Решение № 10586 от 26.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4482/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от директора на Районна здравноосигурителна каса /РЗОК/ - Благоевград, чрез главен юрисконсулт З. Радева, против Решение № 907/12.03.2026 г. по адм. дело № 2277/2025 г. по описа на Административен съд- Благоевград. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл.209, т.3 АПК. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение в максимален размер. Ответникът по касационната жалба - „Медицински център Пулс“ АД, представлявано от изпълнителния директор д-р Ч. А., чрез процесуален представител адв. Кипрова, изразява подробно становище за неоснователност на същата в представен писмен отговор. Претендира разноски за касационната инстанция и представя списък по чл.80 ГПК. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл.210, ал.1 АПК, в срока по чл.211, ал.1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл.218, ал.2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. С Решение № 907/12.03.2026 г. по адм. дело № 2277/2025 г., Административен съд- Благоевград е обявил нищожността на Заповед за налагане на санкции № РД-25-863/16.10.2025 г., подписана от Л. С. – заместник-директор на РЗОК – Благоевград, с която на „Медицински център Пулс“ АД са наложени 9 санкции „финансова неустойка“ в общ размер на 810,00 (осемстотин и десет) лева, от които – 2 санкции по 120,00 лв. и 7 санкции по 50,00 лв. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт следва да бъде обявен за нищожен поради неяснота относно издателя на акта в несъответствие с чл.59, ал.2, т.1 и т.8 от АПК. Аргументирал се е с това, че в началото на заповедта е посочено, че същата се издава от д-р И. Н. Д., действащ в качеството си на директор на РЗОК – Благоевград, но заповедта е подписана от друго длъжностно лице - Л. С., в качеството ѝ на заместник- директор на РЗОК – Благоевград. Изложил е съображения, че този порок на заповедта не е саниран от административния орган в развилото се пред него административно производство, поради което не става ясно кой е издател на акта, а поради факта, че е издадена от неустановен административен орган, заповедта следва да бъде обявена за нищожна. Първоинстанционното решение е валидно, допустимо и правилно. То е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. Административният съд е сезиран с жалба срещу Заповед за налагане на санкции № РД-25-863/16.10.2025 г. След анализ на съвкупния доказателствен материал, първоинстанционният съд приема, че „Медицински център Пулс“ АД - Благоевград“ e сключило с Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/ Договор № 010624/12.10.2023 г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от медицински център, като към договора има Приложение № 1 – специалисти, работещи в „Медицински център Пулс“ АД. Сключени са били и допълнителни споразумения към договора, с които са направени изменения и допълнения в него и в Приложение № 1. Със заповед на директора на РЗОК – Благоевград е било разпоредено да се извърши планова, вторична, пълна, самостоятелна проверка на „Медицински център Пулс“ АД от 17.09.2025 г. до 19.9.2025 г. Въз основа на съставените в хода на проверката протокол Протокол № РД-24-1203-1/19.09.2025 г. и доклад са констатирани 9 случая, във връзка със ЗОЛ Х. Л. Ш., А. А. Б., Е. Е. И., М. Г. М., Л. С. Б., Ц. М. А., Д. С. М., Е. П. К., Ю. Д. К., З. В. Г., А. И. В., В. Е. Н., при които не са били спазени задължителните индикации за хоспитализация, съгласно Приложение № 2 „Първични медицински документи“ към НРД за МД 2023 г. – 2025 г. „Указания за попълване на амбулаторен лист за преглед от общопрактикуващ лекар, лекар специалист или медицинска сестра/акушерка/лекарски асистент“, с което са нарушени условията и реда за оказване на болнична медицинска помощ и документооборот. Срещу протокола е било подадено становище-възражение от председателя на Съвета на директорите на „Медицински център Пулс“ АД, като на проведеното заседание на Арбитражна комисия са били потвърдени констатациите на длъжностните лица от РЗОК – Благоевград по процесните случаи, поради което от Арбитражна комисия е било прието Решение № 6А/03.10.2025 г., с което с 6 /шест/ гласа „за“ са потвърдени констатациите на длъжностните лица от РЗОК – Благоевград по констатациите от т.1 - т.9 от протокола, като основателни за налагане на санкции. Със Заповед № РД 09-131/01.11.2023 г., директорът на РЗОК – Благоевград, на основание чл.20, ал.1, т.2 от ЗЗО и чл.41 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, е оправомощил заместник-директора да замества директора, когато последният е в отпуск и командировка. На основание чл.74, ал.5, чл.76 от ЗЗО, чл.463, ал.1, чл.465, ал.1, чл.473, ал.1, във вр. с чл.449, ал.1, т.1, чл.453, чл.454 и чл.457 от НРД за МД 2023 г. – 2025 г., Л. С. – заместник директор на РЗОК – Благоевград, е подписала Заповед за налагане на санкции № РД-25-863/16.10.2025 г., с която на „Медицински център Пулс“ АД са наложени санкции „финансова неустойка“ в общ размер на 810 (осемстотин и десет) лева, от които 2 санкции по 120 лв. и 7 санкции по 50 лв. за процесните 9 нарушения на НРД за МД 2023 г. – 2025 г. По делото са били представени доказателства за използван от директора на РЗОК – Благоевград платен отпуск в същия период. Спорът е правен и се концентрира върху това кой е издател на акта и има ли той компетентност за издаването му. На първо място следва да се посочи, че съгласно представената в административната преписка Заповед № РД-09-131/01.11.2023 г., издадена от директора на РЗОК – Благоевград, на основание чл.20, ал.1, т.2 от ЗЗО и чл.41 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, е наредено заместник-директорът да замества директора при отпуск и командировка. В тези случаи той организира и ръководи дейността на РЗОК – Благоевград, като съгласно т.10 издава заповеди, свързани с контролната дейност на РЗОК – Благоевград на изпълнители на медицинска и дентална помощ, аптеки и лица по чл.88, ал.1 от ЗХУ. Във втория абзац от процесната заповед за налагане на санкции е посочено: „подписаният д-р И. Н. Д., действащ в качеството си на директор на РЗОК – Благоевград“, след разпоредителната част, при подписването на акта е посочена длъжността „директор на РЗОК“, с името И. Д., с поставена запетая пред нея, а на следващия ред фигурира подпис, положен след изписването: „за директор РЗОК: Л. С. заместник-директор“, с посочена Заповед № РД-09-131/01.11.2023 г. за заместване. Настоящият състав на ВАС, шесто отделение, намира следното от правна страна: Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на порока, допуснат от административния орган, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен, като в първия случай се обявява неговата нищожност, а във втория - административният акт се отменя като незаконосъобразен на някое от основанията, посочени в чл.146 АПК. Теорията и съдебната практика приемат за нищожни онези актове на администрацията, които поради радикални, основни недостатъци, засягащи компетентността на органа, който ги издава, поради формата, в която се издават или съдържанието, което трябва да имат, се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи. Те, от гледна точка на закона, не могат да породят, изменят или погасят каквито и да било правни последици. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го отстрани от правния мир чрез прогласяване на неговата нищожност. Преценката за незаконосъобразност в смисъл на нищожност е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок, като изключва случаите, когато определени пороци по дефиниция (както е при липсата на компетентност) водят до нищожност на акта. Липсата на компетентност е порок, който никога не може да бъде саниран. Няма орган без компетентност и само когато органът действа в рамките на предоставената му компетентност – по материя, по място, по степен и по време, само тогава той ще е упражнил предоставената му от държавата власт съгласно закона. Нарушаването на която и да е от границите на компетентността води до некомпетентност. Непротиворечива е практиката на Върховния административен съд относно юридическите факти, които валидно учредяват компетентност чрез прехвърляне от притежаващия я орган. Практиката приема, че при заместването не е необходимо нормативно овластяване. Вместо него е налице нормативно установената служебна функция на заместващия, като в настоящия случай тази функция е разписана в чл.41 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, с която разпоредба служебните функции на заместващото лице са да действа вместо замествания орган. Специфична е обаче хипотезата, при която като издател и подписващ акта е посочено едно лице, а действителният подписващ е друго, трето за производството лице, макар последното да притежава делегирана компетентност или компетентност при заместване. Посочването в издадения по заместване или делегиране акт на обстоятелствата, свързани със заместването и делегирането е елемент от производствените правила и добрата административна практика. В административното право органът, получил пълномощия действа от свое име, независимо дали упражнява правата в условията на делегиране или заместване. И в двата случая той просто упражнява временно чуждата компетентност, т.е. не може да става дума за извършване на действия „за сметка“ на представлявания орган, подобно на института на представителството, познато в гражданскоправната доктрина. В конкретния случай при издаване на административния акт е допусната фактическа грешка. В заповедта като издател е посочен директорът на РЗОК – Благоевград д-р И. Н. Д., който „действа в качеството си на директор“. Актът обаче е подписан от Л. С. – заместник-директор, със записване „за директор РЗОК“ и позоваване на Заповед № РД-09-131/01.11.2023 г. за заместване. Независимо от причината за това несъответствие, административният акт трябва да отговаря на изискванията за форма и съдържание по чл.59, ал.2 АПК. Сред тях са посочването на наименованието на органа, издал акта (т.1) и подписът на лицето с означаване на длъжността му (т.8). Съдът подчертава, че тези реквизити не са формални. Чрез тях се установява от кого изхожда волеизявлението и дали именно той е компетентен да го направи. Подписът е елемент от формата, с който издателят удостоверява, че актът изразява неговата воля. Когато в акта като издател е посочено едно лице, а го подписва друго, то актът съдържа вътрешно противоречие. Посоченият издател не е изразил волята си с подпис. Подписалото лице пък не се е легитимирало в акта като негов издател. Така актът не позволява да се установи еднозначно кой е неговият автор. Това противоречие не може да бъде преодоляно чрез тълкуване или с доказателства извън акта. Такива доказателства са заповедта за заместване и документите за ползван от директора платен отпуск. Те установяват, че заместник-директорът е могъл да бъде компетентен, но не установяват, че именно той е издал процесния акт като орган, тъй като самият акт сочи друг издател. Административният акт трябва сам по себе си да съдържа всички данни за своя издател, подписа и компетентността му и не бива да оставя никакво съмнение в адресата, и в съда кой е упражнил властническото правомощие. Допуснатата грешка не е и очевидна фактическа грешка, която може да бъде поправена, защото засяга самоличността на органа, а оттам и неговата компетентност, т.е. самото волеизявление. Съществен момент е и фактът, че грешката не е била отстранена от административния орган в хода на производството. В тази връзка настоящият съдебен състав установява, че с процесния административен акт, Заповед за налагане на санкции № РД-25-863/16.10.2025 г., е упражнено властническо правомощие на директора на РЗОК – Благоевград, но решението не носи неговия подпис, а този на Л. С. - заместник-директор на РЗОК - Благоевград, което представлява нарушение на изискването на чл.59, ал.2, т.8 АПК. По тези съображения, настоящият съдебен състав намира, че процесната Заповед за налагане на санкции № РД-25-863/16.10.2025 г., подписана от заместник-директора на РЗОК - Благоевград Л. С., не представлява валиден административен акт и като такъв следва да бъде обявен за нищожен, както правилно е приел и първоинстанционния съд в решението си (в този смисъл Решение № 3777 от 03 април 2026 г. по адм. д. № 11580/2025 г., VII отд. на ВАС; Решение № 889 от 26 януари 2023 г. по адм. д. № 7077/2021 г., VІІ отд. на ВАС; Решение № 4271 от 05 май 2022 г. по адм. д. № 10570/2021 г., VІІ отд. на ВАС и др.). При констатиране на този порок на съдебното решение, свързан с констатираната нищожност на оспорвания административен акт, съдът счита за безпредметно обсъждането на останалите доводи на касатора. Първоинстанционното решение е постановено при правилно тълкуване и прилагане на материалния закон, което обуславя оставането му в сила. При този изход на спора, в полза на ответника по касация следва да бъдат присъдени сторените от него разноски за касационната инстанция, които съгласно представения договор за правна защита и съдействие са в размер на 150 евро. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение