Решение № 8683 от 10.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11505/2017 г.

Решение № 8683 от 10.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11505/2017 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по две касационни жалби, подадени от Комисия за енергийно и водно регулиране и "Електроенергиен системен оператор" ЕАД със седалище в град София против решение № 5178 от 8.08.2017 г. по адм. дело № 6200/2016 г. на Административен съд - София град. С него е отменено, като незаконосъобразно решение № ОУ-1 от 8.04.2013 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и преписката е върната за ново произнасяне със задължителни указания за тълкуване и прилагане на закона. Комисията прави възражения за процесуална недопустимост на решението, като постановено по жалби, подадени от търговски дружества без доказан правен интерес от оспорване - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 2 АПК. При условията на алтернативност счита решението и за неправилно, поради погрешно тълкуване и прилагане на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Същите отменителни основания се поддържат от ЕСО, като възраженията в тази връзка са обстойно развити в касационната му жалба. Ответната страна - "Българско акционерно дружество Гранитоид" АД със седалище в град София изразява чрез процесуалния си представител - адвокат Колева становище за неоснователност на касационните жалби. Ответната страна - Калиакра Уинд Пауър" АД чрез процесуалния си представител - адвокат Грозданов също изразява такова становище. Ответната страна "Компания за енергетика и развитие" ООД не взема отношение по касационните жалби. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. Мотивира се, че жалбоподателите в първоинстанционното производство имат правен интерес да обжалват решението на КЕВР за одобряване на общи условия, което само по себе си съставлява общ административен акт. Счита за нарушен принципа на прозрачност с факта, че не е проведено от комисията обществено обсъждане. Касационните жалби са подадени от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и са процесуално допустими. Разгледана по същество касационната жалба на КЕВР за процесуална недопустимост на решението е неоснователна. Производството пред административния съд е по реда на чл. 179 и следващите от АПК. Образувано е по съединени жалби, подадени от "Българско акционерно дружество Гранитоид" АД, "Калиакра Уинд Пауър" АД и "Компания за енергетика и развитие" ООД срещу решение № ОУ-1 от 8.04.2013 г. на ДКЕВР за одобряване на предложени на 28.03.2013 г. от "Електроенергийния системен оператор" ЕАД "Общи условия за достъп до електропреносната мрежа на производители на електрическа енергия от възобновяеми източници". Приложени към решението, те стават неразделна част от лицензията на мрежовия оператор за дейността "Управление на електроенергийната система". Обосновали са правния си интерес с факта, че са производители на ел. енергия от възобновяеми източници, попадащи в обхвата на чл. 30, ал. 1 ЗЕВИ. За целта са представили писмени доказателства. Възраженията им са за наличие на всички отменителни основания по смисъла на чл. 146 АПК, в това число и нищожност, поради прилагане на нормативен акт, който не е действал към момента на постановяване на решението. Съдът е разгледал делото по реда, предвиден в чл. 226 АПК, след постановяване на отменително решение № 7289 от 16.06.2016 г. по адм. дело № 368/2016 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение. С него е отменено решение № 5988 от 12.10.2015 г. по адм. дело № 3327/2015 г. на АССГ за обявяване нищожността на ОУ-1/8.04.2013 г. В хипотезата на чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, делото е върнато за ново разглеждане на друг състав на същия съд с указания за обосноваване на правни изводи въз основа на въведения предмет на спора, събраните по делото доказателства и в рамките на съдебния контрол на всички основания по чл. 146 АПК. Касационното производство се е развило по касационни жалби от КЕВР и ЕСО, като в първата от тях са развити пространно основания за процесуална недопустимост на жалбите, поради недоказан от търговските дружества правен интерес. Касационната инстанция е обсъдила тези доводи за недопустимост на решението и ги е приела за неоснователни. Изтъкнала е обстоятелството, че спорът относно допустимостта на жалбите, вече е бил предмет на съдебна проверка по адм. дело № 8249/2914 г. на ВАС, петчленен състав. С постановеното по него определение № 19345 от 24.07.2014 г., петчленният състав е приел жалбите срещу Решение № ОУ-1/2013 г. за допустими и е върнал делото на първоинстанционния съд за разглеждането им по същество. Въз основа на това тричленният съдебен състав при първото разглеждане е направил извод за процесуална допустимост на решението, отменил го е като неправилно и е върнал делото за ново разглеждане. С това въпросът за процесуалната допустимост на жалбите е окончателно разрешен и не следва да се обсъжда отново. Касационните доводи на КЕВР за наличие на отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 2 АПК АПК са неоснователни. В същото време касационните жалби за неправилност на решението са основателни. В първоинстанционното