Решение № 1110 от 31.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2391/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на П. Велчева, с [ЕГН], с адрес гр. София, [улица], [адрес], подадена чрез пълномощника адв. Ю. Дацев, против чл. 3, ал. 1, чл. 5, т. 7 относно думите или разпореждат прилагането на други здравни мерки и т. 10 относно думите на болни и на лица, за които има съмнение, че са болни и чл. 32 от Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България (Наредбата), приета с Постановление 274/09.10.2006 г. на Министерски съвет, обн. ДВ. бр. 85 от 20 Октомври 2006г., изм. ДВ. бр. 37 от 8 Април 2008 г., изм. ДВ. бр. 5 от 14 Януари 2011 г., изм. ДВ. бр. 63 от 12 Август 2016 г. В жалбата се излагат доводи за нищожност на оспорваните разпоредби поради издаването им от материално некомпетентен орган, тъй като ограниченията, които наредбата предвижда, биха могли да бъдат уредени единствено с нормативен акт от ранга на закон, но не и от подзаконов нормативен акт съобразно чл. 35, ал. 1 и ал. 2 и чл. 52, ал. 4 от КРБ. В жалбата се твърди, че при издаване на Наредбата са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. В условията на евентуалност жалбоподателката аргументира тяхната незаконосъобразност. Основните аргументи в тази насока са за противоречие на оспорваните разпоредби с чл. 57 - чл. 63 от Закона за здравето. В жалбата се съдържат аргументи и в смисъл, че Наредбата за граничен контрол е съобразена с международните здравни правила на СЗО, който акт е следвало да бъде приет с ратификация на закон от Народното събрание, а не да бъде съобразен с изискванията на ЗМД относно задълженията на Министерския съвет. Искането е за прогласяване нищожността на оспорваните текстове, а в условията на алтернативност отмяната им като незаконосъобразни. Претендира се присъждане на разноски. Като жалбоподател е конституиран и П. Запрянов, който е подал жалба чрез пълномощника си адв. Бойчев. По същество жалбата на лицето поддържа съображенията, изложени от Велчева, като в молбата за присъединяване се развиват и доводи за нарушение на правилата на чл.2а и чл.28 от ЗНА. Претендира се присъждане на разноски. Ответникът Министерски съвет на Република България, чрез пълномощника юрк. Ангелов, оспорва основателността на жалбата и моли за отхвърлянето ѝ. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. С определение по хода на делото от 08.09.2023 г. е конституирана като страна ответник по делото Министърът на здравеопазването, наред с административния орган Министерски съвет на Република България. По изложени в депозирани по делото писмени бележки и в съдебно заседание, чрез процесуалния си представител юрк. Цветкова, също изразява становище за неоснователност на жалбата и моли за отхвърлянето ѝ. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата на П. Велчева, и за неоснователност на възражението на присъединилата се страна П. Запрянов за опорочаване на процедурата по издаване на оспорената наредба, тъй като към датата на издаването на Наредбата (09.10.2006г.)/ в глава трета Изготвяне на законопроекти на ЗНА не е имало изисквания за публикуване на проект на наредба и за обществени консултации. Върховният административен съд, състав на Осмо отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, прецени доводите и възраженията на страните, намира следното: Съгласно чл.192а от АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му. Съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение. Съгласно чл.5, ал.5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаването на нормативен акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. Преценката относно спазването на процедурата по Закона за нормативните актове (ЗНА) следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на приемане и на обнародване на чл.3, ал.1, чл.5, т.7 и 10 и чл.32 от Наредбата. Като основание чл.15 от ЗНА е необходима и преценка за съответствие на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен. За настоящото съдебно производство е приложим Дял трети "Производства пред съд", глава десета, раздел III "Оспорване на подзаконови нормативни актове" на АПК като действащ в момента процесуален закон. По отношение допустимостта на жалбата. Съгласно чл. 185, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд, а съгласно ал. 2 могат да бъдат оспорени изцяло или в отделни техни разпоредби. Оспорването им във времето не е ограничено със срок според чл. 187, ал. 1 от АПК. Ал. 2 на нормата предвижда, че последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо, като след извършена служебна проверка се установи, че по отношение на атакувания текст липсва предишно оспорване. Право да оспорват подзаконовите нормативни актове съгласно чл. 186, ал. 1 имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В случая по отношение на правния интерес настоящият съдебен състав се е произнесъл с Определение от 11.04.2023 г., като е прието, че такъв е налице за П. Велчева. Правен интерес от оспорване, съобразно приложените доказателства и потенциалната възможност от засягане на права и законни интереси, е налице и по отношение на П. Запрянов. За да се произнесе по същество, настоящият съдебен състав съобрази следното: Според чл. 168, ал. 1 АПК, приложим към настоящото производство на основание чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствените правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона. По компетнтността на органа издал подзаконовия нормативен акт. Съгласно чл.76, ал.1 от АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Съгласно чл.114 от Конституцията на Република България въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, правилници и наредби. Видно от §2 от заключителните разпоредби на Наредба за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България (НУРПГЗКРБ), наредбата е приета на основание чл. 57, ал.2 от Закона за здравето (ЗЗ), съгласно който условията и редът за провеждане на граничен контрол се уреждат с наредба на Министерския съвет. С оглед на законовата делегация, предвидена в цитираната разпоредба на ЗЗ, оспорените разпоредби като част от нормативен акт, приет от Министерски съвет, са издадени от компетентен орган. По оспорване на процедурата по издаване на подзаконовия нормативен акт. Съгласно чл. 75 ал. 2 от АПК Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен , като в конкретния случай Наредбата, чиито текстове са оспорени, е издадена на основание чл. 57, ал.2 от ЗЗ. Правилата относно приемането на подзаконови нормативни актове се съдържат в Глава трета Изработване на проекти за нормативни актове на Закона за нормативните актове, като в редакцията му, действала към момента на приемане на Наредбата са били регламентирани изисквания единствено към процеса на изготвяне на законопроекти и проекти на нормативни укази. Според текстовете на чл.20 във вр. с чл.10 , чл.11 и чл.13 и 14 от Указ 833 от 1974г. за прилагане на ЗНА в действащите им редакции изискването за мотиви касае проектите за кодекс, закон или нормативен указ, като наредбите са извън обхвата на чл.14, ал.1 от Указа.Не са действали специални административнопроизводствени правила за изготвяне на мотиви към проект на нормативен акт, за публично оповестяване на проекта на нормативен акт заедно с мотивите към него, както и за провеждане на обществени консултации. От представената по делото административна преписка се установява, че в процеса на изработване на Наредбата е спазено правилото на чл.24, ал.1 от Указ 883 от 1974г. за прилагане на ЗНА, като оспорения нормативен акт има наименование, сочещо вида на акта и главния му предмет. Спазени са и разпоредбите на чл.7, ал.2 и чл.12 от ЗНА. Видно от предметния обхват и съдържанието на наредбата, същата урежда материята, за която законът предвижда приемането й. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл.78, ал.1, т.1 АПК и чл.34, т.2 от ЗНА от министър- председателя. Изпълнено е и изискването за обнародване на акт в Държавен вестник, като условие за неговата валидност в съответствие с разпоредбите на чл.5, ал. от Конституцията на Република България, чл.78, ал.2 от АПК и чл.37, ал.1 от ЗНА /ДВ, бр.46 от 2007г./. Постановление 274 на МС от 2006г. за приемане на НУРПЗГРЛ е обнародвано в Държавен вестник , бр.85 от 2006г. и е в сила от 24.10.2006г. След анализ на представените по делото писмени доказателства, представляващи преписката (л.66 166) по изготвяне и приемане на Наредбата, се обосновава извод, че формално са спазени всички формални изисквания на чл.15 от Указа и чл.59 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (в действащата за 2006 г. редакция). С придружително писмо до главния секретар на МС, подписано от главния секретар на Министерството на зравеопазването, са представени писмен доклад, подписан от министъра на зравеопазването, проект на ПМС, всички получени становища, справка за отразяването им, финансова обосновка, съобщение за средствата за масово осведомяване. При анализа на датите на цитираните документи се обосновава извод, че съгласувателната процедура по чл. 15 от Указа, детайлизирана в Устройствения правилник на МС, по отношение оспорените разпоредби не е нарушена. Нарушението, което се констатира в процедурата по приемане на оспорените разпоредби е на чл. 2а от ЗНА. Съгласно чл.2а от ЗНА лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган.Липсват доказателства, че е извършеното уведомяване на всички лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на оспорените разпоредби от Наредбата. Тези разпоредби са част от нов нормативен акт, но проектът му, не е изпращан до представителни организации на заинтересованите лица, не е публикуван в средства за масово осведомяване, което е видно от представения проект на съобщение за средствата за масово осведомяване без дата (л.161), в Интернет или оповестен по друг подходящ начин. Не е предоставената възможност в срок не по-кратък от един месец да се представят предложения и възражения. В справката, представена от министерство на здравеопазването е посочено, че тя отразява становищата на министерствата (министерство на правосъдието, министерство на околната среда и водите, министерство на икономиката и енергетиката, министерство на вътрешните работи, министър по европейските въпроси, министерство на държавната политика при бедствия и аварий, министерство на държавната администрация и административната реформа и министерство на външните работи ), които са получени в съответствие с процедурата по чл.78, ал.1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация, но не и мнения на други заинтересовани лица. В преписката, изпратена от МС, липсват доказателства за извършено оповестяване по какъвто и да е подходящ начин. Следва да бъде посочено, че на основание чл. 23 от Указа за всеки проект за нормативен акт се образува досие, което отразява хода на изготвяне на проекта и се попълва от съставителя. Досието се съхранява от органа, който е издал акта. Посоченото допуснато нарушение на императивната разпоредба на чл. 2а ЗНА е от категорията на съществените, което е самостоятелно основание за отмяна на оспорените в това производство разпоредби от Наредбата. По съответствието с материалния закон. С от Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България се определят условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол на Република България за предотвратяване разпространението на болести, които представляват опасност за общественото здраве. Първата оспорена в производството разпоредба е чл.3, ал.1 от Наредбата, според която При опасност от възникване и разпространение на болести, които представляват опасност за общественото здраве, министърът на здравеопазването може да разпореди въвеждането на допълнителни здравни мерки . Тази разпоредба предоставя на министъра на здравеопазването широка и неопределена компетентност да въвежда допълнителни здравни мерки при наличие на опасност за общественото здраве. Такива мерки са допустими при опасност от възникване и разпространение на болести, които представляват опасност за общественото здраве . Така формулирана хипотезата на правната норма не съответства на чл.57, ал.1 ЗЗ, където делегацията е за опазване на страната от разпространение на особено опасни заразни болести . В Наредбата е допълнена и опасност от възникване , каквато законът не предвижда. Законът за здравето предвижда квалифицирана опасност / особено опасни /, докато в Наредбата достатъчни са болести, които представляват опасност за общественото здраве. Също така Наредбата говори за болести , без изобщо да въвежда изричното изискване те да са заразни . Съгласно чл. 7 ал. 2 ЗНА Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен , като подзаконовите нормативни актове, от който вид е наредбата, не следва да противоречат на актове от по висока степен /по аргумент от чл. 15 ал. 3 ЗНА/. Недопустимо е в тази връзка с подзаконов нормативен акт да бъдат разширявани критериите, заложени в нормативен акт от по висока степен какъвто е законът. Предвид изложеното по горе настоящият състав намира за основателен доводът на жалбоподателката Велчева, че разпоредбата на чл.3, ал.1 от Наредбата е неясна и в противоречие с чл.5 и чл.57-63 от Закона за здравето досежно предела на определените от закона правомощия на министъра на здравеопазването. Тези правомощия на министъра са изрично разписани в общ и конкретен пран, включително при възникване на извънредна епидемична обстановка, като в чл.5, ал.5 от с.з. е визирано, че министърът на здравеопазването упражнява и други правомощия, възложени му със закон или с нормативен акт от Министерския съвет . Така очертаната рамка от закона (ЗЗ) е нарушена от процесната норма на чл.3, ал.1 Наредбата, която дава възможност да се "доурежда" материята на закона с въвеждането на допълнителни здравни мерки. Релевантни са и въведените от законодателя през 2020г. изменения на чл.61 и чл.63 и приемането на нов чл.63а от ЗЗ, регламентиращи материята за налагане на противоепидемични мерки при епидемично разпространение на заразни болести и при обявена епидемична обстановка, вида им, процедурата и условията. В този смисъл е и Решение 3618 от 15.04.2022г. по адм.д. 536/2022г. на ВАС, петчленен състав. В цитираното решение е прието, че изискуемото по чл.192а от АПК правило за преценка на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон към момента на постановяване на съдебното решение, в конкретния случай налага преценка за съответствие на оспорената разпоредба, в случая на чл.3, ал.1 от Наредбата с действащите правни норми на чл.61, чл.63 и чл.63а от ЗЗ/ДВ, бр.44/2020г. в сила от 14.05.2020г./ В цитираните разпоредби са изрично разписани от законодателя правомощията на министъра на здравеопазването, в съответствие с чл.5, ал.5 от ЗЗ, които обаче визират по-ограничен кръг от тези по чл.3, ал.1 от наредбата. Този извод се подкрепя от текста на най - широкообхватната норма на чл.61, ал.3 от ЗЗ, която дава възможност министърът на здравеопазването по предложение на главния държавен здравен инспектор със заповед да разпореди задължителна изолация и/или карантина на болни лица, контактни и заразоносители на заразни болести, извън посочените по ал.1 /антракс, бруцелоза, вариола, вирусни хеморагични трески, дифтерия, ебола, жълта треска, коремен тиф, малария, полиомиелит, тежък остър респираторен синдром, туберкулоза с бацилоотделяне, холера, чума и COVID-19/, но въз основа на извършена оценка на съществуващия. При прегледа на трите разпоредби на ЗЗ е видно, че регламентацията на чл.3, ал.1 от Наредбата не се припокрива от законовата такава. Напротив чл.3, ал.1 от Наредбата визира много по-голям обем от регулируеми правоотношения от ЗЗ. Втората оспорена разпоредба е чл.5, т.7 от Наредбата относно думите разпореждат прилагането на други здравни мерки . Съгласно чл.5 от Наредбата При осъществяване на здравния граничен контрол органите на граничния здравен контрол прилагат следните здравни мерки: т.7.поставят под карантина физически лица, багажи, транспортни средства, товари, стоки и международни пощенски пратки, за които има съмнение, че са заразени, или разпореждат прилагането на други здравни мерки. Идентични с гореизложените съображения са приложими изцяло и относно компетентността на органите на граничен здравен контрол да разпореждат прилагането на други здравни мерки . Другата оспорена разпоредба е чл.5, т.10 от Наредбата относно думите на болни и на лица, за които има съмнение, че са болни . Съгласно чл.5 от Наредбата При осъществяване на здравния граничен контрол органите на граничния здравен контрол прилагат следните здравни мерки: т.10.отказват влизане на територията на Република България на болни и на лица, за които има съмнение, че са болни, както и на багажи, транспортни средства и товари, за които има съмнение, че са заразени. Последната оспорена разпоредба е на чл.32 от Наредбата, която предвижда, че На пътник, отказал медицински преглед, имунизация или друга здравна мярка, както и предоставяне на информация или документи по чл.30, ал.1, може да се откаже влизане на територията на Република България . Настоящият съдебен състав констатира, противоречие на оспорените разпоредби на чл.32 и чл.5, т.10 от Наредбата с нормативни актове от по-висока степен. Като преценката относно тяхната законосъобразност, следва да се извърши съобразно действащата към момента на осъществяване на съдебния контрол нормативна уредба от по-висок ранг. Това положение произтича от принципното начало за законосъобразност на действащата подзаконова нормативна регламентация, както и от изричното му уреждане с чл.192а АПК. В тази връзка следва да бъде посочено, че в актуалната си редакция чл.63 от ЗЗ е със следното съдържание: