Решение № 2721 от 10.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11508/2015 г.

Решение № 2721 от 10.03.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11508/2015 г., VII о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е касационната жалба на Столичен общински съвет против решение по адм. д. № 6597/2014 г. по описа на Административен съд София -град. Иска обезсилване на решението като недопустимо. Развива съображения за липсата на правен интерес за СНЦ "Софийски обществен интерес", Гергана Ангелова Ценова и Радостин Петров Ялъмов, и липсата на активна процесуална легитимация за оспорване на Решение № 149/22.03.2012 г. на Столичен общински съвет. Второто съображения за недопустимост на съдебния акт е поради просроченост на жалбите, защото решението не е нормативен, а общ административен акт и срокът по чл. 179 от АПК не е спазен. Поддържа оплакване и за материална незаконосъобразност. Ответниците СНЦ "Софийски обществен интерес", Гергана Ангелова Ценова и Радостин Петров Ялъмов не изразяват становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Развива съображения за наличието на правен интерес и определя решението на Столичен общински съвет като нормативен, а не като общ административен акт. Неспазването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА представлява отменително основание в какъвто смисъл е решението. Върховният административен съд, VII отделение, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е решение № 149/22.03.2012 г. на Столичен общински съвет, с което в т. 1 и т. 4 са определени цени на паркиране в "синя" и "зелена" зони с режим на почасово платено паркиране на територията на Столична община, цени на винетни стикери и цени на режим на платено паркиране "служебен абонамент ", а в т. 3 и т. 4 са определени цени за принудително задържано и принудително преместване на ППС. Решението е публикувано на сайта на общината на 29.03.2012 г. Обективно са съединени жалбите на СНЦ "Софийски обществен интерес" от 3.07.2014 г., Гергана Ангелова Ценова, присъединила се с молба от 31.10.2014 г. към жалбата на сдружението и жалба на Радостин Петров Ялъмов от 27.05.2014 г. За да отмени решението на Столичен общински съвет първоинстанционният съд приема, че по съдържание представлява нормативен административен акт, допуснато е нарушение на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове за публикуване на проекта на акта на официалната страница на общината и предоставяне най-малко на 14-дневен срок на заинтересованите лица за становища и предложения. Решението е недопустимо и следва да бъде обезсилено по следните съображения. Решение № 149 от 22.03.2012 г. на Столичен общински съвет представлява ненормативен акт. Издаден е от орган на местно самоуправление, който не е орган на изпълнителната власт, тъй като не е сред посочените в чл. 19 от Закона за администрацията централни и териториални административни органи. Правомощията на общинския съвет са уредени в чл. 21, ал. 1, т. 1 - 24 от Закона за местно самоуправление и местна администрация (ЗМСМА), като в ал. 2 са изброени актовете, които издава, а именно: правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Допустим е съдебен контрол само върху юридическите актове на общинския съвет, които доктрината и съдебната практика делят на нормативни и ненормативни. Спорът по делото е дали решение № 149 от 22.03.2012 г. отговаря на определението за нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК, в какъвто смисъл се е произнесъл първоинстанционният съд. Това има значение по какъв процесуален ред решението може да бъде оспорено пред административния съд, в какви срокове и кой притежава активната процесуална легитимация. Решението е издадено на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 и т. 23 от ЗМСМА. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, а разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА предоставя право на общинския съвет да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Предвид чл. 99 от Закона за движение по пътищата, редакция ДВ, бр. 10 от 2011 г., действал към момента на издаване на решението, в населените места собственикът или администрацията, управляваща пътя, може да определи райони, пътища или части от пътища за зони за платено и безплатно паркиране в определени часове на денонощието, като ал. 2 урежда правомощие на общинския съвет да определи такса за паркиране при условията на ал. 1. С изменението на разпоредбата със ЗИЗДП ДВ, бр. 37/2015 г. общинският съвет определя вместо такса, вече цена на правото за платено паркиране. Но предвид чл. 142, ал. 1 от АПК вр. с чл. 45, ал. 12 от ЗМСМА материалната законосъобразност на акта се преценява към момента на неговото издаване. Таксата по чл. 99, ал. 3 от ЗДвП е "друга такса, определена със закон" по смисъла на чл. 6, ал. 1, б. "к" от ЗМДТ, т. е. установена като вид публично вземане със закон. Разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ предоставя на общинския съвет правомощието да определя размера на таксата, това става с решение по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, като чл. 9 от ЗМСМА изрично посочва, че общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. В случая е спорно дали решението, с което се определя размер на такса представлява подзаконов нормативен акт. Необходимо е да се отговори на въпроса какво трябва да се разбира под "определяне" на местни такси по смисъла на чл. 9 от ЗМДТ и чл. 99, ал. 3 от ЗДвП . Разпоредбата на чл. 60, ал. 1 от Конституцията посочва, че данъците и таксите се установяват само от Народното събрание със закон. С чл. 141, ал. 3 от Конституцията на РБ и чл. 8 от ЗМДТ законодателят регламентира правомощие на общинския съвет да "определя" размера на таксите по ред посочен със закон. Конституционният съд провежда разлика между понятията "установява" и "определя", като приема, че "установява" означава въвеждане, посочване на нещо, докато "определя" е точното и ясно даване на всички присъщи белези на публичното вземане (Решение № 10 от 26.06.2003 г. по к. д. № 12/2003 г. на КС на РБ). Следователно обектите, условията, задължените субекти, на които се начислява таксата по чл. 99, ал. 3 от ЗДвП, редакция ДВ, бр. 10/2011 г., се "определя" с наредбата по чл. 9 от ЗМДТ, а размерът с отделно решение. В случая с Решение № 148 от Протокол № 12 от 22.03.2012 г. Столичен общински съвет е приел изменение и допълнение на Наредба за организацията на движението на територията на Столична община (Наредбата), която представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК. Определен е режим на локално платено паркиране, задължени субекти, режим на служебно паркиране, режим на безплатно паркиране, зони, видове винетни стикери и т. н. В чл. 45, ал. 5 и 50а, ал. 3 от Наредбата изрично е посочено, че "размерът на цената" се определя с решение на Общинския съвет, а като вид такса трябва да отговаря на принципите на чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ за разходоориентираност и справедливост. Следователно макар Столичен общински съвет да е гласувал в т. 1 и т. 4 от Решение № 149/2012 г. "цена на услуга", предвид чл. 99, ал. 3 от ЗДвП в редакция към 22.03.2012 г., това представлява такса, установена като вид със закон, определена съгласно чл. 9 от ЗМДТ с Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община относно районите, субектите, условията за събирането й. Решението обаче, с което е определен размер на общинското вземане не представлява подзаконов нормативен административен акт по определението чл. 75 от АПК, защото не съдържа административноправни норми за поведение на неопределени и неограничен брой адресати. С него се определя само размер на такси срещу предоставеното от общината право на паркиране в определени зони. Представлява управленска дейност на имоти общинска собственост по смисъла на чл. 8, ал. 11 от ЗОС като съдебната защита е предвидена по реда на чл. 45 и сл. от ЗМСМА. Настоящият съдебен състав приема, че решението в тази част не представлява и общ административен акт, защото не съответства и на определението на чл. 65 от АПК. Общият административен акт има еднократно правно действие, създава права и задължения, непосредствено засяга права, свободи и законни интереси на неопределен брой лица. В случая Решение № 149, т. 1 и т. 4 на Столичен общински съвет няма еднократно действие, тъй като таксата се дължи всеки път, когато се извършва паркиране в зоните с въведен режим на платено паркиране като няма спор, че задължените лица са неопределен брой. Решението по чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМДТ е различно от чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, както посочва и съдът в съдебното решение, защото определянето на годишен размер на такса битови отпадъци има еднократно правно действие в рамките на съответната година. Дори обаче да се приеме, че има характер на общ административен акт жалбите са просрочени, предвид обстоятелството, че решението е публикувано на сайта на общината на 29.03.2012 г., а жалбите са повече от две години след този момент. С т. 2 и т. 3 от Решение № 149/22.03.2012 г. Столичен общински съвет определя цени за принудително задържане и принудително преместване на ППС съответно по реда на чл. 55, ал. 5 и чл. 54, ал. 5 от НОДТСО. Съгласно чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ, редакция ДВ, бр. 98 от 2010 г., действала към момента на приемане на решението, за всички услуги и права общинският съвет определя цена. В случая обаче принудителното задържане и преместване не представляват нито услуга от общината по смисъла на § 1 от ДР на АПК, нито услуга по смисъла на § 13, т. 14 от ДР на ЗЗП. Не представлява и цена на предоставено от общината право. Като собственик Столична община има право да управлява пътищата си по смисъла на чл. 19 и § 1, т. 1 от ДР на Закона за пътищата и чл. 8, ал. 1 от ЗОС. Паркирането на превозно средство в нарушение на правилата за движение има за последица принудително задържане или преместване на превозното средство като принудителна административна мярка, а разходите, които са направени са за сметка на собственика на ППС, в какъвто смисъл е чл. 171, ал. 1, т. 5, б."б" от ЗДвП, редакция ДВ, бр. 43/2008 г. НОДТСО създава правен механизъм за възстановяване на средствата от нарушител, направени във връзка с организацията на движението на територията на Столична община в хипотезата на чл. 171, ал. 1, т. 5, б. "б" от ЗДвП. С т. 2 и т. 3 от Решение № 149/22.03.2012 г. на Столичен общински съвет се изпълнява чл. 54, ал. 5 и чл. 55, ал. 5 от НОДТСО за определяне на цената на направените разходи. Решението обаче и в тази част не представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75 от АПК. Не отговаря и на критериите за общ административен акт по чл. 65 от АПК, тъй като не е акт с еднократно правно действие. С определянето на цена за принудително задържане и преместване на ППС настъпват правни последици. Поради това решението и в тази част представлява правен ненормативен акт, какъвто общинският съвет има право да приеме на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 и т. 23 от ЗМСМА. Решението обаче може да се оспори и в тази част само по реда на чл. 45 от ЗМСМА от посочените в ал. 4 и ал. 5 правни субекти - областният управител и кметът на общината и в сроковете по чл. 45, ал. 11 от АПК. Общинският съвет като орган на местното самоуправление е натоварен с правомощия, при упражняването на които издава правни актове, но те не всякога попадат в законовите определения на видовете административни актове по смисъла на чл. 21, чл. 65 и чл. 75 от АПК. Безспорно подлежат на съдебен контрол и такъв е предвиден в специалното производство по чл. 45 от ЗМСМА. В този смисъл и Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г., и Тълкувателно решение № 2 от 16.04.2013 г. по т. д. № 4/2011 г. на ОС на съдиите от ВАС Решение № 149/22.03.2012 г. на Столичен общински съвет обаче не представлява индивидуален, общ или нормативен административен акт, поради което съдебният контрол може да бъде иницииран само от областен управител, кмет или прокурор в производство по чл. 45 от ЗМСМА. Тъй като не е подзаконов нормативен акт, решението не може да се оспори без ограничение във времето. Подаването на жалби след 14-дневния срок по чл. 45, ал. 11 от ЗМСМА от лица, които не са активно легитимирани има за правна последица недопустимост на съдебното производство, което налага обезсилване на постановеното съдебно решение и прекратяване на делото. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК Върховният административен съд, VII отделение