Решение № 1398 от 27.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14210/2011 г.

Решение № 1398 от 27.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14210/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Велислава Милкова Гюрова от гр. София, чрез пълномощника адв. Орлин Денков, против решение № 10874/25.07.2011 г., постановено по адм. дело № 14677/2010 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата й против заповед № ЧР-П-148/27.11.2009 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма. Касаторът твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба и обосноваващи посочените оплаквания касаторът моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отменен обжалвания административен акт. Претендира присъждане на направените разноски. Ответникът по касационната жалба - министърът на икономиката, енергетиката и туризма, оспорва жалбата. В писмено възражение по жалбата, представено от пълномощника юрисконсулт Ирен Скубафи, се излагат съображения за правилност на решението. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Излага съображения, че тричленният състав на съда се е съобразил с указанията на ВАС в отменителното решение, при което обосновано е приел, че не е налице идентичност между заеманата от жалбоподателката длъжност преди прекратяване на служебното й правоотношение и сравняваната длъжност "държавен експерт" в новосъздадения отдел "Развитие на туристическия продукт". В този смисъл счита, че съдът е направил обоснован и правилен извод, че е налице реално съкращаване на длъжността. Върховният административен съд, петчленен състав, като взе предвид наведените доводи и доказателствата по делото, намира следното: С обжалваното решение на тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, е отхвърлена жалбата на Велислава Милкова Гюрова против заповед № ЧР-П-148 от 27.11.2009 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, с която е прекратено служебното й правоотношение поради съкращаване на длъжността, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл./, за заеманата от нея длъжност "държавен експерт" в отдел "Нормативна основа на туристическите дейности", дирекция "Туристическа политика" в Министерството на икономиката, енергетиката и туризма /МИЕТ/. Решението е постановено при повторно разглеждане на делото от първата инстанция, след като с решение № 13878/18.11.2010 г. по адм. дело № 10808/2010 г. на ВАС, петчленен състав, е отменено решение № 10010/19.07.2010 г. по адм. дело № 16406/2009 г. на ВАС, пето отделение, и делото е върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав. За да постанови решение в посочения смисъл, първоинстанционният състав на съда е приел, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена във връзка с Постановление на Министерския съвет № 268/2009 г., в сила от 24.11.2009 г., за приемане на Устройствен правилник на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Изложил е, че според утвърденото длъжностно разписание на Държавната агенция по туризъм /ДАТ/, в сила от 01.04.2009 г., дирекция "Туристическа политика" е била със 17 щатни бройки и е била структурирана в два отдела - "Нормативна основа на туристическите дейности" и "Международни отношения". С длъжностното разписание на МИЕТ, утвърдено със заповед № РД-16-1010/27.11.2009 г., в структурата на министерството е запазена дирекция "Туристическа политика" със 17 щатни бройки, структурирана в три отдела - "Проекти и програми в туризма" с 5 щатни бройки, "Развитие на туристическия продукт" с 6 щатни бройки и отдел "Регулиране на туристическите дейности" с 5 щатни бройки, като и в трите отдела липсва длъжност "държавен експерт". Предвид това съдът е приел, че заеманата длъжност не съществува като нормативно определена позиция. Предвид съществуването на една вакантна бройка за длъжността "държавен експерт" в отдел "Развитие на туристическия продукт" съдът е направил сравнение между тази длъжност и заеманата от жалбоподателката длъжност преди реорганизацията, въз основа на представените длъжностни характеристики. Въз основа на тава сравнение е приел, че има съвпадение само на част от функциите на двете длъжности /задълженията по т. 1 на старата длъжност съответстват на тези по т. 2 и т. 6 от новата, а задължения по т. 4 от старата съответстват на тези по т. 8 от новата/, но не е налице идентичност в останалите функции. Наред с това, новата длъжност е с различно длъжностно ниво по Единния класификатор на длъжностите в администрацията - ниво Б3, докато заеманата длъжност е била с ниво Б4; съществуват и различия в изискванията за заемане на длъжността, като за новата длъжност се изисква висше образование - магистър по туризъм или икономика, а по заеманата длъжност - магистър по право, икономика и хуманитарни науки, като жалбоподателката е завършила висше образование - магистър по право. Въз основа на съображения в този смисъл съдът е направил решаващия извод, че след като длъжността не съществува като система от функции, задължения и изисквания, е осъществено съкращаване на длъжността, поради което оспорената заповед е издадена при наличие на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е правилно. С обжалваната пред съда заповед № ЧР-П-148/27.11.2009 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, е прекратено служебното правоотношение на Велислава Милкова Гюрова на длъжност "държавен експерт" в отдел "Нормативна основа на туристическите дейности", дирекция "Туристическа политика" в Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, с ранг V старши, считано от 01.12.2009 г. В заповедта е посочено, че се издавана на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, във връзка с § 11, ал. 4 от Закона за изменение на Закона за туризма и Постановление на Министерския съвет /ПМС/ № 268/12.11.2009 г. за приемане на Устройствен правилник на министерството на икономиката, енергетиката и туризма /обн., ДВ, бр. 93/24.11.2009 г., в сила от 24.11.2009 г./, и утвърдено длъжностно разписание в сила от 01.12.2009 г. От фактическа страна по делото е безспорно, че жалбоподателката е заемала длъжността, посочена в оспорената заповед. Длъжността е заемана на основание заповед за преназначаване № ЧР-03-203/28.12.2007 г. на председателя на Държавната агенция по туризъм, като след закриването на агенцията на основание § 11, ал. 1 ПЗР на Закона за изменение на Закона за туризма, неин правоприемник става Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, съгласно ал. 2, а трудовите и служебните правоотношения на служителите на ДАТ преминават към МИЕТ съгласно чл. 123 КТ и чл. 87а ЗДСл, съгласно ал. 4 на същия § от ПЗР. Изводът на тричленния състав, че е налице действително съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е обоснован от събраните по делото доказателства. В чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в администрацията /обн., ДВ, бр. 18 от 5.03.2004 г., загл. изменено, ДВ, бр. 47/2011 г./ е дадено определение на понятието "длъжност в администрацията", според което длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително и по правоотношение, възникнало на основание на Закона за министерството на вътрешните работи, Закона за отбраната и въоръжените сили на Р България или Закона за изпълнение на наказанията, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Следователно в понятието "длъжност в администрацията" са включени изискванията да е налице нормативно определена позиция, която да се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. В конкретния случай се установява, че според длъжностното разписание на ДАТ, утвърдено със заповед № РД-11-31/01.04.2009 г. на председателя на ДАТ, при действието на отменения Устройствен правилник на Държавната агенция по туризъм, част от специализираната администрация на министерството е била дирекция "Туристическа политика", която е била структурирана в два отдела - "Нормативна основа на туристическите дейности" /в която е работела жалбоподателката/ и "Международни отношения". Според длъжностното разписание дирекцията е била със 14 щатни бройки, от които две за длъжността "държавен експерт", една от които в отдел "Нормативна основа на туристическите дейности", която е заеманата от жалбоподателката длъжност, и една - в сектор "Статистика и анализи" в същия отдел. Според длъжностното разписание, утвърдено със заповед № РД-16-1010/27.11.2009 г. на министъра на МИЕТ, в сила от 01.12.2009 г., при действието на новия Устройствен правилник, приет с ПМС № 268/2009 г., в специализираната администрация на МИЕТ продължава да съществува дирекция "Туристическа политика", за нея са предвидени 17 щатни бройки; дирекцията е структурирана в три отдела - "Проекти и програми в туризма", "Развитие на туристическия продукт" и "Регулиране на туристическите дейности", като дирекция "Нормативна основа на туристическите дейности", в която е била заеманата от жалбоподателката длъжност не съществува. В цялата дирекция има една бройка за длъжността "държавен експерт" в отдел "Развитие на туристическия продукт". Предвид изложените фактически констатации следва да се отбележи, че в обжалваното решение неправилно е прието, че по старото длъжностно разписание в дирекция "Туристическа политика" е имало 17 щатни бройки /същите са били 14, според съдържанието на представеното по делото длъжностно разписание/, както и неправилно е прието, че в нито един от трите отдела на дирекция "Туристическа политика" по новото длъжностно разписание не съществува длъжността "държавен експерт" /предвидена е една бройка за тази длъжност в отдел "Регулиране на туристическите дейности", според съдържанието на представеното по делото длъжностно разписание и поименното разписание, които са в сила от 01.12.2009 г./. Тези неправилни фактически изводи на тричленния състав на съда обаче не са се отразили на правилността на крайния извод по спора. На първо място, предвид установеното от фактическа страна и изложено в настоящите мотиви, правилен е извода, че е налице намаляване на щатните бройки за длъжността "държавен експерт" в дирекция "Туристическа политика" от 2 на 1, т. е. налице е намаляване на бройките за нормативно определената позиция "държавен експерт". На следващо място, доколкото длъжност "държавен експерт" съществува в длъжностното разписание, което е в сила от 01.12.2009 г. в отдел "Развитие на туристическия продукт" в дирекция "Туристическа политика" /позиция 630, за която в поименното разписание на длъжностите е посочено, че е вакантна/, то обосновано и в съответствие с указанията, дадени в отменителното решение на ВАС, тричленният състав на ВАС е изследвал дали е налице идентичност между функциите, задълженията и изискванията на тази длъжността и длъжността, заемана от жалбоподателката преди реорганизацията и структурното изменение на МИЕТ. При това изследване, обосновано съдът е установил, че е налице съвпадение само в част от функциите, задълженията и задачите на двете сравнявани длъжности. От съдържанието на длъжностните характеристики за длъжността "държавен експерт" в отдел "Нормативна основа на туристическите дейности", дирекция "Туристическа политика", заемана от жалбоподателката преди реорганизацията и длъжността "държавен експерт" в отдел "Развитие на туристическия продукт" в отдел "Туристическа политика", която съществува след реорганизацията, се установява, че има идентичност на задълженията, изразяващи се в събиране на информация, изготвяне на анализи и експертни оценка с развитието на туристическия продукт и различните видове специализирани видове туризъм /т. 1 от задълженията на длъжността "държавен експерт" по новото разписание, съответно - т. 2 и 6 от задълженията на заеманата длъжност от жалбоподателката по старото разписание/, както и участие в разработването на нормативни актове в областта на туризма и даване на становище по проекти на нормативни актове, свързани с развитието на туризма /т. 8 от задълженията на новата длъжност, съответно т. 4 от старата/. Останалите задължения по длъжностните характеристики за сравняваните длъжности обаче се различават съществено. Съществуват различия и в целите на двете длъжности - целта на новата длъжност е свързана с участие в формирането и провеждането на политиката на министерството в работата с държавните органи и институции в областта на туризма и туристическите сдружения и организации, а на страната длъжност целта е участие в съгласуването на политиката на ДАТ с държавни институции, министерства и други институции и ведомства. Наред с това, както е посочено и в мотивите на първоинстанционното решение, за двете длъжности са предвидени различни изисквания за заемане на длъжността. Обосноваността на тези изисквания не може да бъде предмет на съдебен контрол в настоящото производството, поради което възражението на касатора в тази връзка е неоснователно. При сравнението на длъжностните характеристики е видно също, че сравняваните длъжности имат различни длъжностни нива по Единния класификатор на длъжностите в администрацията, като новата длъжност е с длъжностно ниво Б3, а длъжността, която е заемала жалбоподателката - Б4. Установеното при сравнението на длъжностните характеристики съдържание на функциите, задълженията и задачите на длъжността, заемана от жалбоподателката и длъжността "държавен експерт" в отдел "Развитие на туристическия продукт" след реорганизацията, води до обоснования извод, който е направен и от първоинстанционния съд, че е налице действително съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Следва да се отбележи, че съвпадението на част от функциите, присъщи на длъжността, заемана от жалбоподателката, с част от функциите на друга длъжност в същата администрация, съществуваща след реорганизацията, без обаче да е налице идентичност, не води до извода, че липсва реално съкращаване на длъжността. Определени функции не могат да бъдат постоянно отъждествявани с конкретна длъжност, тя е съвкупност от такива при определен ред на организация, като при промяната му, както е в случая, те могат да бъдат извадени от длъжността и комбинирани с други, даващи основание за създаване на нови длъжности или за допълване характеристиките на заварени длъжности и съкращаване на старите. Това зависи от преценката на органа по назначаването, която е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Предвид разпоредбите на чл. 11 и чл. 4 от Закона за администрацията извършването на структурни промени в администрацията на министерството с оглед най-ефективното й функциониране, е в правомощията на органа, управляващ съответната администрация и е предоставено в рамките на оперативната му самостоятелност. Неоснователни са изложените в касационната жалба твърдения за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствени правила, изразяващи се в необсъждане на част от наведените доводи и оплаквания на жалбоподателката. Единственият довод, който не е обсъден от съда е свързан с твърдението на жалбоподателката, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността е издадена още преди да е влязло в сила новото длъжностно разписание, т. е. преди да е имало извършено съкращаване на длъжността. Този довод е неоснователен, тъй като в заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е изрично посочено, че прекратяването на правоотношението се счита от 01.12.2009 г. От същата дата е влязло в сила и новото длъжностно разписание, според което предвид изложените по-горе съображения, е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката. Поради това, макар съдът да не е обсъдил този довод, не е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствени правила, тъй като дори и да беше обсъден този довод, това не би довело до различни изводи по съществото на спора, или необсъждането на посочения довод не е обусловило неправилност на изводите на съда и затова не представлява основание за отмяна на съдебния акт. По изложените съображения, изводите в обжалваното съдебно решение са правилни. Оспорената пред съда заповед за прекратяване на служебното правоотношение е издадена при наличие на посоченото в нея основание за издаването й. Не са налице твърдяните касационни основания за отмяна и решението като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора не се присъждат разноски за касационното производство. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия