Решение № 4640 от 15.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7762/2022 г.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, подадена чрез юрк. Георгиева срещу Решение 3860/10.06.2022г., постановено по адм. д. 11301/2021 г. по описа на Административен съд - София град, с което е отменен издаден от него Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) 01-2600/5051 от 21.05.2021 г. В жалбата се навеждат касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за необоснованост на решението и постановяването му в нарушение на материалния закон. Оспорва се извода на съда за наличие на хипотезата на чл.15, ал.1 от Наредба 11/03.04.2008 г. за условията и реда за прилагане на мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" и мярка 212 "Плащания на земеделски стопани в райони с ограничения, различни от планинските райони" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Наредба 11/03.04.2008 г.) Искането е за отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на ново, с което жалбата срещу оспореният АУПДВ се отхвърли. Ответникът по касационната жалба Ес Ен Ес Лигъл Консулт ООД, чрез адв. Антонов с писмен отговор и в открито съдебно заседание оспорва жалбата като неоснователна. Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, осмо отделение, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, приема следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред Административен съд София-град е бил Акт за установяване на публично държавно вземане 01-2600/5051 от 21.05.2021 г. издаден от Заместник- изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с който Ес Ен ЕС Лигъл Консулт ООД е изключено от подпомагане и е установено публично държавно вземане в размер на 7831, 66 лв., представляващо 25% от общата изплатена сума по мярка 211 за кампании 2013 г., 2014 г., 2015 г., 2016 г. на основание чл. 14, ал. 1, т. 4 от Наредба 11 от 03.04.2008 г. От фактическа страна решаващият състав е приел за установено, че Ес Ен Ес Лигъл Консулт ООД е било одобрено за участие по мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" от програма за развитие на селските райони 2007-2013 г. На кандидата са изплатени суми по години, както следва: - първа година от ангажимента подадено заявление с УИН 22.30.0513/52131 за кампания 2013 г., изплатена сума 10950, 72 лв.; втора година от ангажимента подадено заявление с УИН 22.16.0614/57034 за кампания 2014 г., изплатена сума 11782, 13 лв.; трета година от ангажимента подадено заявление с УИН 22.25.0615/61116 за кампания 2015 г., изплатена сума 8593, 79 лв. четвърта година от ангажимента подадено заявление с УИН 22.06.0616/64311 за кампания 2016 г., изплатена сума 0, 00 лв. Общата получена сума по мярка 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" от програма за развитие на селските райони 2007-2013 г. за периода 2013 г. - 2016 г., включително, е 31326, 64 лв. При извършване на административни проверки на основание чл. 37, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ е установено, че за кампания 2017 г. дружеството не е подало заявление за подпомагане с декларирана мярка 211 според изискванията на чл. 4, ал. 1, т. 3 от Наредба 11/03.04.2008 г. На 27.08.2019 г. до кандидата е изпратено писмо изх. 01-2600/5051/27.08.2019 г., с което същият е уведомен за започналото производство по издаване на АУПДВ. С писмо с вх. 01-2600/5051#1 от 23.03.2021 г. кандидатът е възразил, като е посочил е, че в следствие изменение на ЗСПЗЗ, Община Сливен едностранно е прекратила договора за наем от 10.05.2013 г., считано от 01.02.2016 г., като по този начин дружеството е лишено от възможността да извършва дейност в наети земи, респ. е поставено в невъзможност да участва по мерките регламентирани в Наредбата и да изпълнява ангажиментите по същата. В този смисъл предвид обстоятелството, че договорът за наем е прекратен поради промени в нормативната уредба, то счита, че не дължи възстановяване на получените плащания. Административният орган е приел възраженията за неоснователни и е издал оспорения акт за установяване на публично държавно вземане. При така установеното от фактическа страна, първоинстанционния съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма, но в нарушение на чл. 35 от АПК, доколкото от административния орган не са обсъдени в цялост направените от земеделския производител възражения и в частност аргументите, че не следва да възстановява получените суми предвид обстоятелството, че договорът за наем е прекратен поради промени в нормативната уредба. Относно материалноправната законосъобразност на обжалвания АУПДВ решаващият състав е съобразил разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 2 от Наредба 11/3.04.2008 г., въвеждаща задължение за кандидатите за подпомагане по мярка 211 и мярка 212 да извършват земеделска дейност в съответния необлагодетелстван район за период най-малко пет последователни години от първото компенсаторно плащане и на чл. 4, ал. 1, т. 3 (нова - ДВ, бр. 17 от 2011 г., в сила от 1.03.2011 г.) - да подават заявление за подпомагане с декларирани площи в съответния необлагодетелстван район всяка година след първото компенсаторно плащане. Посочил е, че последиците от неизпълнение на задълженията са предвидени в нормата на чл. 14, ал. 1 от Наредбата - изключване от подпомагане и задължение за лицата да възстановят съответните суми в размери в зависимост от годината на прекратяване на ангажимента. Съдът е очертал спорният въпрос по делото - дали настъпилата законодателна промяна в § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ във връзка с чл. 37и, ал. 1 и 4 ЗСПЗЗ може да се счита за форсмажорно или изключително обстоятелство, съответно налице ли са предпоставките на чл. 15 от Наредба 11/3.04.2008 г., изключващи приложението на чл. 14 от същия подзаконов акт. Анализирал е разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от Наредба 11 и § 15 от ПЗР на ЗИДЗСПЗЗ /обн. ДВ бр. 61/2015 г. / и е приел, че след прекратяване на договора за наем от страна на Община Сливен, кандидатът е поставен в невъзможност да изпълнява и спазва поетите задължения, според изискванията на Наредба 11/3.04.2008 г. Посочил е, че в случая са налице са предпоставки за приложение на чл. 47, т. 4 от Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г., относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета, според която разпоредба възстановяване на получената помощ не се изисква, когато неспазването се дължи на форсмажорни и извънредни обстоятелства, както са определени в чл. 2 от Регламент (ЕС) 1306/2013. В заключение е прието, че прекратяването на договора за наем за имотите на земеделския стопанин, формиращи цялото му стопанство, заявено за подпомагане по процесната мярка, на основание законодателно решение, е било непредвидимо за жалбоподателя към дата на подаване на заявлението през 2013 г., а съгласно чл. 2, § 2, б "е" от Регламент (ЕС) 1306/2013 г., за целите на финансирането, управлението и мониторинга на ОСП "непреодолима сила" и "извънредни обстоятелства" могат да бъдат признати по-специално в следните случаи: отчуждаване на цялото стопанство или на голяма част от стопанството, ако това отчуждаване не е могло да бъде предвидено към деня на подаване на заявлението. Резултатът от непредвидените законодателни промени е приет като невъзможност земеделския стопанин да продължи да изпълнява поетия ангажимент в цялост, поради лишаването му от право на ползване на земеделската земя и административният орган е следвало да приложи разпоредбата на чл. 15 от Наредба 11 от 3.04.2008 г., като прекрати ангажимента на жалбоподателя, без да изисква частично възстановяване на получената финансова помощ. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. По делото няма спор по фактите. Спорът е относно това дали приетото изменение със Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделски земи (ЗИД на ЗСПЗЗ) обн. ДВ, бр. 61/2015 г., свързано с прилагането на чл. 47, т. 4 от Регламент (ЕС) 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета, представлява "форсмажорно" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на чл. 2 от Регламент (ЕС) 1306/22013. В случая приложимо е Решението на СЕС от 18 февруари 2024 г. по дело С-656/22 г. Според т. 48 от решението, от съображение 37 и член 47, параграф 1 от Регламент 1974/2006 следва, че списъкът, посочен в последната разпоредба, не е изчерпателен и че поради това понятието "непреодолима сила" или понятието "извънредни обстоятелства" по смисъла на посочената разпоредба може да обхваща хипотези, които не са включени в този списък. Така според конкретните обстоятелства поведението на публичните органи също може да представлява "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" (вж. в този смисъл решение от 7 декември 1993 г., Huygen и др., C 12/92, EU: C: 1993: 914, т. 31). Макар посоченият списък да съдържа само обективни факти, в съответствие със съдебната практика (точка 47 от решението на СЕС от 18 март 2024 г. по дело С-656/22 г.), заинтересованото лице, което се позовава на наличието на "непреодолима сила" или "извънредни обстоятелства", трябва също да може да докаже, че се е предпазило от последиците от необичайното събитие, като е взело подходящи мерки, без да прави прекомерни жертви (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2019 г., RF/Комисия, C 660/17 P, EU: C: 2019: 509, т. 37 и цитираната съдебна практика). Според решението на СЕС, лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък "Хартата") е принудителното, цялостно и окончателно отнемане на право на ползване, тъй като това право представлява компонент на правото на собственост, доколкото предоставя на носителя си два основни атрибута на последното право, а именно правото да си служи със съответната вещ и правото да получава доходите от нея (вж. в този смисъл решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C 235/17, EU: C: 2019: 432, т. 81 и 82). Така, когато национална правна уредба заради своето съдържание или поради прилагането й от национален орган принудително, цялостно и окончателно отнема правата съответните земи да се използват и доходите от тях да се получават от земеделски стопанин, сключил договор за наем, за да разполага с тези земи през изисквания многогодишен период, така че да отговаря на условията за финансиране от ЕЗФРСР, следва да се приеме, че тази правна уредба съдържа лишаване от право на собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата и поради това представлява "отчуждаване на стопанството" по смисъла на член 47, параграф 1, буква в) от Регламент 1974/2006. Параграф 15 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение на ЗСПЗЗ изисква прекратяване на договорите за наем или аренда само при условие, че те не са приведени в съответствие с новите изисквания, предвидени в член 37и от ЗСПЗЗ, в определения за това срок. Следователно, без да се засягат проверките, които трябва да направи запитващата юрисдикция, прекратяването на договор за наем или аренда въз основа на такава правна уредба не води до принудителното, цялостно и окончателно отнемане на правата, които наемателят черпи от такъв договор. Съгласно практиката на Съда обаче, за да се установи наличието на лишаване от собственост по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата, следва да се провери не само дали е налице формално отчуждаване, но и дали спорното положение е равнозначно на фактическо отчуждаване (вж. в този смисъл решение от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др., C 83/20, EU: C: 2022: 346, т. 44). В заключение Съдът намира, че на първия въпрос следва да се отговори, че член 47, параграф 1 от Регламент 1974/2006 трябва да се тълкува в смисъл, че прекратяването от общинска администрация на договор за наем или аренда на земеделска земя, сключен за срок от пет години с бенефициера на земеделска помощ, отпусната по програми за развитие на селските райони на държава членка, за чието финансиране е допринесъл ЕЗФРСР, което прекратяване е извършено вследствие на изменение на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания, обуславящи запазването на такъв договор, може да представлява: "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на член 47, параграф 1, когато прекратяването представлява външно, необичайно и непредвидимо за този бенефициер събитие, и той е взел всички мерки, които е било възможно да вземе, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе съответния договор за наем в съответствие с въведените нови изисквания; "отчуждаване на стопанството" по смисъла на посочения член 47, параграф 1, буква в), когато прекратяването представлява лишаваща от собственост мярка, която лишава посочения бенефициер от правата да използва наетите земеделски земи и да получава доходите от тях. В случая Ес Ен Ес Лигъл Консулт ООД е одобрен за участие по 211 "Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" от програма за развитие на селските райони 2007-2013 г. Установява се от доказателствата по делото, че неподаването на заявление за кампания 2017 г. се дължи на прекратени наемни отношения с Община Сливен за имоти от общинския поземлен фонд. Договорът за наем е прекратен считано от 01.02.2016г., тъй като ползвателят не е отговарял на условията, възникнали с § 15, ал. 1 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение на ЗСПЗЗ. Същият предвижда, че ползвателите, сключили договори за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд преди 24 февруари 2015 г., са длъжни в срок до 1 февруари 2016 г. да приведат договорите в съответствие с изискванията на чл. 37и, ал. 1 и 4. Съгласно § 15, ал. 3 от същата разпоредба, договорите за наем или аренда на пасища, мери и ливади от държавния и общинския поземлен фонд, които не са приведени в съответствие в срока по, ал. 1 или 2, се прекратяват от кмета на общината, съответно от директора на областната дирекция "Земеделие". Настоящия състав приема, че независимо от това, че срокът до 01.02.2016 г., предвиден с § 15, ал. 1 ПЗР към ЗИД ЗСПЗЗ е достатъчно дълъг за предприемане на действия съобразно новите нормативни изисквания, за кандидата в случая не е била налице реална възможност да стори това. Видно от доказателствата по делото, кандидатът не се е занимавал с животновъдство, а само с дейност върху площи с природни ограничения в планинските райони, поради което не може да се приеме, че е било възможно той да предприеме изискуемата се мярка, без да се налага да прави прекомерна жертва, за да приведе договора за наем в съответствие с новите нормативни изисквания. Отделно от това, не са налице каквито и да е данни, че бенефециерът е имал възможност да използва земи, различни от предоставените му от общинския поземлен фонд или че е можел да се снабди със земи, отговарящи на условията по мярката от частни физически и юридически лица, доколкото подпомагането се осъществява само по отношение на площи с определени характеристики, а именно по отношение на площи с природни ограничения в планинските райони. От горното се налага извод, че изменението на националното законодателство представлява за Ес Ен Ес Лигъл Консулт ООД външно, необичайно и непредвидимо събитие, спрямо което вземането на всички възможни мерки за привеждане в съответствие би наложило прекомерна жертва от негова страна. Следователно, прекратяването на договора за наем на земеделската земя с бенефициера вследствие на изменение на националното законодателство, въвеждащо нови изисквания, обуславящи действието на такъв договор, следва да се квалифицира като "непреодолима сила" или "извънредно обстоятелство" по смисъла на член 47, § 1, б. "в" от Регламент (ЕО) 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), изменен с Регламент (ЕО) 434/2007 на Комисията от 20 април 2007 г. и отменен с Регламент 1305/2013, но приложим по силата на неговия член 88 по отношение на операции, изпълнявани по програми, одобрени от Европейската комисия съгласно този регламент преди 1 януари 2014 г. Обстоятелството, че е налице "непреодолима сила" или" извънредно обстоятелство" изключва да се изисква частично или пълно възстановяване на получената от бенефициера помощ по силата на чл.15, ал.1 от Наредба 11/3.04.2008 г. С оглед на изложеното, настоящият касационен състав намира, че обжалваното съдебно решение е правилно постановено и следва да се остави в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение