Решение № 2983 от 18.03.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6031/2014 г.

Служителите, заемащи по трудово правоотношение длъжностите "главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист" в Агенция "Митници" съгласно отменения Единен класификатор на длъжностите в администрацията, се преназначават на длъжността "инспектор" в Агенция "Митници" по служебно правоотношение при условията и по реда на § 36 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител (ДВ, бр. 24 от 2006 г.).

С акта за назначаването на държавните служители по ал. 1:

Допълнително необходимите средства за осигурителни вноски на лицата по ал. 1 се осигуряват в рамките на разходите за заплати, възнаграждения и осигурителни вноски по бюджетите на съответните разпоредители с бюджетни кредити.

Неизползваните отпуски по трудови правоотношения се запазват и не се компенсират с парични обезщетения." Втората оспорена разпоредба, тази на точка 297 от Класификатора на длъжностите в администрацията съдържа описание на длъжността "инспектор в Агенция "Митници", експертно ниво 7, която се заема по служебно правоотношение, с минимална образователна степен за заемане на длъжността - бакалавър, ранг - V младши, професионален опит - не се изисква. В производството пред Върховния административен съд по реда на чл. 185 и сл. от АПК е твърдяна незаконосъобразност на тези норми с разпоредбите на чл. 3, ал. 7, с чл. 4, ал. 2, с чл. 6, т. 6, с чл. 7, ал. 8 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, както и с чл. 7, ал. 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл), § 36 от ПЗР на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавния служител, (ДВ, бр. 24 от 2006 г.), с чл. 2, с чл. 13, ал. 3 и с чл. 14 от Закона за администрацията (ЗА), както и с чл. 6, ал. 2, с чл. 16 и с чл. 48 от Конституцията на Република България, и с чл. 15 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В мотивите на съдебното решение е обсъдена допустимостта на оспорването, което от своя страна подлежи на съдебен контрол и в настоящото производство чрез проверка на съдебния акт на първоинстанционния съд, като правилна е преценката на същия и тя е в съответствие с чл. 186, ал. 1 от АПК, че лицата, които са подали жалби имат правен интерес да реализират оспорването. Той е обоснован от обстоятелството, че те са страни по трудови правоотношения с агенция "Митници" и същите са били прекратени в резултат на прилагането на обжалваните правни норми. В мотивите на съдебния си акт съдът е уточнил, че оспорените разпоредби се съдържат в Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА) и в самия Класификатор на длъжностите в администрацията (КДА), които са приети с Постановление № 129 от 26.06.2012 г. на Министерския съвет на Република България за приемане на посочените актове, а именно на Класификатор и на Наредба за прилагането му, както и на други три наредби, а именно на Наредба за заплатите на служителите в държавната администрация, на Наредба за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация и на Наредба за длъжностните характеристики на държавните служители. Освен това, съдебният състав е проследил и процедурата, уредена в глава трета, раздел II от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, а именно "Подготовка, съгласуване и внасяне на проекти на актове за разглеждане на заседание на Министерския съвет", като е посочил, че не се констатират нарушения на нормите, които я уреждат. Това се отнася до проекта на постановлението с проектите на нормативните актове, които са внесени с доклад от вносителя - зам. -министър председател и министър на финансите, от наличието на съгласувателни становище към тях, публикуването на същите в Портала за обществени консултации на МС за обществено обсъждане. Налице е съгласуване със Съвета за административната реформа и обсъждане на същите тези проекти на Националния съвет за тристранно сътрудничество, като те са приети на заседание на Министерския съвет и са обнародвани в Държавен вестник, брой № 49 от 29.06.2012 г. При обсъждане на спора, с който съдът е сезиран по съществото му, а именно относно основателността на жалбите поради наличието на твърдяното несъответствие между оспорените две подзаконови разпоредби, като такива от по-нисък ранг с конкретно посочените правни норми от Конституцията на Република България и от тези в Закона за държавния служител, в Закона за администрацията и в Закона за нормативните актове, като такива от по-висок ранг, включително и с подзаконови норми от същия подзаконов нормативен акт, като норми еднакви по степен, първоинстанционният съд е направил обстоен и последователен преглед на нормативните актове, които регулират обсъжданите обществени отношения, както и на конкретните разпоредби в тях, на които се позовават първоинстанционните жалбоподатели. Същите, но в качеството на касационни жалбоподатели, и тези заинтересувани страни в първоинстанционното производство, които сега са с качеството на такива жалбоподатели, излагат подробни съображения в тях относно неправилната преценка от страна на съда относно незаконосъобразността на двете подзаконови разпоредби. Изложени са съображения и относно допуснати нарушения на съдопроизводствените правила при постановяване на съдебния акт. За точност на изложението следва да се има предвид, че първоинстанционният съд правилно е приел, след точното отграничаване на спора пред него, а именно установяване на противоречие между законови и подзаконови правни норми, че не може да се правят доводи за липса на съгласуваност или противоречие между нормите на един и същ акт, като такива от еднакъв ранг. Направеният извод, че такова противоречие, ако е налице, се преодолява по тълкувателен път, а не чрез оспорване на нормативите разпоредби, също е правилен и това е така, понеже всички тези норми са равни по степен. Също така съдът е изложил и подробни съображения относно наличие на съгласуваност между оспорените норми и тези на чл. 3, чл. 4, ал. 2, чл. 6, ал. 6 и чл. 7, ал. 8 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. По тези две именно съображения съдът не е разгледал конкретно възраженията на жалбоподателите, като с оглед на последователност в мотивите си и дължимо произнасяне в пълнота на повдигнатия спор е изложил конкретни кратки аргументи по така констатираната от самия него съгласуваност на всички обсъждани в съдебното производство подзаконови разпоредби. Освен изложеното, следва да се приеме като точен и съответстващ на възраженията в жалбите, приложения подход от съда при произнасяне по съществото на спора. Това се изразява освен в изследване на предприетите нормативни промени в сферата на управление на човешките ресурси в държавната администрация, които са целели по-балансирано разпределение на длъжностните по длъжностни нива, но и в прецизиране на изискванията за заемане на длъжностите в държавната администрация. Последното е обусловило включването на нови длъжности, съобразно специфичните им функции, така и отпадането на други длъжности, които не се ползват в съответната администрация. По повод на тези промени, съответно включване и отпадане на длъжности е осигурена възможност по отношение на лица, заемащи длъжности по отменения Единен класификатор на длъжностите в администрацията, които не са предвидени за съответната администрация в КДА и в наредбата за прилагане на КДА, да бъдат преназначавани при условията и по реда на Закона за държавния служител (ЗДСл) при запазване на размера на индивидуалната основна месечна заплата. Също така конкретното оспорване е обусловено на практика от факта, че длъжността "инспектор в Агенция "Митници", уредена в оспорената точка 207 от КДА не е била предвидена в отменения Единен класификатор на длъжностите в администрацията. В този отменен акт е била включена длъжността "разследващ митнически инспектор в митническата администрация" и длъжността "инспектор" в други администрации. Новата длъжност "инспектор в Агенция "Митници" е експертна с аналитични и/или контролни функции. Съобразно отменения Единен класификатор на длъжностите в администрацията като експертни длъжности, но със спомагателни функции, които се заемат по трудово правоотношение са били длъжностите "главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист", като те са ползвани само в администрацията на агенция "Митници". Освен тях в отменения класификатор е имало и длъжности "главен специалист", "старши специалист" и "младши специалист" в други администрации, които също са такива, които се заемат по трудово правоотношение и са със спомагателни функции. Първата група длъжности, които се заемат по трудово правоотношение, като такива ползвани в администрацията на агенция "Митници" и уредени в отменения класификатор са отпаднали ("главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист", и са създадени новите длъжности "държавен инспектор", "главен инспектор", "старши инспектор" и "инспектор". За преценка на възраженията в първоинстанционните жалби, както и на касационните жалби, основен изходен момент се явява анализът на посочените категории длъжности и целта, която е обусловила направената промяна чрез създаване на нов подзаконов нормативен акт, уреждащ тази материя по класифициране на видовете трудови функции, представляващи основно, законово, съдържание на трудовите и служебните правоотношения. Както беше посочено, новите длъжности са експертни, като те подпомагат осъществяването на функциите на държавната власт и са свързани с контролни функции по смисъла на чл. 3, ал. 2, т. 1 от НПКДА. Тези длъжности, които са били уредени в отменения Класификатор и са посочени по-горе също имат за съдържание реализирането на контролни функции в областта на митническия надзор, но преди всичко са със спомагателни функции и имат техническо естество. Именно поради тази разлика, която се преодолява чрез въвеждане на реда по § 9 от ПЗР на НПКДА и препращането към този, уреден в § 36 от ПЗР на ЗИД на ЗДСл, се постига целта, която е обосновала издаването на новия подзаконов акт - Класификатор на длъжностите в администрацията. Целта е изграждане на модерна държавна администрация чрез осъвременяване на нейната организация, подобряване на достъпа и повишаване на качеството на предоставяните административни услуги и постигане на ефикастност на публичните разходи, точно формулирана от процесуалния представител на агенция "Митници" в писмената му защита. Именно поради тази цел и с оглед преодоляване на спомагателните функции на отменени длъжности "главен митнически специалист", "старши митнически специалист" и "младши митнически специалист", които подпомагат дейността на служителите на ръководна длъжност и на служители, заемащи по-високи експертни длъжности, се въвежда изискването за образование от по-висока степен. Същевременно е предвидено и възникването, изпълнението и прекратяването на правоотношенията по повод реализиране на функциите по тези нови длъжности да става по реда на Закона за държавния служител, т. е. те се регулират законово като служебни правоотношения. Тези две обстоятелства относно по-високия образователен ценз и прилагането на Закона за държавния служител са подчинени и на другата нормативно формулирана цел - по-балансирано разпределяне на длъжностите по длъжностни нива, прецизиране на длъжностите и по-високи изисквания чрез създаване на нови. Поради това е създадена и оспорената нормата на § 9 от ПЗР на НПКДА, както и тази на точка 297 от КДА. Извън предмета на спора са възраженията относно законосъобразното или незаконосъобразното прекратяване на трудовите правоотношения на оспорващите лица, както и тези относно преназначаването на същите на новите длъжности, което е прието и от първоинстанционния съд. Правилно е счетено и от съда, че не е налице противоречие на тези норми с нормите на чл. 7, ал. 5 от ЗДСл и на § 36 от ПЗР на Закона за изменение и допълнение на ЗДСл (ДВ, бр. 24 от 2006 г.). Както съдът е приел, не може да бъде споделен довода, че след като изискването за висше образование е налице спрямо лицата, които ще заемат или заемат ръководни длъжности, то за останалите лица, работещи по служебно правоотношение няма или не важат изисквания за висше образование. Такова е налице, съгласно чл. 7, ал. 1, т. 6 от ЗДСл, като по принцип за длъжности, за които се предвижда да бъдат изпълнявани по служебно правоотношение са налице специфични изисквания. В чл. 14, ал. 1 от ЗА е уредено минимално изискване за заемане на ръководна длъжност в администрацията по принцип, а с чл. 7, ал. 5 от ЗДСл и на ниво държавни служители на ръководна длъжност. От друга страна с разпоредбите на чл. 13, ал. 1, изр. второ от ЗА и с чл. 2, ал. 2 от ЗДСл е предоставена компетентност на Министерския съвет да определя длъжностите, които ще бъдат заемани от държавни служители и от лица, работещи по трудово правоотношение, като това става в Класификатора на длъжностите в администрацията. Съгласно чл. 14, ал. 2 от ЗА, основните изисквания за заемане на длъжност в администрацията се определят със закон, а в цялата разпоредба на чл. 7, ал. 1 и преди всичко в т. 6 от ЗДСЛ, са уредени изискванията за заемане на длъжност от държавен служител. Тези норми са в отношения на обща към специална, като по силата на тяхното действие и в изпълнение на разпоредбите, уреждащи компетентността на Министерския съвет, който по силата на чл. 105 от Конституцията на Република България осъществява общо ръководство на администрацията, то няма пречка да бъдат издавани такива подзаконови актове, за да се регулират обществените отношения по повод полагането на труд. Касационното възражение, че изискванията за длъжности в администрацията не могат да се предвиждат чрез такива подзаконови актове е неоснователно по изложените съображения. Във връзка с това следва да се сподели извода на първоинстанционния съд, че КДА съдържа минималните изисквания за заемане на длъжност в администрацията. Към него препраща ЗА, а основните изисквания за заемане на длъжност по служебно правоотношение се уреждат със ЗДСл. Основните изисквания за заемане на длъжност по трудово правоотношения се съобразяват с разпоредбите на КТ. Такива разпоредби, но с основен и допълнителен характер се съдържат и в Закона за митниците, и в Закона за националната агенция за приходите, както и в съответните устройствени правилници. Следователно е налице законова и подзаконова уредба на отношенията по повод полагането на труд от страна на гражданите на страната било по трудово правоотношение, било по служебно правоотношение, които са в съответствие и синхрон. Съдържащите се изисквания в оспорените разпоредби са предвидени и създадени в съответствие с посочените по-горе цели, подчинени са на принципите, уредени в чл. 2 от ЗА и по естеството си са резултат от нормотворческа дейност, макар и подзаконова. Тяхното съдържание, преценено на база държавната политика в социалната сфера на регулиране на обществените отношения по полагане на труд, не може да бъде предмет на съдебен контрол. По повод твърдяното несъответствие с нормите на Конституцията на Република България (чл. 6, чл. 16 и чл. 48), то също не се явява доказано и реализирано. Включването на образованието като изискване по отношение на лицата, които ще полагат труд на определена длъжност, не може да бъде квалифицирано като неравно третиране, а обратното. Предоставя се еднаква и едновременна възможност за реализация на лица, които имат еднакво образование. Не е налице и нарушаване на другата конституционна норма, понеже държавата гарантира и защитава правото на труд като предоставя възможност за работа, но при условия, които са нормативно уредени и то за всички нейни граждани, които са равни и тя ги третира като такива. Именно по този начин тя осигурява и гарантира възможността за осъществяване на правото на труд, съгласно чл. 48 от Конституцията. Всички изложени съображения подкрепят тезата, че не е налице и противоречие с нормата на чл. 15 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Както беше посочено по-горе налице е съгласуваност и съответствие на оспорените разпоредби, с тези от по-висок ранг, съдържащи се в цитираните закони. Обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила.