Решение № 13910 от 20.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7651/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Транспорт и транспортна инфраструктура 2014 2020 г. (ОПТТИ), срещу Решение 10776 от 04.07.2024 г. по адм. дело 3080/2024 г. на Административен съд София-град (АССГ). С обжалваното решение съдът е отменил Решение ФК-7/07.03.2024 г. на ръководителя на УО на ОПТТИ, с което на Държавно предприятие Национална компания Железопътна инфраструктура (ДПНКЖИ) е определена финансова корекция в размер на 83 040,02 лв. по Договор 11440 от 28.06.2021 г. с изпълнител ДЗЗД Консултант ВДС. Касационният жалбоподател ръководителят на УО на ОПТТИ, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на административно-производствените правила, в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва извода на първоинстанционния съд за липса на привръзка с конкретна норма на общностното право или на българското право, която да е приета от органа за нарушена от бенефициера. Твърди, че конкретното нарушение се изразява в недължимо плащане за надзорни услуги, които не са извършени, поради липса на подписан строителен договор, за който да бъдат предоставени, като е констатирано нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.). Сочи, че правните основания за определяне на финансовата корекция са конкретно посочени в оспорвания акт - чл. 70, ал. 1, т. 10 и т. 3 ЗУСЕФСУ във връзка с получен окончателен одитен доклад и констатирано нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, поради установени верифицирани недопустими разходи по сключен Договор 11440 от 28.06.2021 г. Оспорва извода на съда за липса на нарушение на чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ, като сочи, че в случая нарушението е за недължимо платени разходи от страна на бенефициера, независимо от тяхното правилно или неправилно верифициране. За неправилни счита и изводите, че в оспорения акт липсват мотиви за нередността по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, като твърди, че от цялостното изложение на обжалвания акт става ясно, че е нарушен принципът за добро финансово управление от бенефициера, след като е допуснал да извърши пълни плащания по фактурите по Договор 11440 от 28.06.2021 г. при липса на сключен трети договор за проектиране и изграждане на ERTMS, върху който да се осъществява надзор. Според касатора разходите по фактурите, приложени към Искане за междинно плащане 1, са приети за допустими, тъй като са били включени в договора за безвъзмездна помощ, като към момента на издаване на Решение за верификация ИП 38 от 03.06.2022 г. са верифицирани разходи, които напълно отговарят на условията за допустимост съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ. След установената нередност от Изпълнителна агенция Одит на средствата от Европейския съюз (ИА ОСЕС), ръководителят на УО на ОПТТИ е определил финансовата корекция върху верифицираните разходи, за които е установено неизпълнение само на едно от условията за допустимост на разходите, а именно на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, тъй като е установено, че тези разходи са за консултантски услуги, които не са реално извършени. Сочи, че обстоятелството, че първоначално са верифицирани разходите по четири фактури в пълен размер, не отменя правото на ръководителя на УО при установена нередност да определи финансова корекция, а с верифицирането и плащането на докладваните разходи по Договор 11440 в пълен размер е нарушен чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, в което се изразява нередността, във връзка с която е издадено и спорното решение за финансова корекция. Твърди и допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като съдът не е разгледал всичките му твърдения, които обосновават, че е налице плащане по услуга, която не е предоставена, което представлява същината на спора. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски по делото въз основа на представен списък. Касаторът се представлява от държавен експерт с юридическо образование Йорданов. Ответникът по касационната жалба Държавно предприятие Национална компания Железопътна инфраструктура, счита същата за неоснователна, а обжалваното решение за правилно. Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за процесуално представителство въз основа на представен списък. Ответникът се представлява от юрк. Луканова. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна, следното: На 12.02.2022 г. между Държавно предприятие "Национална компания "Железопътна инфраструктура" и УО на ОПТТИ е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ ДОПТТИ-2 за изпълнение на проект Модернизация на железопътна линия София Драгоман сръбска граница: ЖП участък Волуяк Драгоман фаза 1. Съгласно одобреното проектно предложение към административния договор, Дейност 3 Строителство се осъществява чрез изпълнението на два договора: Обособена позиция 1: Договор 11366 от 22.03.2021 г. с предмет Проектиране на железен път, контактна мрежа, съоръжения, строителство и авторски надзор на участък Волуяк Петърч и Обособена позиция 2: Договор 11365 от 22.03.2021 г. с предмет Строителство на железен път, контактна мрежа, съоръжения. Съгласно одобреното проектно предложение, Дейност 6 Надзор по време на строителството се осъществява от бенефициера, чрез сключения на основание чл. 112 ЗОП Договор 11440 от 28.06.2021 г. между ДПНКЖИ и ДЗЗД Консултант ВДС и въз основа на проведена открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет Оценка на съответствието с основните изисквания към строежите съгласно ЗУТ, извършване на строителен надзор по време на строителството и управление на изпълнението на договорите за проектиране/строителство и строителство за проект Модернизация на ЖП линия София Драгоман сръбска граница в участъка Волуяк Драгоман сръбска граница. Предмет на този договор е предоставяне на консултантска услуга по контрол, управление, оценка на съответствие, строителен надзор и актуализация на технически паспорти във връзка с изпълнение на договори по проект за модернизация на жп линии в участъка Волуяк Драгоман сръбска граница, който обхваща: Обект 1 Проектиране на железен път, контактна мрежа, съоръжения, строителство и авторски надзор на участък Волуяк Петърч, за който е подписан Договор 113366 от 22.03.2021 г.; Обект 2 Строителство на железен път, контактна мрежа, съоръжения на участък Петърч Драгоман, проектиране, строителство и авторски надзор на системи за сигнализация и телекомуникации на участък Волуяк Драгоман, за който е подписан Договор 11365 от 22.03.2021 г.; Обект 3 Проектиране и строителство на Европейска система за управление на влаковете (ERTMS) за участъка Волуяк Драгоман сръбска граница, за който няма подписан договор с избран изпълнител. На 03.06.2022 г. с Решение за верификация рег. ИП-38 на ръководителя на УО са верифицирани средства по проекта, които включват пълните стойности по Фактури 1/25.08.2021 г., 2/18.10.2021 г., 3/26.10.2021 г. и 4/03.02.2022 г. по Договор 11440 от 28.06.2021 г. На 08.12.2023 г. от изпълнителния директор на ИА ОСЕС е изпратен окончателен доклад по проекта, в който са констатирани нарушения на чл. 57, ал. 1, т. 4 (предишна ал. 3) ЗУСЕФСУ. Одитът на ИА ОСЕС е извършен върху верифицираните и сертифицирани разходи от Искане за междинно плащане (ИМП) 1, подадено на 18.05.2022 г. с пакет отчетни документи 1. На 22.12.2023 г. ДП НКЖИ е уведомено за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. В предоставения срок не е представено възражение от бенефициера. На 07.03.2024 г. с Решение за определяне на финансова корекция ФК-7, на основание чл. 70, ал. 1, т. 10 и т. 3, вр. чл. 70, ал. 3, чл. 73, ал. 1 и чл. 72, ал. 2 ЗУСЕФСУ, за констатирано нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, на ДПНКЖИ е определена финансова корекция в размер на 83 040,02 лв. по Договор 11440 от 28.06.2021 г. на обща крайна стойност 9 110 997,00 лв. В решението е посочено, че финансовата корекция е определена поради установени верифицирани недопустими разходи по сключения договор. По делото е представена Заповед РД-08-201 от 05.05.2022 г. на министъра на транспорта и съобщенията, с която издателят на оспорения акт е определен за ръководител на УО на ОПТТИ. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма и формално съдържа фактически и правни основания. Приел е наличие на бланкетен характер на нормата на чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ, посочена като основание за издаване на оспорения акт, тъй като без тази разпоредба да е обвързана с точно установено нарушение на правото на Съюза или на националното право, същата е неприложима. Според съда в мотивите на решението са изложени съображения за нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 (предишна т. 3) ЗУСЕФСУ, но това не може да санира констатирания пропуск, тъй като неправилното верифициране на даден разход не може да се вмени във вина на бенефициера, респ. тази норма не може да бъде нарушена от него и да съставлява годно основание по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕФСУ. По отношение на другото основание за определяне на финансова корекция чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, съдът е приел, че в оспорения акт липсват каквито и да било мотиви. Приел е още, че в нарушение на процесуалните правила е липсата на проведено производство по Глава седма от АПК, тъй като процесните разходи по фактурите са верифицирани и сертифицирани в пълен размер. Според съда мотивите в акта, че разходите, касаещи Обект 3, са недопустими, тъй като са извършени в нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ, противоречат на влязлото в сила решение за верификация на разходите и без провеждане на производство по възобновяване на производството по верификация на разходите, въпросът за тяхната допустимост не може да бъде пререшаван от административния орган. Приел е още, че незаконосъобразно с решението си ръководителят на УО е определил финансова корекция върху разходи, които приема за недопустими, а финансова корекция може да бъде определена само върху допустими разходи. Въз основа на това, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил. Решението е правилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Същите имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. По приложението на материалния закон: В ЗУСЕФСУ са регламентирани два независими режима единият, относно верифицирането (одобряването) на извършените разходи по изпълнението на проекта, като се преценява тяхната допустимост с оглед на съответствието им с нормативно регламентираните условия, и другият - относно финансовите корекции за нередности. Това са два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнението на проекта е вид проверка, която се прави с цел одобряване или отказ да му бъдат изплатени същите суми, като резултатът е обусловен от преценката за тяхната допустимост. Последната се определя от съответствието на извършените разходи с нормативно регламентираните условия. Не намира опора в установения със ЗУСЕФСУ вътрешноправен режим на материята, уреждаща правоотношенията, свързани с управлението, предоставянето и контрола върху финансовата подкрепа от Европейския съюз, извършената от ръководителя на УО идентификация между твърдените недопустими разходи, обуславящи отказ за верификация и определянето на финансова корекция за нередност, насочена спрямо допустимите разходи. Касае се за два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. В случая, е налице противоречие между фактическите и правните основания посочени от административния орган, тъй като фактическите са свързани с преценката за допустимост на разходите за консултантски услуги, които, според органа не са реално извършени в нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 (т. 3 в приложимата редакция) ЗУСЕФСУ, а правните с наличие на нередност и определяне на финансова корекция. Безспорно е, че с оглед на правомощията си по контрол на изпълнението на процесния проект ръководителят на УО би могъл да установи, че даден разход е неправилно верифициран и с оглед на това за него да е налице задължение да защити интересите на бюджета на Съюза като го признае за недопустим. Но за да се случи това законосъобразно е необходимо влезлият в сила благоприятен за бенефициера акт да бъде отменен по реда на чл. 99 АПК. Без органът да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 АПК той не може да постанови нов акт с противоположно съдържание на вече издаден такъв. Изложеното прави на собствено основание оспорения акт незаконосъобразен и прави ненужно обсъждането на доводите за материалната му законосъобразност. Без правно значение по спора, но за пълнота и изчерпателност на изложението, следва да се посочи, че визираната в точка 10 на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ нередност, квалифицирана от органа в оспорения акт, за която е допустимо да се определи финансова корекция, е друга нередност, която съставлява нарушение на правото на Съюза или на българското право, извършено чрез действие или бездействие от бенефициера, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Така формулирана нередността е всъщност единствено дефиницията за нередност. Без тази разпоредба да е обвързана с точно установено нарушение на правото на Съюза или на националното право разпоредбата е неприложима, защото в този си вид тя би позволила на органа да субсумира под нейния фактически състав всяко едно деяние, действие или бездействие, което реши, че е нарушение на правото на Съюза или на националното право. Това би било в противоречие с изискванията за предвидимост и правна сигурност. Следователно дотогава, до когато законодателят не е обвързал нередността по точка 10 с конкретно нарушение, то не би могло да бъде годно правно основание за определяне на финансова корекция, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Правилен е и изводът, че липсват каквито и да е фактически основания относими към другото посочено в оспорения акт правно основание за определяне на финансова корекция чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. В тази връзка напълно необосновани и нелогични са доводите на касатора, че от цялостното изложение на обжалвания акт става ясно, че е нарушен принципа за добро финансово управление. Фактическите основания за издаване на оспорения акт не може да се предполагат, тъй като именно те дават основание на органа да упражни правомощията си, като издаде съответния акт. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Предвид изложеното, доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Като е обосновал извод за незаконосъобразност на оспореното решение на ръководителя на УО на ОПТТИ и го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на транспорта и съобщенията, в чиято структура се намира органът-касатор, да заплати на ДПНКЖИ разноски по делото за юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева, определено в съответствие с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд