Решение № 15154 от 18.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3163/2013 г.

Решение № 15154 от 18.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 3163/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от "Алтера Груп" ЕООД, ЕИК 131065456, със седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Сирак Скитник" № 9, вх. А, ап. 15, представлявано от управителя Радой Пенков Койнов, чрез процесуалния му представител адв. Бозаджиев, срещу заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, в частта, с която на основание чл. 99, т. 1 АПК е отменено утвърденото класиране на проектно предложение № FFNNIPO-12-01639 с тема "Изучаване на нови аспекти на оксиводородната технология" за финансиране от Фонд "Научни изследвания" (ФНИ/Фонда), предложено от Временната научно-експертна комисии (ВНЕК) по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление" в Национален конкурс "Финансиране на фундаментални научни и научно-приложни изследвания в приоритетни области" - 2012 г . В жалбата се излагат съображения за незаконосъобразност на издадената заповед, като постановена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, липса на фактически основания и мотиви относно отменените проектни предложения само по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление". Поддържа се довод, че с оспорената заповед се засяга стабилитета на влязъл в сила административен акт. Иска се заповедта да бъде отменена. Ответната страна - министърът на образованието и науката, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Христова, оспорва подадената жалба, като неоснователна. Счита, че заповедта е издадена от компетентен орган и е материално законосъобразна, т. к. в доклада, послужил като основание за издаването й, са посочени съществени закононарушения в конкурсната процедура, които не могат да бъдат санирани и са основание класирането в приоритетните направления "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", да бъде отменено. Иска жалбата да бъде отхвърлена. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 149, ал. 1 АПК, от надлежна страна имаща право и интерес от оспорването. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. С издадената от министъра на образованието, младежта и науката заповед № РД 09-122 от 11.02.2013 г., на основание чл. 99, т. 1 АПК, във връзка с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на Дирекция "Главен инспекторат" към Министерския съвет, поради установени нарушения в работата на ФНИ при провеждане на Национален конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г., довели до незаконосъобразно класиране на научни проекти, е отменено утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК по "Педагогика" и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", съгласно приложение. Под № 20 в приложението е посочено търговското дружество "Алтера Груп" ООД, участвало с проект № FFNNIPO-12-01639 с тема "Изучаване на нови аспекти на оксиводородната технология". Видно от данните по преписката, жалбоподателят е участвал в открития конкурс "Финансиране на фундаментални науки и научно-приложни изследвания в приоритетни области за 2012 г., като проектът му с вх. № FFNNIPO-12-01639 е бил допуснат и класиран от ВНЕК към ФНИ, назначена със заповед № РД-01-86/21.09.2012 г. на председателя на Изпълнителния съвет (ИС) на ФНИ в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление". След приключилата конкурсна процедура е сключен договор № ДФНИ М01/18 от 3.12.2012 г. за финансиране на научно-изследователски проект № FFNNIPO-12-01639 за срок от 24 месеца. С решение по протокол № 11 от 9.11.2012 г. ИС на ФНИ, въз основа на доклад с вх. № 94ВВ/0044 е взел решение да предложи за финансиране проектни предложения до пореден № 19 включително, съгласно приложение № 7 (стр. 235 от делото), като жалбоподателят е класиран под № 17. С доклад № 0409/022 от 12.11.2012 г. председателят на ИС на Фонда е предложил на министъра на образованието младежта и науката да утвърди класираните проектни предложения от ИС, съгласно приложението, като под № 93 е класиран жалбоподателят (л. 20 от делото). Министърът е утвърдил списъка на класираните кандидати. Със заповед № Р-313 от 19.12.2012 г. министър-председателят е възложил извършване на проверка по постъпили сигнали за допуснати нарушения по провеждане на конкурса. В изготвения доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2012 г. за цялостната дейност на Фонда и за проведения конкурс, са изложени констатации за нарушения в конкурсната процедура. Относно проект № FFNNIPO-12-01639 на "Алтера Груп" ЕООД в доклада е отразено, че проектното предложение е административно допуснато, оценено и финансирано със сумата от 180 000 лева, в нарушение на чл. 30 - чл. 42 от раздел 7 - Помощ за научноизследователска и развойна дейност и иновации Регламент (ЕО) № 800/2008 г. на Европейската комисия от 6.08.2008 г., относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на чл. 87 и чл. 88 от договора (виж л. 106 и л. 108 от делото). Посочено е, че предложението е подадено на 16.07.2012 г. в 17.18 часа, след срока за подаване на документите, посочен в Насоките за кандидатстване, като едва на 29.11.2012 г. е било извършено вписване на промяна в предмета на дейност на дружеството с добавяне на научноизследователска и развойна дейност. Вследствие на тези констатации и на основание чл. 99 и сл. АПК е издадена процесната заповед, с която е отменено утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК по "Педагогика" и по "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление". Въз основа на така установената фактическа обстановка, Върховният административен съд, състав на седмо отделение, счита жалбата за неоснователна. При служебно извършената проверка за законосъобразност на обжалваната заповед № РД 09-122/11.02.2013 г. на министъра на образованието, младежта и науката, настоящата инстанция приема, че същата е издадена от компетентен едноличен орган, в кръга на неговата функционална компетентност, предвид нормата на чл. 99, ал. 1 АПК, вр. чл. 13, ал. 5 от Закона за насърчаване на научните изследвания (ред. ДВ, бр. 83 от 22.10.2010 г. - ЗННИ). Фондът е създаден като юридическо лице - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министерството на образованието, младежта и науката (чл. 13, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 2, ал. 1 от Правилника за ФНИ - ред. ДВ, бр. 29 от 16.04.2010 г.), поради което министърът на образованието, младежта и науката има правомощия да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на ФНИ. Анализът на нормативната уредба на чл. 99 и сл. АПК сочи, че законодателят е предвидил производството по възобновяване, като извънреден контролен способ за отмяна на влязъл в сила порочен административен акт, необжалван по съдебен ред, при наличие на някое от изрично и изчерпателно изброените в чл. 99, т. 1 - т. 7 АПК основания. Предпоставките за възобновяване на производството по издаване на административните актове предполагат привеждане на актовете в съответствие с действителното фактическо и правно положение, съществувало към момента на тяхното постановяване. Отмяната по чл. 99 АПК е допълнително правно средство за осигуряване прилагането на принципите за истинност и законност на актовете, издавани от административните органи. Предвид това, че става въпрос за производство, което засяга стабилитета на административния акт, основанията за възобновяване са посочени изчерпателно, не могат да се тълкуват разширително, възможността да инициират производството е предоставена на ограничен кръг субекти, сроковете са преклузивни и изтичането им погасява правото да поискат възобновяване. Съгласно нормата на чл. 99, т. 1 АПК, на чието основание е издадена процесната заповед, влязъл в сила административен акт (индивидуален или общ), който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред, какъвто е настоящият случай, от органа, който го е издал, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността му. Инициативата за възобноваване на административното производство по чл. 99, т. 1 АПК, принадлежи само на административния орган, съответния прокурор или омбудсмана, съгласно чл. 100 АПК. В случая инициативата е на министъра, като по-горестоящ административен орган спрямо ИС на ФНИ, който спазвайки срока по чл. 102, ал. 1 АПК - тримесечен срок от датата на влизане в сила на акта, е възобновил административното производство по чл. 99, т. 1 АПК, като е отменил утвърденото класиране на проектни предложения за финансиране от ФНИ, предложени от ВНЕК по "Педагогика" и "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", включително в частта досежно проект № FFNNIPO-12-01639 с тема "Изучаване на нови аспекти на оксиводородната технология". Инициативата е на административния орган, в качеството му на по-горестоящ орган на ИС на ФНИ. За административния орган използването на правото за възобновяване е свързано с утвърждаване на неговия авторитет, като издател на законосъобразни актове по пътя на самоконтрола. От това следва, че заповедта е издадена от компетентен административен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и в рамките на преклузивния срок по чл. 102, ал. 1 АПК. Видно от данните по делото, с протокол № 11 от 9.11.2012 г. на ИС на ФНИ са одобрени проектни предложения от всички направления, оформени в списък като Приложение № 8 и са утвърдени от министъра (няма дата за утвърждаването). Решението е обявено на страницата на министерството на 13.11.2012 г. Няма данни за момента на връчване на решението по протокол № 11/09.11.2012 г. на жалбоподателя, но на 3.12.2012 г. между него и ФНИ е сключен договор. Следователно може да се счита, че най-късно към този момент на жалбоподателя му е било известно съдържанието на решението на ИС. Дори да се приеме по-ранната дата 13.11.2012 г. за момент на уведомяване, към 11.02.2013 г., на която е издадена заповед № РД-09-122 на министъра на образованието, младежта и науката, 3-месечният срок не е изтекъл. Противно на доводите на жалбоподателя, при постановяването на акта не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В производството по възобновяване се конституират като страни третите лица, придобили права от административния акт (Арг.: чл. 103, ал. 1 АПК), искането за възобновяване се разглежда по реда на Глава VI, а ако е основателно - производството се възобновява по реда на Глава V АПК (Сравн.: чл. 103, ал. 3 и 4 АПК). Уведомлението на заинтересуваните лица е процесуален способ за реализация на задължението на органа да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, респ. да извърши проверка за наличието на данни, съставляващи основанието за издаване на заповедта. Неуведомяването на адресата на акта в конкретния случай не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, т. к. процедурата е по чл. 99, т. 1 АПК (в хипотезата на съществено нарушение на изискванията за законосъобразност на акта), не се налага събирането нови доказателства, а видно от приетите по делото такива, административният орган е издал оспорената заповед след изясняване на фактическата обстановка от значение за случая. Съгласно правната теория и константната съдебна практика, съществено е това нарушение на административнопроизводствените правила, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т. е. такова нарушение, недопускането на което е могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. В разглеждания казус тези признаци не са налице, а доводите на жалбоподателя в тази насока са неоснователни. Възражението на жалбоподателя за липса на мотиви в заповедта е неоснователно, т. к. съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, издаването на акта и мотивите към него не е необходимо да съвпадат по време. Възможно е съображенията да предхождат издаването на акта и да се намират в друг документ, съставен преди издаването на административния акт. Когато административният акт е издаден въз основа на такива подготвителни документи, изложените в тях съображения са такива и по издаването на акта. В случая в заповедта изрично е посочено, че се издава във връзка с доклад № 02.12-138/12 от 25.01.2013 г. на междуведомствената работна група, в който са изложени констатации във връзка с нарушения в дейността на ФНИ по конкурсната процедура "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г. Цитираният доклад е издаден въз основа на специализирана проверка, възложена от министър-председателя на Република България, на основание чл. 46а, ал. 2, т. 4 от Закона за администрацията и чл. 62, ал. 2, т. 3 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация (приет с ПМС № 229 от 23.09.2009 г., обн. ДВ, бр. 78/2009 г.) и е част от административната преписка. Върху посочения доклад е поставена резолюция от министър-председателя, с която е разпоредено на министъра на образованието, науката и младежта за незабавни действия и доклад. След като мотивите съществуват в доклада, като мотиви към решението на помощен орган и след като административният акт е в съответствие с тях, това е достатъчно, за да е налице връзка между мотивите и акта. Счита се, че административният орган приема тези мотиви за свои. В настоящия случай в доклада за извършената проверка се съдържат съображенията, довели до издаване на процесната заповед, поради което тя е мотивирана, като основаваща се на констатациите в доклада и не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Административният акт съответства на материалния закон. В приетата от Народното събрание Национална стратегия за развитие на научните изследвания 2020 г. (приета с решение на Народното събрание от 28.07.2011 г., обн. ДВ, бр. 62 от 12.08.2011 г.) са дефинирани основни цели, задачи и мерки за развитие на научните изследвания в Република България, при което за изпълнението им са въведени приоритетни области за научни изследвания, чийто избор е направен въз основа на национални и европейски документи. Приоритетните направления на Националната стратегия са: 1). Енергия, енергийна ефективност и транспорт. Развитие на зелени и екотехнологии; 2). Здраве и качество на живота, биотехнологии и екологично чисти храни; 3). Нови материали и технологии; 4). Културно-историческо наследство и 5). Информационни и комуникационни технологии. Цитираните приоритети са определени на базата на приоритетите от Програмата на правителството за европейско развитие на България; тематичните приоритети на европейските научни програми и инициативи, в които България има ефективно участие и сътрудничество (Шеста и Седма рамкова програма; Програмата COST за сътрудничество в областта на науката и технологиите, Европейската пътна карта за научна инфраструктура, Съвместните изследователски центрове и съвместните технологични инициативи); съществуващи анализи и оценки на научната система и инстутиции в страната (т. I от Националната стратегия). В случая, по конкурсната сесия са включени допълнителните приоритети "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление" и "Научни изследвания с приложения в педагогическата сфера" (вторият, посочен в Насоките за кандидатстване, утвърдени от министъра на образованието, младежта и науката, л. 136), които са реализирани в противоречие на Националната стратегия за развитие на научните изследвания в България до 2020 г. Съгласно чл. 4 (редакция ДВ, бр. 73/2004 г.) от Правилника на ФНИ, насърчаването на научни изследвания се осъществява по приоритети и направления, определени в Националната стратегия за развитие на научната дейност и съобразени с националните предприсъединителни и присъединителни фондове и европейски рамкови програми за научни изследвания, технологично развитие и демонстрации и др. специализирани инициативи, трансевропейски програми за научни изследвания и иновации. Утвърждаването на ВНЕК за предложения в област "Мултидисциплинарни изследвания с приложения в повече от едно приоритетно направление", не попада в нито една от посочените приоритетни области. Законосъобразно с оспорената заповед на министъра на образованието, младежта и науката, на основание чл. 99, т. 1 АПК са отменени всички проектни предложения, класирани за финансиране от ФНИ в посочените две направления, между които попада и № FFNNIPO-12-01639 с тема "Изучаване на нови аспекти на оксиводородната технология", т. к. нарушаването на чл. 2, ал. 1 ЗННИ, вр. чл. 4 от Правилника на ФНИ и Националната стратегия за научни изследвания в Република България 2020 г. е съществено нарушение на условията за законосъобразност на административния акт, а оттук и основание за приложението на чл. 99, т. 1 АПК. Наред с това, видно от данните по делото, липсват критерии и ясни правила при провеждане на конкурсната сесия в посочените направления, прилаган е различен подход при назначаване на рецензенти при оценяване на проектите, което е довело до нарушения при оценяване и класиране на проектите по тези две направления. Установено е, че проектни предложения, които са административно недопустими са допуснати до оценяване на втори етап, класирани и финансирани. Допуснато е да бъдат финансирани проекти на търговски дружества, които нямат в предмета на дейност научно-изследователска дейност, сред които попада и настоящият жалбоподател. Разглеждането и класирането на проекта е извършено от ВНЕК "Мултидисциплинарни изследвания с приложение в повече от едно приоритетно направление", по отношение на работата й в доклада са констатирани съществени нарушения във връзка с конкурсната процедура. Посочените пропуски са съществени, не могат да бъдат санирани и опорочават класирането. С оспорената заповед административният орган се е позовал на доклад № 02.12-138 от 25.01.2012 г., на Дирекция "Главен инспекторат" към Министерски съвет (МС), в който подробно са изброени всички констатирани нарушения в работата на ФНИ. Проектът на дружеството - жалбоподател е описан в доклада като административно допуснат в нарушение на предписанията на правнообвързващ акт на вторичното общностно право - Регламент (ЕО) № 800/2008 г. (л. 106 и л. 108). В раздел V от Насоките за кандидатстване по конкурс "Финансиране на фундаментални научни и научноприложни изследвания в приоритетните области" - 2012 г., в т. 1 е регламентирана процедурата за подбор на проекти, която включва два етапа. Първи етап - проверка на административното съответствие на представените проекти с изискванията на Насоките за кандидатстване. Втори етап - оценяване на проектните предложения от НЕК към ФНИ (виж л. 145, респ. т. 2.1 и 2.2 от доклада - л. 44 и л. 54). В утвърдените от министъра на образованието, младежта и науката Насоки за кандидатстване в конкурса в раздел II "Правила за допустимост" е записано, че в конкурса могат да участват - научноизследователски организации, предприятия, нестопански организации (л. 138). Относно първия етап на допустимост - проверка на административното съответствие на представените проекти от приложението към протокол № 11 от 9.11.2012 г. (стр. 235) е видно, че проектът на дружеството "Алтера груп" ЕООД е записано под № 17 с вх. № ФНИ-МО1/0040 от 16.07.2012/17.18 ч. От това следва, че проектът е подаден след изтичане на определения срок, а именно - до 17.00 ч. на 16.07.2012 г. и неправилно е допуснат до разглеждане. На второ място, от приложеното удостоверение за актуално състояние на дружеството се установява, че дейността му не е свързана с научноизследователска и развойна дейност. Такава промяна в предмета на дейност е вписана едва на 29.11.2012 г. (виж удостоверение на Агенция по вписванията от 5.11.2013 г., л. 248 от делото), т. е. след като проектът на дружеството е бил класиран и след отправената покана от ФНИ, представляван от управителя Христо Петров, от 19.11.2013 г., за сключване на договор. Следователно дружеството - жалбоподател не е отговаряло на изискванията за научноизследователска организация, посочени в чл. 30, § 1 от Регламент (ЕО) № 800/2008 г. на Европейската комисия от 6.08.2008 г., съгласно който това е институция като университет или научноизследователски институт, независимо от правния й статут (учредена по публичното или частното право) или начина на финансиране, чиято основна цел е да осъществява фундаментални научни изследвания, индустриални научни изследвания или експериментално развитие и да разпространява резултатите от тях посредством преподавателска работа, публикуване или трансфер на технологии. Съгласно даденото в същата разпоредба определение, "фундаментални научни изследвания" означава експериментална или теоретична работа, предприета основно с цел придобиване на нови знания за фундаменталните причини за явленията или наблюдаемите факти, без да се има предвид каквото и да било пряко практическо приложение или използване. Възражението на жалбоподателя, че ФНИ е уведомен за промяната в предмета на дейност, освен, че не е доказано, е и ирелевантно в случая, т. к. това не може да санира порока, а именно, че дружеството не е отговаряло на изискванията за административно съответствие. Допуснатите нарушения налагат извод, че проектното предложение на "Алтера Груп" ЕООД е административно недопустимо, трябвало е да бъде отстранено на първия етап от процедурата, без да бъде допускано до оценяване, класиране и финансиране. На последно място, с оглед служебния контрол, на основание чл. 168, във връзка с чл. 146, ал. 1, т. 5 АПК, настоящият състав намира, че оспорената заповед е издадена и в съответствие с целта на закона, предвид обхвата и функциите на министъра на образованието, младежта и науката и правомощията му при осъществяване на контрол върху дейността на ФНИ. Предоставянето на публични средства на търговско дружество, което не отговаря на посочените по-горе изисквания, нарушава целите на насърчаване на научните изследвания, предмет на конкурсната сесия. Констатираните в доклада нарушения при провеждане на конкурса се установяват от събраните по делото доказателства, поради което оспорената заповед е законосъобразна, като издадена от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия и в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона. Жалбата на "Алтера Груп" ЕООД следва да бъде отхвърлена като неоснователна. В същия смисъл виж решение № 15009/14.11.2013 г. по адм. дело № 12612/2013 г. на петчленен състав на ВАС. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. пето АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,