Решение № 6233 от 12.6.2023 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл.208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ФОРС-ДЕЛТА ООД, чрез адв. Василева срещу решение 5821/14.10.2022 година на Административен съд София-град (АССГ) поправено с решение 6715/11.11.2022 година по адм.д. 6034/2022 година, в частта с която е отхвърлена жалбата му срещу Заповед 3286з-2040/13.06.2022г. на директора на Главна дирекция Национална полиция в частта, с която на основание чл.49, ал.1, т.7 от Закона за частната охранителна дейност (ЗЧОД) е отнет лиценз З/02-452/17.02.2020г. за извършване на дейност по чл.5, ал.1, т.5 ЗЧОД охрана на обекти - недвижими имоти. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 АПК неправилно приложение на материалния закон. Без да отрича, че при проверка на охраняван от дружеството обект на 08.03.2022 година са констатирани четири случая на охранители без трудови договори, за които са съставени наказателни постановления и заплатени имуществени санкции, касаторът твърди, че: 1. Като е отнел всички лицензи на дружеството, без да обследва по кой от тях е извършвана процесната дейност, органът е постановил незаконосъобразен акт при липса на фактическа и правна установеност на релевантните за прилагане на мярката факти и обстоятелства. 2. Вместо да отмени оспорения административен акт на това основание изцяло, първоинстанционният съд обследвал някаква относимост на дейността, за която са констатирани нарушенията към някой от лицензите и по този начин допълнил мотивите на административния акт с фактически и правни установявания, които липсват в него. 3. Това допълване се твърди да е в нарушeние на правото на защита на дружеството, като не ставало ясно дори въз основа на какви фактически установявания, които не са част от административната преписка, съдът е достигнал до извода, че нарушената дейност касае именно лиценз З/02-452/17.02.2020г. за извършване на дейност по чл.5, ал.1, т.5 ЗЧОД охрана на обекти - недвижими имоти. В съставените Наказателни постановления било изписано единствено място на осъществяване на дейността Резиденция на Кралство Испания, но не била изписана охранителната дейност и лиценза, по който се осъществява тя към момента на проверката. Соченият лиценз от 2020 година бил за територията на цялата страна, като установеното нарушение било за един обект в София. От друга страна, за касатора не ставало ясно как съдът приема, че лицензът от 2004 година не покрива дейности по охрана на недвижими имущество, след като същият е от 2004 година, когато Законът за частната охранителна дейност, отм. не е правел разграничения между движимо и недвижимо имущество на физически и юридически лица. На следващо място излага съображения за липса на системност, като твърди, че за да са налице системни нарушения е необходимо следващото нарушение да е извършено след влизане в сила на наказателното постановление (НП) по предходното, като в хипотеза на три еднородни нарушения досежно един обект в един ден не може да се говори за системност. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт в оспорената част. Претендира разноски.

Производството е образувано и по касационна жалба на Директора на Главна дирекция Национална полиция чрез юрисконсулт Маркова срещу решение 5821/14.10.2022 година на Административен съд София-град (АССГ) поправено с решение 6715/11.11.2022 година по адм.д. 6034/2022 година, в частта с която е отменена Заповед 3286з-2040/13.06.2022г. на директора на Главна дирекция Национална полиция в частта, с която на основание чл.49, ал.1, т.7 ЗЧОД са отнети лиценз 217/25.06.2004г. и лиценз 1268/18.03.2008г. за извършване на дейности по чл.5, ал.1, т.1, т.2, т.7 и т.8 ЗЧОД лична охрана на физически лица; охрана на имуществото на физически и юридически лица; охрана на мероприятия; охрана на ценни пратки и товари. Твърди, че административният орган действал при условията на обвързана компетентност и при констатирани системни нарушения на чл.74, ал.1 ЗЧОХ имал задължението да отнеме лиценза на дружеството на основание чл. 49, ал.1, т.7 от ЗЧОД. Претендира юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационните жалби, съставът на Върховния административен съд приема, че същите са подадени в срока по чл. 211, ал.1 АПК, от страни с правен интерес.

Производството пред АССГ е образувано по жалба на ФОРС-ДЕЛТА ООД, представлявано от управителя Т. Орфаниду, срещу Заповед 3286з-2040/13.06.2022г. на директора на Главна дирекция Национална полиция. С последната, издадена на основание чл.49, ал.1, т.7 ЗЧОД са отнети лиценз 217/25.06.2004г., лиценз 1268/18.03.2008г., лиценз З/02-452/17.02.2020г. за извършване на дейности по чл.5, ал.1 от ЗЧОД на ФОРС-ДЕЛТА ООД.

Въз основа на установената фактическа обстановка, първоинстанционният съд е приел, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при частично неправилно приложение на материалния закон. Според съда, единствено лиценз З/02-452/17.02.2020г. е издаден за извършване на дейността по чл.5, ал.1, т.5 от ЗЧОД (охрана на обекти - недвижими имоти). Другите два лиценза 217/25.06.2004г. и 1268/18.03.2008г. имат за предмет дейностите по чл.5, ал.1, т.1, т.2, т.7, т.8 от ЗЧОД (лична охрана на физически лица; охрана на имущество на физически и юридически лица; охрана на мероприятия; охрана на ценни пратки и товари). Според съда, нито едно от четирите нарушения, за които са издадени НП, не е извършено при осъществяване на частната охранителна дейност по чл.5, ал.1, т.1, т.2, т.7, т.8 от ЗЧОД. Предвид това съдът приема, че отнемането на тези два разрешителни документа за охранителна дейност, която не е свързана с конкретните четири нарушения се явява непропорционално и несъответно на целта на законовата мярка. При анализ поотделно и в съвкупност на приетия доказателствен материал, съдът е обосновал, че не е осъществен фактическия състав по чл.49, ал.1, т.7 от ЗЧОД за отнемане на лицензи за извършване на частна охранителна дейност 217/25.06.2004г. и 1268/18.03.2008г.

Досежно лиценз З/02-452/17.02.2020г. съдът е аргументирал, че процесните четири нарушения са извършени на територията на гр. София и се отнасят до охрана на обекти - недвижими имоти. Съгласно чл.49, ал.1, т.7 от ЗЧОД, лицензът се отнема, когато на едноличния търговец или на юридическото лице са наложени имуществени санкции за системни нарушения на основание чл.72, ал.1 и ал.2, чл.74, ал.1 и чл.77. В § 1, т.7 от ДР на ЗЧОД е дадена легална дефиниция на понятието системно и това е извършването на три или повече нарушения в продължение на една година, установени с влязъл в сила акт на компетентен орган. В конкретния случай дружеството е извършило четири административни нарушения по чл.50, ал.1 от ЗЧОД, а именно: използвало е за осъществяване на частна охранителна дейност в обекти-недвижими имоти лица без да сключи с тях трудови договори. За тези четири административни нарушения са издадени наказателни постановления от началник отдел Охранителна полиция- СДВР, с които е била ангажирана на основание чл.74, ал.1 от ЗЧОД административно-наказателната отговорност на ФОРС-ДЕЛТА ООД. Предвид констатираните нарушения, за ответника е възникнало задължение да постанови акт за отнемане на лиценза на дружеството, като без значение за спора, според съда, са възраженията свързани с това, че се касае за еднородност на нарушенията, че същите са били установени в един ден, по време на една проверка в един обект. Според първоинстанционния съд, след като четирите нарушения са установени с влезли в сила наказателни актове по чл.74, ал.1 от ЗЧОД, ирелеванти в настоящия спор са обстоятелствата относно фактическата обстановка при която са извършени, в.т.ч времето и мястото на извършване на изпълнителните деяния. Законодателното решение в чл.49, ал.1, т.7 от ЗЧОД, според АССГ, е императивно и при обективиране на визираната в хипотезата материалноправна предпоставка, административният орган, в условията на обвързана компетентност, задължително издавал заповед за отнемане на лиценза, като по този начин се прекратява действието на издадения в полза на адресата разрешителен административен акт.

При извършена служебна проверка на основанията по чл.218, ал.2 АПК съдебният състав на ВАС приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторите не релевират възражения за допуснати съществени процесуални нарушения.

Досежно правилното приложение на материалния закон.

Касационната инстанция споделя изводите на първоинстанционния съд, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма.

Поставеният пред касационната инстанция спор е в няколко аспекта: 1. В хипотеза на отнемане на лиценз за частна охранителна дейност по чл.49, ал.1, т.7 от ЗЧОХ органът длъжен ли е да отнесе констатираните системни нарушения на чл. 74, ал.1 от същия нормативен акт към охранителната дейност по конкретен лиценз или има правомощие да отнеме всички лицензи на дружеството без да преценява нарушената дейност във връзка с кой от лицензите е осъществена? 2. Ако органът има задължение да отнесе констатираните системни нарушения на чл. 74, ал.1 от ЗЧОХ към охранителната дейност по конкретен лиценз, но не е сторил това, а е отнел всички лицензи на дружеството по ЗЧОД, има ли правомощие съдът вместо органа да обследва това отнасяне и да допълва по този начин фактическите основания на административния акт, като извършва преценка кой от лицензите с оглед разрешената дейност да бъде отнет? 3. Осъществяването на еднородни нарушения в рамките на един обект, констатирани при една проверка с отделни влезли в сила наказателни постановление, осъществява ли хипотезата на системност по смисъла на пар.1, т.7 от ДР на ЗЧОД.

Страните не спорят, че констатираните с Наказателни постановление 16,17,18,19 и 20 от 08.03.2020 година нарушения са извършени от процесното дружеството и са с правна квалификация чл. 74, ал.1 от ЗЧОД. Също така не спорят, че в хипотеза на чл. 49, ал.1, т.7 от ЗЧОД компетентният административен орган отнема лиценза на юридическо лице с наложени имуществени санкции за системни нарушения на чл. 74, ал.1 от ЗЧОД.

За да отговори на първия поставен въпрос, касационната инстанция съобрази разпоредбите на чл.1 чл.5, чл.44 и чл. 49, ал.2 от ЗЧОХ.

Частната охранителна дейност е търговска дейност, насочена към опазване на живота и здравето на физическите лица, охраняване на имуществото на физическите и юридическите лица, гарантиране на максимално ниво на сигурност при транспортиране на ценни пратки и товари, осигуряване на безпрепятствено провеждане на различни по характер и вид мероприятия. Тя се извършва след получаване на лиценз по реда на ЗЧОД или на удостоверение по реда на наредбата по чл. 2, ал. 4. Лицензът се издава за извършване на дейността на територията на цялата страна или на територията на отделна област. Лицензът за извършване на частна охранителна дейност се издава без срок. В лиценза се посочва изчерпателно видът дейност по чл. 5, ал. 1, която лицето има право да извършва, териториалният обхват на дейността, данни за притежателя на лиценза и обстоятелството, че е безсрочен.

Дейностите по чл.5, ал.1 ЗЧОД са следните: 1. лична охрана на физически лица; 2. охрана на имуществото на физически или юридически лица; 3. сигнално-охранителна дейност; 4. самоохрана на имущество на лица по чл. 2, ал. 3; 5. охрана на обекти недвижими имоти; 6. (отм. ДВ, бр. 92 от 2018 г.); 7. охрана на мероприятия; 8. охрана при транспортиране на ценни пратки или товари; 9. охрана на селскостопанско имущество.

Процедурата по издаване на лиценз включва проверка за възможността за осъществяване на отделните дейности, за които се претендира издаване на лиценз, като по аргумент от чл.44, ал.2 ЗЧОД, в лиценза се посочва изчерпателно видът дейност по чл. 5, ал. 1, която лицето има право да извършва.

В конкретната хипотеза дружеството-жалбоподател има три лиценза за ЧОД, както следва:

• Лиценз 217/25.06.2004г. за извършване на дейност по чл.5, ал.1 от ЗЧОД за лична охрана на физически лица, за охрана на мероприятия, охрана на имущество на физически и юридически лица, охрана на ценни пратки и товари на територията на гр. София;

• Лиценз 1268/18.03.2008 година за извършване на дейност по чл.5, ал.1 от ЗЧОД за лична охрана на физически лица, за охрана на имущество на физически и юридически лица, за охрана на мероприятия, охрана на ценни пратки и товари на територията на цялата страна;

• Лиценз 3/02-452/17.02.2020 година за извършване на дейност по чл.5, ал.1 от ЗЧОД за охрана на обекти недвижими имоти на територията на цялата страна.

С оспорената заповед за нарушения на чл.74, ал.1 ЗЧОД се отнемат и трите лиценза на дружеството, като мотивите на органа са единствено в насока осъществени повече от три нарушения на сочената разпоредба, констатирани при една проверка в един ден, един обект в гр. София.

Касационната инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че прилагането на мярката по чл. 49, ал.1, т.7 ЗЧОД изисква отнасяне на нарушенията към някоя от дейностите, за които е издаден лиценза и към конкретен лиценз. Противното би означавало допустимо определяне на мярка за нарушение на дейност по лиценз без изясняване на тази дейност/този лиценз и без оценка на относимостта на нарушението към вида дейност/лиценз.

Прочитът и анализът на разпоредбите на ЗЧОД е в насока, че когато лицензът е издаден за извършване на повече от един вид дейност по чл. 5, ал. 1, отнемането му трябва да е свързано със засягане само вида дейност, за която е възникнало това основание. Приемането на обратното, а именно, че лицензът за всяка дейност може да се отнема без значение връзката на нарушението с конкретната дейност по конкретния лиценз води до извод за изначално отричане на принципите за пропорционалност и съразмерност.

В конкретната хипотеза, в процесните НП никъде не е посочено нарушението на ЗЧОД дейност по коя точка засяга, нито е посочено въз основа на кой лиценз на дружеството е упражнявана съответната дейност.

Отнемането на всички лицензи на дружеството по ЗЧОД, без отнасяне на констатираните в един ден, за един обект и при една проверка еднородни нарушения към конкретна дейност по който и да било лиценз определено обосновава извод за определяне на най-тежката ПАМ без изясняване на фактическата относимост на нарушенията към която и да било от дейностите по лицензиите, при самоцелно ограничаване на правата на дружеството по всички разрешени му дейности и лицензи. Съгласно разпоредбата на чл.6, ал.1 и ал.2 АПК, административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, като административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат правата и законните интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която се издава акта. В случая, отнемането на всички лицензи на дружеството по ЗЧОД за констатирани в един ден, при една обстановка еднородни нарушения на чл. 74, ал.1 ЗЧОД, без отнасяне на конкретните нарушения към конкретна дейност и конкретен лиценз на дружеството, сочи на засягане на интереси на дружеството в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която се издава акта и насочва към извод за поставяне на различна цел от нормативно заложената чрез мярката.

При положителен отговор на първия въпрос, стои следващият: Има ли правомощие съдът вместо органа да обследва това отнасяне за първи път в съдебна фаза на производството? Отрицателният отговор на втория въпрос се формира при прилагане на принципа за безпристрастност на съда. Съдът извършва проверка за законосъобразност на административния акт на всички основания по чл. 146 АПК, като не може да допълва фактическите основания послужили за издаването на административния акт. Противното в действителност засяга правото на защита на адресата на административния акт. Съдът-арбитър няма правомощие вместо органа да извършва оценка нарушението към коя дейност и по кой лиценз е осъществено, ако това не е сторено от органа в рамките на административното производство.

Предвид гореизложеното, касационната инстанция приема, че първоинстанционният съд правилно е отменил обжалваната заповед в частта за лиценз 217/25.06.2004г. и лиценз 1268/18.03.2008г. за извършване на дейности по чл.5, ал.1, т.1, т.2, т.7 и т.8 ЗЧОД лична охрана на физически лица; охрана на имуществото на физически и юридически лица; охрана на мероприятия; охрана на ценни пратки и товари, но неправилно е отхвърлил жалбата в частта за лиценз З/02-452/17.02.2020г. за извършване на дейност по чл.5, ал.1, т.5 ЗЧОД охрана на обекти- недвижими имоти.

В допълнение към гореизложеното касационната инстанция приема за основателно възражението на дружеството, че освен, че допълва фактическите установявания на административния орган, не става и ясно въз основа на какви фактически установявания, които не са част от административната преписка, съдът достига до извода, че нарушената дейност касае именно лиценз З/02-452/17.02.2020г. за извършване на дейност по чл.5, ал.1, т.5 ЗЧОД охрана на обекти - недвижими имоти. Първоинстанционният съд не е съобразил, че лиценз 217/25.06.2004г. е издаден при действието на отменения през 2017 година ЗЧОД. Липсва изясняване и на фактите какъв вид охранителната дейност са извършвали лицата без трудово правоотношение (дали охрана на мероприятия, дали охрана на физически лица или имот). Изводът на съда за охрана на недвижим имот не съответства на конкретни фактически и правни установявания, като на първо място такива липсват както в рамките на текста на приложените наказателни постановления, така и в рамките на оспорения в настоящото производство административен акт.

Предвид гореизложеното обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено в частта, с която е отхвърлена жалбата на ФОРС-ДЕЛТА ООД срещу Заповед 3286з-2040/13.06.2022г. на директора на Главна дирекция Национална полиция в частта, с която на основание чл.49, ал.1, т.7 ЗЧОД е отнет лиценз З/02-452/17.02.2020г. за извършване на дейност по чл.5, ал.1, т.5 ЗЧОД охрана на обекти- недвижими имоти. Вместо него следва да се постанови съдебно решение, с което административният акт бъде отменен и в тази му част. В частта на отменителния диспозитив съдебното решение следва да бъде оставено в сила.

Предвид изхода на спора, на жалбоподателя на ФОРС-ДЕЛТА ООД се дължат разноски за две съдебни инстанции в размер на 3050 лева за първа съдебна инстанция и 3970 лева за касационна инстанция по представен списък и доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно като общо и необосновано. При присъждане на разноските касационната инстанция ще съобрази вече присъдените от първоинстанционния съд такива в размер на 650 лева.

Воден от гореизложеното съставът на Върховния административен съд