Решение № 10139 от 2.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12270/2018 г.

Решение № 10139 от 2.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12270/2018 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие, чрез процесуален представител юрисконсулт Д. Петрова, срещу решение № 354 от 13.08.2018 г. по адм. дело № 1005/2017 г. на Административен съд – Велико Търново, с което е обявена нищожността на заповед № 03-РД/4413 от 01.12.2017 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" и административната преписка е изпратена на Министерство на земеделието, храните и горите за произнасяне по подаденото заявление за подпомагане по подмярка 4-1 от Програма за развитие на селските райони (ПРСР). Излагат се подробни доводи за недопустимост на решението, както и неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопоризводствените правила и необоснованост. Прави искане за обезсилване на обжалваното решение и връщане на друг състав за произнасяне по същество на спора. В случай на евентуалност, моли съдебния акт да бъде отменен и да се постанови друг с който да се отхвърли жалбата на "Съни Инест 07"ЕООД срещу административния акт като неоснователна и недоказана. Представя писмени доказателства и претендира присъждане на разноски за две инстанции. Ответната страна – "Съни Инест 07" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. Елена, ул. "Крайбрежна" № 3, чрез пълномощника адв. М. Христова, с писмен отговор на касационната жалба, са изложени подробни доводи за неоснователност и недоказаност на същата. Счита, че обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При изложени съображения прави искане за отхвърляне на жалбата и потвърждаване на обжалваното решение, като в условия на евентуалност, моли съда да се произнесе по наведените доводи за незаконосъобразност на оспорвания административен акт, подробно изложени в жалбата срещу заповедта, както и изложени в съдебна зала по делото на Административен съд – Велико Търново и в писмени бележки по същество на спора. Претендира присъждане на разноски по делото. В съдебно заседание оспорва предявената касационна жалба, както и че е заявила, че се поддържа изложеното в отговора на касационната жалба. Прави възражение за прекомерност на претендираните разноски. Представя писмени бележки. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба против решението на административния съд е подадена в срок, от надлежно легитимирана страна и е процесуално допустима, но по същество е основателна. Върховният административен съд, в настоящия състав от Четвърто отделение намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна, по следните съображения. Производството пред административния съд е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на ЕООД "Съни Инвест 07", против заповед № 03-РЗ/4413/01.12.2017 г., издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с която е отказано финансирането на заявление за подпомагане ИД № 23/04/1/0.0.0960/02.12.2016 г. с предмет на инвестицията "Създаване на трайни насаждения от десертни лозя". Съдът е установил, че дружеството е подало заявление за подпомагане на 02.12.2016 г. с предмет на инвестицията "Създаване на трайни насаждения от десертни лозя", подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 година. При извършени проверки е установено, че два актива са заявени за финансиране с размер на разходите, който надвишават определените от министъра референтни цени, поради което допустимите разходи по проекта са намалени. Също така е установено е, че вписаните в бизнес плана добив на декар в размер на 3 000 кг/дка и 3500 кг/дка не съответстват на приетите от министъра в методологията добиви на грозде. След преизчисления на показателите в бизнес плана при приетия среден добив от 1 320 кг/дка е прието, че генерираните парични потоци от дейността не обезпечават жизнеспособността на бизнес плана, поради което е и постановен отказ за финансиране на проекта. Съдът е разгледал по същество доводите в жалбата относно твърденията за нищожност, поради липса на компетентност на административния орган. След като е изследвал приложимите правни норми и съпоставяйки ги с доказателствата по делото, в това число и решение № 792/17.12.2013 г. на Министерски съвет е установил, че липсва надлежна делегация на права с посочения Договор за делегиране на функции, тъй като същия не е подписан от ръководителя на управляващия орган. За да достигне до този извод, административния съд е приел за безспорно, че управляващия орган на Програмата за развитие на селските райони, е дирекция "Развитие на селските райони" на Министерството на земеделието и храните – тя е определена при спазване на законовите изисквания. Същата е посочена от Република България в приетата и одобрена от Комисията Програма за развитие на селските райони. За неоснователен е приет доводът на административния орган за надлежно определен ръководител на тази програма с посочването в същата, че заместник-министър е ръководител на управляващия орган. На следващо място е прието, че законът за подпомагане на земеделските производители не съдържа специални правила за определяне на ръководител на управляващия орган, поради което по отношение на него следва да намерят правилата на общия закон – ЗУСЕСИФ. В чл. 9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ е предвидено, че ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или оправомощено от него лице. Следователно по силата на закона ръководител на управляващия орган е Министъра на земеделието и храните или друго оправомощено от него за ръководител на оперативната програма длъжностно лице. По делото пред първата инстанция не са представени доказателства Министъра на земеделието и храните да делегира правомощията си на заместник-министъра В. Грудев, поради което е прието от съда, че договорът за делегиране на функции е подписан от лице, което не е ръководител на управляващия орган и след като договор № РЗ 50-74/09.04.2015 г. е подписан от лице без представителна власт по отношение на управляващия орган, то липсва надлежна делегация на функции, тъй като никой не може да прехвърли права, които не притежава, следователно изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" не разполага с правомощията да администрира дейности по прилагането на мерките по Програмата за развитие на селските райони. Съдът е направил и отбелязване, че и съгласно Закона за администрацията се изисква нарочен акт за делегиране на правомощия от страна на министъра на земеделието и храните към заместниците му за да е налице допусната от закона делегация на права. А съдът установил, че по делото не са представени доказателства за делегиране на права на заместник министър Грудев. Съдът е приел, че с разпоредбата на чл. 42, ал. 1 от Наредба № 9/2015 г. се предвижда произнасяне със заповед по подаденото заявление от Изпълнителния директор на Разплащателната агенция, но тази разпоредба обаче като противоречаща на нормативен акт от по-висока степен /Закон за подпомагане на земеделските производители, ЗУСЕСИФ и Закон за администрацията/ не следва да се прилага. На последно място административния съд е посочил, че доводите на административния орган за установена посредством практиката на Върховния административен съд компетентност на издателя на оспорения административен акт не се споделят от съдебния състав, тъй като всеки съд се произнася въз основа на представените по делото доказателства. Въз основа на извършените установявания съдът е обявил нищожността на Заповед № 03 – РЗ /4413/01.12.2017 г., издадена от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" и е изпратил административната преписка в Министерството на земеделието и храните за произнасяне по подаденото от "Съни Инвест 07" ЕООД заявление. Така постановеното решение е неправилно. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател за недопустимост на съдебното решение. Съобразно разпоредбата на чл. 168, ал. 2 от АПК, както и по повод на твърдението за нищожност от страна на дружеството, административния съд е изследвал компетентността на административния орган, в това число договора за делегиране на функции по прилагане на ПРСР. Въз основа на което съдът не се е произнесъл при свръхпетитум. Несъстоятелно е оплакването на касационния жалбоподател за допуснато процесуално нарушение при събиране на доказателства от трето неучастващо лице, в т. ч. че съдът служебно е допуснал събиране на доказателства по реда на чл. 192 ГПК. Видно от протокола от проведено съдебно заседание от 21.02.2017 г. процесуалния представител е направил изявление за изискване от МЗХГ на доказателства за материалната компетентност на управляващия орган, въз основа на което МЗХ е задължен да представи доказателства. С молба депозирана от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" чрез пълномощника си, адресирана до Административен съд – Велико Търново писмено е поискано изменение на документите, които се искат от МЗХГ като трето неучастващо лице. Следователно административния орган е изискал представяне на доказателства от трето неучастващо в съдебното производство лице, противно на твърдяното от касатора. На следващо място следва да се посочи, че в българското законодателство няма легална дефиниция за понятието "нищожен административен акт", а има законово установени критерии за неговата законосъобразност (чл. 146, т. 1-т. 5 от АПК). Критериите за нищожност на административния акт са изградени, както в правната теория, така и в съдебната практика на Върховния административен съд и административните съдилища. Като критерии за нищожност в правната доктрина и съдебната практика се посочват липсата на компетентност на органа, издал оспорения акт, неспазване на установената форма на акта и особено тежки нарушения на материалния закон, административнопроизводствените правила и целта на закона, които като правни последици са нетърпими от правовия ред. В конкретния случай, не е налице нито една от посочените по-горе хипотези. Съдът правилно е приел, че доколкото Законът за подпомагане на земеделските производители в относимата редакция не предвижда специални правила за определяне на ръководител на управляващия орган, приложение по този въпрос следва да намерят правилата на ЗУСЕСИФ, според разпоредбата на чл. 9, ал. 5 от който, предвиждат че ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващия орган или оправомощено от него лице. По силата на тази разпоредба, ръководител на управляващия орган е Министъра на земеделието и храните или друго оправомощено от него за ръководител на оперативната програма длъжностно лице. Приемайки, че по делото не са били представени доказателства министърът на земеделието и храните да е делегирал правомощията си на зам. министъра В. Грудев, съдът е приел, че договорът за делегиране на функции по прилагане на програмата за развитие на селските райони (ПРСР) за периода 2014 – 2020 г. между Ръководителя на управляващия орган на ПРСР за периода 2014 – 2020 г. и Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, е подписан от лице, което не е ръководител на управляващия орган, поради което изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" не е разполагал с правомощията да администрира дейности по прилагане на мерките по Програмата за развитие на селските райони. Този извод на съда е неправилен поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Съдът съобразно чл. 171, ал. 4 АПК в приложимата към този момент редакция е следвало да укаже на административния орган, че относно компетентността на зам. министъра В. Грудев следва да се представят доказателства. Ако бе сторил това, резултата от спора би бил друг, тъй като пред настоящата съдебна инстанция е представена Заповед № РД 09-462 от 26.05.2015 г. на Министъра на земеделието и храните - Д. Танева, която очевидно е съществувала към момента на решаване на делото. Тази заповед съобразно чл. 142, ал. 2 АПК следва да се цени като относимо доказателство към правния спор. От същата е видно, че заместник - министър В. Грудев е бил оправомощен за ръководител на управляващия орган на ПРСР 2014-2020 г., както и че с точка 2 от същата, министъра е потвърдил действията, извършени до момента от заместник-министъра В. Грудев, като ръководител на Управляващия орган. Следователно по силата на това оправомощаване същият надлежно е делегирал функции на изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" да администрира дейности по прилагане на мерките по Програмата за развитие на селските райони. Въз основа на гореизложеното се явява основателен довода на касатора за допуснато нарушение на правилото на чл. 171, ал. 4 от АПК, съобразно което съдът е длъжен да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им и да им указва, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства. С процесуалното си бездействие съдът е нарушил и принципа за служебно начало, предвиден в чл. 9, ал. 3 и ал. 4 от АПК. По изложените съображения изводът на съда за нищожност на административния акт е неправилен и съдът е следвало да извърши проверка на законосъобразността на акта на всички основания по чл. 146 от АПК в съответствие с чл. 168, ал. 1 от АПК. Решението е неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. На основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК решението следва да бъде отменено и делото да бъде върнато за ново разглеждане на друг състав от същия съд. С оглед изхода на делото, въпроса за разноските, включително е тези пред ВАС съобразно чл. 226, ал. 3 АПК следва да бъде обсъден и решен от първоинстанционния съд при новото разглеждане на делото. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение