Решение № 5416 от 19.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3164/2026 г.

Производството е по реда чл. 216 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/ във вр. с чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от главния секретар на Министерството на труда и социалната политика, подадена чрез упълномощен служител с юридическа правоспособност - началник на отдел „Обществени поръчки“ в Министерството на труда и социалната политика, против решение № 158 от 19.02.2026 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/ по преписка № КЗК-40/2026 г. С него е отменено като незаконосъобразно решение № F743254/02.12.2025 г. на главния секретар на Министерство на труда и социалната политика за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Разработване и внедряване на Национална електронна информационна система за пълно осиновяване /НЕИСПО/, в това число и на Електронна платформа за кандидатстване за осиновяване на деца при условията на пълно осиновяване, която ще бъде неразделна част от НЕИСПО. Провеждане на специализирани обучения на специалистите, които ще работят със системата“, с уникален № 00422-2025-0015 в Централизираната автоматизирана информационна система „Електронни обществени поръчки“ /ЦАИС ЕОП/; възложено е на Министерство на труда и социалната политика да заплати на „Контракс“ АД направените в производството разноски. В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено при допуснато нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и поради неговата необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, приложими на основание чл. 216, ал. 7 ЗОП. Жалбоподателят счита, че при постановяване на решението си КЗК неправилно е приела, че елементи от задължителната функционалност на прототипа са използвани като критерии за оценка, в нарушение на чл. 70, ал. 7 ЗОП, и недопустимо е проверявала целесъобразността /обосноваността/ на показателите и подпоказателите в методиката за оценка. Поддържа, че включените показатели и подпоказатели в процесната методика съдържат измерители на качество и ясно посочват начина на оценяване, така че предоставят възможност за обективно сравняване на офертите. Жалбоподателят подчертава, че изискванията към прототипа и функционалностите му са част от критериите за възлагане, а не условия за допустимост или критерии за подбор, както неправилно е приела КЗК. Излага подробни съображения, че в производството преразглеждането е игнорирано даденото разяснение по процедурата, както и че липсват конкретни фактически констатации, и ясно посочени правни норми, които са били нарушени от възложителя. Направено е искане за отмяна на обжалваното решение и отмяна на възложените в производството пред КЗК разноски. Ответникът – „Контракс“ АД не взема становище по касационната жалба и в съдебно заседание не се представлява. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира, че жалбата е подадена от надлежна страна, при наличие на правен интерес от оспорване на обжалваното решение на КЗК и в срока, установен в чл. 216, ал. 1 ЗОП, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е било образувано по жалба на „Контракс“ АД срещу решение № F743254/02.12.2025 г. на главния секретар на Министерство на труда и социалната политика /МТСП/ за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Разработване и внедряване на Национална електронна информационна система за пълно осиновяване /НЕИСПО/, в това число и на Електронна платформа за кандидатстване за осиновяване на деца при условията на пълно осиновяване, която ще бъде неразделна част от НЕИСПО. Провеждане на специализирани обучения на специалистите, които ще работят със системата“, с уникален номер на процедурата в ЦАИС ЕОП 00422-2025-0015. С обжалваното решение КЗК е отменила като незаконосъобразно процесното решение на възложителя, като е приела за основателно само първото възражение на оспорващото дружество, а именно, че е налице несъответствие на методиката за определяне на комплексната оценка на офертите с изискванията на чл. 70 ЗОП. Комисията е съпоставила изискванията на техническата спецификация по отношение на изискуемия прототип на Софтуерно решение за изграждане на Национална електронна информационна система за пълно осиновяване и методиката за определяне на комплексната оценка в частта по подпоказател „Прототип на софтуерно решение – ПСР“. При тази съпоставка е установила твърдяната в жалбата идентичност между надграждащите елементи за 25 точки и 50 точки, и минималните условия относно поддържана функционалност на прототипа. Формирала е извод, че елементи, които първоначално са дефинирани в техническата спецификация като част от задължителната функционалност на прототипа, са използвани и като критерии за разграничаване на качеството на офертите и тяхната оценка, което противоречи на чл. 70, ал. 7 ЗОП. КЗК е счела, че надграждащият елемент по своя характер съставлява елемент от офертата, който надвишава минималните изисквания на възложителя, а когато един елемент е дефиниран като минимално изискване, неговото наличие е условие за допустимост. В случай че методиката предвижда точки за условие за допустимост, тя не оценява качество и/или предимство в офертата, а просто съответствие, което води от своя страна до липса на обективна оценка на техническите предложения. Ако възложителят оценява самото минимално изискване, той не изследва нивото на изпълнение, а само факта на изпълнението. Това, според Комисията, лишава методиката от нейната функция - да определи икономически най - изгодната оферта чрез реално състезание по качество и едновременно с това не осигурява достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по този подпоказател. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че липсата на яснота по отношение на това какво се случва с участник в процедурата, който е представил прототип, несъответстващ на минималните изисквания за неговата функционалност в тази им част, създава предпоставки за субективизъм в работата на комисията за провеждане на процедурата и води до нарушаване на основните принципи на ЗОП. КЗК е преценила, че така констатираният порок в методиката за определяне на комплексната оценка не е преодолян и с предоставеното на основание чл. 33, ал. 2 ЗОП разяснение с peг. № 26-00-3409/17.12.2025 г. Изложено е, че в нарушение на чл. 33, ал. 5 ЗОП и в противоречие с техническата спецификация възложителят е посочил, че изискването „Подаденото заявление да може да се достъпи и разгледа от потребител с друга роля, например „Администратор“ не се включва в понятието „базова функционалност“ и съответно представянето на прототип, който не демонстрира някоя или всички изискуеми функционалности съгласно техническата спецификация няма да има като последица отстраняване от участие в процедурата. Според КЗК направеното от страна на възложителя тълкуване на документацията за участие влиза в пряко противоречие с императивното изискване за минимална функционалност на прототипа, съдържащ се в техническата спецификация, като на практика води до опит за промяна на характера на условието - от минимално изискване за допустимост в критерий за оценка. Комисията е акцентирала на обстоятелството, че с така предоставеното разяснение се стига до неяснота какви функционалности следва да поддържа прототипа, за да се допусне до оценка съобразно методиката. Въз основа на установените противоречия и неясноти в утвърдената документация за участие, КЗК е приела, че решение № F743254/02.12.2025 г. на главния секретар на МТСП за откриване на процедурата с описания предмет се явява незаконосъобразно и следва да бъде отменено. Останалите възражения на „Контракс“ АД досежно третия надграждащ елемент по подпоказател „Прототип на софтуерно решение – ПСР“ в съответната му част, за наличието на противоречие в документацията за участие относно предоставянето, идентичността, проверката и оценяването на изискуемия прототип, водещо до неясни и дискриминационни условия за участие, както и за наличието на недопустимо смесване от страна на възложителя на отделните етапи по допустимост и оценка на офертите от процедурата за провеждане на обществената поръчка, касателно проверката за съответствие на представените версии на прототипа КЗК е преценила като неоснователни, при подробно изложени мотиви за това. Обжалваното решение е правилно. При постановяването му не са допуснати релевираните нарушения. От данните по преписката се установява, че с решение № F743254/02.12.2025 г. на главния секретар на МТСП е открита „открита“ по вид процедура за възлагане на обществена поръчка е предмет: „Разработване и внедряване на Национална електронна информационна система за пълно осиновяване /НЕИСПО/, в това число и на Електронна платформа за кандидатстване за осиновяване на деца при условията на пълно осиновяване, която ще бъде неразделна част от НЕИСПО. Провеждане на специализирани обучения на специалистите, които ще работят със системата“, като с решението са одобрени обявлението и документацията, неразделна част от която са техническата спецификация и методиката за определяне на комплексната оценка. Съобразно одобрената методика, обществената поръчка ще се възлага въз основа на икономически най - изгодна оферта, на база на критерия по чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП „оптимално съотношение качество/цена”, при пълно съответствие с предварително обявените и влезли в сила условия на процедурата. Класирането на допуснатите до участие оферти ще се извършва на база получената от всяка оферта „Комплексна оценка“ - КО, определена като сума от индивидуалните стойности по предварително утвърдените показатели, ведно със съставляващите ги подпоказатели, посочени в настоящия документ. Методиката за определяне на комплексна оценка на офертите се прилага единствено спрямо офертите на тези участници, които: отговарят на предварително обявените и влезли в сила изисквания към личното състояние; отговарят на предварително обявените и влезли в сила критерии за подбор; не са предложени за отстраняване от участие в обществената поръчка. В т. 4 на методиката изрично е посочено, че участник, за когото се установи, че е представил техническо предложение, което не отговаря на някое от предварително обявените и влезли в сила условия по настоящата процедура и/или на действащото законодателство в областта на обществените поръчки - ЗОП и ППЗОП, ще бъде предложен за отстраняване и офертата му няма да бъде допусната до оценка и класиране. Формиране на оценка по подпоказател Прототип на софтуерно решение – ПСР е описано в т. 9.1 на методиката за оценка по следния начин: Прототипът на Софтуерно решение за изграждане на НЕИСПО се оценява по това доколко успешно отговаря на критериите от изброените функционалности: - Наличие на функционалност демонстрираща работата на елементи от информационната система, включващи въвеждане и преглед на информация за лица, които желаят да осиновят дете при условията на пълно осиновяване с роля „Заявител“, както и за децата, които може да бъдат осиновени при условията на пълно осиновяване; Прототипът демонстрира уеб базирана система, притежаваща „базова функционалност“ съгласно посоченото в Техническата спецификация, даваща възможност за подаване на заявление за издаване на разрешение за вписване в Националната електронна информационна система за пълно осиновяване от лица, които желаят да осиновят дете при условията на пълно осиновяване с роля „Заявител“ - 25 точки; Прототипът демонстрира уеб базирана система, притежаваща „базова, функционалност“ съгласно посоченото в Техническата спецификация, даваща възможност за подаване на заявление за издаване на разрешение за вписване в Националната електронна информационна система за пълно осиновяване от лица, които желаят да осиновят дете при условията на пълно осиновяване с роля „Заявител“. Прототипът дава възможност за преглед на подаденото заявление през отделна потребителска роля, например „Администратор“ - 50 точки; Прототипът демонстрира уеб базирана система, притежаваща „ базова функционалност " съгласно посоченото в Техническата спецификация, даваща възможност за подаване на заявление за издаване на разрешение за вписване в Националната електронна информационна система за пълно осиновяване от лица, които желаят да осиновят дете при условията на пълно осиновяване с роля „Заявител". Прототипът дава възможност за преглед на подаденото заявление през отделна потребителска роля, например „Администратор“. За автентикация при достъпване на заявлението през отделна потребителска роля, например „Администратор“, се използва електронен сертификат тип КЕП за демонстриране на средство за електронна идентификация, с ниво на осигуреност „високо“ и използване на двуфакторни /многоканални/ технологии с оглед осигуряване на силна увереност в самоличността на потребителя - 70 точки. По преписката е безспорно установено и че според изискванията на техническата спецификация /т. 5.3. Управление на проекта/ в своите технически предложения участниците трябва да приложат прототип на Софтуерно решение за изграждане на Национална електронна информационна система за пълно осиновяване /НЕИСПО/, съдържащ релевантна на предмета и обхвата на Поръчката информация. Представеният прототип трябва да изпълнява всяко от следните изисквания: описание на информационните обекти и техните атрибути, описание на връзките между обектите;описание на начина на организация на данните; демонстрирана базова функционалност за подаване на заявление за издаване на разрешение за вписване в Националната електронна информационна система за пълно осиновяване по чл. 83, ал. 1 от Семейния кодекс от лица, които желаят да осиновят дете при условията на пълно осиновяване с роля „Заявител“. Дефинирано е понятието “базова функционалност”, а именно в електронен формуляр /заявление/ да може да се попълнят лични данни, към него да може да се опише и прикачи повече от един файл във формат „pdf', въпросното заявление да може да се редактира, да може да се подпише директно в системата чрез интегриран модул за електронен подпис, без необходимост от изтегляне на файла от страна на заявителя, и да се подаде през системата. Подаденото заявление да може да се достъпи и разгледа от потребител с друга роля, например „администратор“. Противно на твърденията на касационния жалбоподател, описаните параметри на прототипа са формулирани именно като минимално изискуема функционалност и са пряко обвързани с допустимостта на офертата. Употребата на изразите „базова функционалност“ и „минимално необходимата функционалност“, с която следва да разполага съответният прототип, ясно указва, че същите представляват минимален праг за съответствие на офертите, без достигането на който не може да се стигне до оценка на качествените им показатели. КЗК обосновано е съпоставила разгледаните изисквания на техническата спецификация с начина по който е дефинирана методиката за оценка по подпоказателя „Прототип на софтуерно решение – ПСР“. В случая не се касае за преценка на това доколко са обосновани показателите и подпоказателите, както неоснователно твърди касатора, а за анализ дали е налице необоснованото им смесване с критериите за допустимост на подадените оферти. Изцяло следва да бъдат споделени изводите на Комисията, че елементи, които първоначално са дефинирани в техническата спецификация като част от задължителната функционалност на прототипа, са използвани и като критерии за разграничаване качеството на офертите и тяхната оценка, в противоречие с изискванията на чл. 70, ал. 7 ЗОП. Това е така, защото базовата функционалност за подаване на изискуемото заявление с роля „заявител“, което да може да бъде разгледано от потребител с друга роля, например „администратор“, е предвидена едновременно и като минимално изискване към прототипите, и като критерий за тяхната оценка, според който, ако е изпълнено първото условие, участникът ще получи 25 точки, а ако са изпълнени едновременно и двете – 50 точки. Безспорно когато минимално изискване към прототипа се използва като надграждащ елемент и за него се присъждат точки, на практика не може да се оцени качеството на офертите, а само тяхното съответствие, което на практика лишава участниците от възможността да бъдат обективно сравнени техническите им предложения. В случая е налице неяснота ако не бъде покрито минималното изискване на техническата спецификация дали офертата ще бъде отстранена от по - нататъшно участие в процедурата, или ще бъде допусната до оценяване, но ще получи нула точки за съответния подпоказател. Тази неяснота, освен че представлява нарушение на чл. 70, ал. 7 ЗОП, представлява и недопустимо противоречие с изискванията на чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Принципът на равнопоставеност и недопускане на дискриминация изисква всички участници да знаят предварително при какви условия могат да бъдат отстранени от участие в обществената поръчка или ще получат по - ниска оценка на техническото си предложение, а при липсата на подобна яснота помощната комисия на възложителя може да приложи различен подход към сходните случаи, което е предпоставка за субективизъм. Принципът на прозрачност предполага правилата да са формулирани по такъв начин, че икономическите оператори да могат да предвидят правните последици от евентуални липси в техническите си предложения, като в случая тези изисквания на закона не са изпълнени. По този начин се ограничава необосновано конкуренцията, защото неясните правила за последиците от непокриване на минимално изискване имат разубеждаващ ефект върху потенциалните участници и създават предпоставки за широка дискреция на комисията по чл. 103, ал. 1 ЗОП. Противно на твърденията на касационния жалбоподател, КЗК е изложила подробни съображения защо даденото разяснение с peг. № 26-00- 3409/17.12.2025 г. по поставените два въпроса, не само че не внася яснота относно спорните изисквания на техническата спецификация и показатели в методиката за оценка, а влиза в пряко противоречие с императивното изискване за минимална функционалност на прототипа. Обосновано КЗК е приела, че в нарушение на императивната забрана на чл. 33, ал. 5 ЗОП, с разяснението на практика се стига до промяна на характера на условието - от минимално изискване за допустимост в критерий за оценка. Констатираната неяснота несъмнено засяга пряко кръга на заинтересованите лица и условията за участие, поради което следва да се квалифицира като нарушение на чл. 33, ал. 5 ЗОП и на изискването документацията да съдържа ясно, пълно и недвусмислено определени минимални изисквания. Обжалваното решение съответства на изискванията на чл. 172а, ал. 2 АПК, защото съдържа собствени мотиви, от които се установява, че органът по преразглеждането е извършил дължимата по закон проверка на оспорения акт на възложителя, въз основа и при преценка на събраните по преписката доказателства. По изложените съображения, не са налице твърдените отменителни основания, поради което обжалваното решение на КЗК като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора и независимо от регламентираната в чл. 143, ал. 4 АПК във вр. с чл. 216, ал. 7 ЗОП отговорност за разноски, такива не се присъждат в полза на ответника, защото не са претендирани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК във вр. с чл. 216, ал. 7 ЗОП, Върховният административен съд, четвърто отделение,