от 13.08.2011 г.. Изменението в ДВ, бр. 92/2010 г. касае оспорения текст на чл. 5, ал. 4, действието на който съгласно § 5 от ПЗР е отложено във времето и същия се прилага от 1 януари 2012 г., което пък обстоятелство повлия на искането за спиране на изпълнението на разпоредбата и се отрази в определение № 6794 от 16.05.2011 г., с което искането е оставено без разглеждане, защото не може да се спира нещо, което няма действие, тоест искането няма предмет за спиране. Съгласно първата оспорена разпоредба - чл. 5, ал. 4, "Минималният брой на леглата в многопрофилната болница е 60, а в специализираната - 30". В ал. 1 на чл. 5 е посочено коя болница е многопрофилна, а в ал. 2 - коя е специализирана. Многопрофилната болница е лечебно заведение, което има отделения или клиники най-малко по две медицински специалности, а специализираната болница е лечебно заведение, което има отделения или клиники по една медицинска или дентална специалност. Систематическото място на чл. 5 е в Глава втора, Раздел I - Общи изисквания на Наредба № 49 от 18.10.2010 г. - Устройство на лечебните заведения за болнична помощ и на домовете за медико - социални грижи. Безспорно е, че наредбата е подзаконов нормативен акт и като такъв той следва да доразвива и детайлизира уредените в по-горния по степен нормативен акт обществени отношения. В случая тези обществени отношения са в областта на здравеопазването и се регулират от няколко по - високи по степен актове. На първо място е Конституцията на Република България, след което е Закона за здравето, Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). В нито един от посочените нормативни актове не е предвиден брой легла, нито фигурира като минимум или максимум броя легла, които трябва да има в лечебните заведения, които са много видове - не само болници, а и различни специализирани центрове, но процесния казус касае многопрофилни и специализирани болници. Поставянето за пръв път в наредбата на конкретен брой легла ограничава възможността за дейност на тези стопански субекти. За достигане на определения минимален брой са необходими не само допълнителни финансови средства, но и сгради, както и технически и човешки ресурси, което от своя страна води до извода, че административното регулиране на стопанската дейност се извършва в разрез с изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Отделен и извън предмета на делото е въпроса, че ако някои болници предимно в малки населени места не могат не само в посочения от наредбата срок, но и за в бъдеще да се организират и да достигнат определения минимален брой легла, те ще бъдат закрити ако съществуват, а други няма да получат разрешение за осъществяване на лечебна дейност. А съвсем отделен е и въпроса дали този минимум легла ще бъде запълнен ефективно с пациенти предвид това, че здравно осигурените лица имат свободен достъп до медицинска помощ и свободен избор на изпълнител на здравните дейности, което е валидно за цялата територия на страната и не може да бъде ограничавано по географски и/или административни основания (чл. 4 от ЗЗО). С оглед изложеното до тук, разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от наредбата води до ограничение на правата дадени с нормативен акт по-висока степен, и вменява задължения и изисквания, които не са предвидени в закон, което налага същата да бъде отменена. По отношение на оспорването на чл. 14 от Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешния ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи. Според тази разпоредба, систематическото място на която е в Раздел II - Специфични изисквания, "в многопрофилните лечебни заведения за болнична помощ - търговски дружества със смесена държавна и общинска собственост в капитала, задължително се създават патологоанатомично отделение без легла, спешно отделение с легла за диагностично изясняване до 24 часа и отделение по трансфузионна хематология (ал. 1). До тук няма никакво противоречие с други актове и целта е осигуряване в пълен обем по време и място на болнична помощ. В чл. 52 от Конституцията на Република България е предвидено, че гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, на безплатно ползване на медицинско обслужване, както и че държавата закриля здравето на гражданите. Тези основни права са доразвити в чл. 2 от Закона за здравето, където е регламентирано, че опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата. Именно в изпълнение на тази конституционна норма от най-висша степен, и в съответствие с посочената законова норма, в ал. 1 на чл. 14 са създадени цитираните задължения за тези търговски дружества, които са със смесена държавна и общинска собственост в капитала. Вменяването на такива задължения на дружества с друга частна например форма на собственост не е ограничаващо, защото се касае за задължение, а не за право. В следващата ал. 2 на чл. 14 от наредбата е предвидено, че "в патологоанатомичното отделение на лечебните заведения по ал. 1 задължително се създава зала за аутопсии и се осъществява пълният обем дейност по клинична патология съгласно съответния медицински стандарт", а в ал. 3 е предвидено, че "лечебните заведения по ал. 1 задължително осигуряват осъществяването на дейност по съдебна медицина, като създават отделение по съдебна медицина без легла или възможности на патологоанатомичното отделение да извършва съдебномедицински експертизи". Така предвидените задължения по ал. 2 и ал. 3 са следствие на задълженията по ал. 1, отнасят се само до лечебните заведения със смесена държавна и общинска собственост в капитала, което не противоречи на норми от по-висок по степен нормативен акт, а напротив, това е наложително именно защото е в тяхно изпълнение. В случай че се задължат частните търговски дружества за посочените изисквания, се създава предпоставка за намеса в тяхната дейност, което би противоречало на ЗОАРАКСД. С оглед изложеното, няма основание атакуваната разпоредба да бъде отменена, поради което подадената срещу нея жалба от Сдружение с наименование "Център за защита правата в здравеопазването", гр. София ще трябва да бъде отхвърлена като неоснователна. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, Върховният административен съд - Четвърто отделение,