производство е събрана цялата административна преписка, която обхваща периода от провеждане на публичното обсъждане на 10.08.2012 година, подаването на заявлението от ЕСО на 17.09.2012 г. и постановяване на оспореното решение на комисията за одобряване на последния проект на ОУ, представен по нейно искане от енергийния оператор. Съдът не я е обсъдил, което е довело до липса на фактически установявания. Само е маркирал отделните действия на административния орган и на инициатора на производството, без да вникне в тяхната взаимна цялост, обвързаност и последователност. Изцяло извън обхвата на обсъждане, е останало съдържанието на изготвените за целите на регулаторното производство доклади и документи. Проявеният изключително формален подход към представените писмени доказателства, е довел до постановяване на необосновано решение, поради което се оценява от настоящата съдебна инстанция, като съществено нарушение на съдопроизводствените правила, рефлектирало върху правилността на окончателния съдебен акт, независимо от обема му от 15 страници. Анализът на изложените мотиви показва, че съдът е приел за установени три нарушения от административния орган. Първото е липса на мотиви към издадения административен акт. В тази връзка сочи, че в оспореното решение са изброени само отделните действия на ЕСО и комисията, без мотиви относно същността на общите условия, съответствието им с изискванията на закона и осигуряването на равнопоставеност. Същите аргументи са повторени и в частта от съдебното решение, касаеща проверката за материална законосъобразност. Второто нарушение според съда е липсата на проведено пред комисията обществено обсъждане на представения проект. Доколкото подобно задължение при приемане на актовете по прилагане на ЗЕВИ, не се съдържа в ЗЕ, то съдът е игнорирал приложимата норма от Устройствения правилник на комисията, действал по време на развилото се административно производство по съображение, че е неясна. В тази част от решението, той просто е преповторил мотиви, изложени в друго съдебно решение, постановено по друг съдебен спор. Това е решение № 6977 от 13.11.2015 г. по адм. дело № 2543/2015 г. на АССГ, имащо за предмет решение № ОУ-9/20.05.2013 г. на ДКЕВР. Във връзка с касационното му обжалване, Върховният административен съд, трето отделение в решение № 15985 от 22.12.2017 г. по адм. дело № 693/2016 г. изрично е приел неправилност на такъв извод. Изложил е съображения за различните форми на участие на заинтересованите лици в производството по издаване на общи административни актове, какъвто е актът за утвърждаване на общи условия, уредени в общата разпоредба на чл. 69 АПК. Съображенията се споделят от настоящия съдебен състав и не е нужно да се повтарят. Третото нарушение според съда, е неспазването на десетдневния срок за провеждане на закрито заседание и липсата на уведомление на заинтересованите страни за новата дата, на която то ще се проведе. Нарушенията са квалифицирани, като отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 2 и т. 3 АПК, довели до незаконосъобразност на административния акт. Същият е отменен в хипотезата на чл. 172, ал. 2 АПК и преписката е върната на КЕВР за ново произнасяне при спазване на задължителните мотиви по тълкуване и прилагане на закона. Така постановеното решение е неправилно. Видно от приетата, като доказателство по делото административна преписка, производството по създаване, обсъждане, представяне и одобряване на общите условия на ЕСО е започнато, проведено и приключило при действието на Наредба за лицензиране дейностите в енергетиката, отменена в ДВ, бр. 38 от 24.04.2013 г. Правилата, по които се развива това регулаторно производство са регламентирани в раздел V от нея, озаглавен "Общи условия за достъп до мрежите за пренос и разпределение на електрическа енергия. " Съгласно чл. 96б, ал. 2 тези общи условия за изготвят и предлагат от оператора на електропреносната мрежа при достъп до мрежата за пренос на електрическа енергия. В конкретния случая това е ЕСО ЕАД. Той е субектът, задължен по чл. 96г, ал. 1 да ги оповести и да обезпечи обсъждането им още преди сезирането на КЕВР. С препратката към правилата на чл. 91 от наредбата става ясно, че законодателят е задължил енергийното предприятие да оповести на потребителите поне 30 дни преди заявяване за одобрение пред регулатора проекта на общи условия по подходящ начин, ведно с информация за телефон, на който не се приемат предложения за изменение на проекта и адреси за кореспонденция. Доколкото той не е предприятие, извършващо доставка на енергия, по отношение на него не важи условието по чл. 91 НЛДЕ за създаване на центрове за работа с потребителите. Поради това, правилата на чл. 91 се прилагат съответно с функциите и спецификата на упражняваната дейност от енергийното дружество. Обявяването на проекта на общи условия и покана към заинтересованите лица, са публикувани на интернет страницата на дружеството. Становища са представени от: Българска ветроенергийна асоциация в табличен вид със съответния текст от проекта; предложението за изменение/допълнение и мотивите за това; "Ей И Ес Гео Енерджи" ООД също с предложение в табличен вид и от "Калиакра Уинд Пауър" АД. На 10.08.2012 г. е проведено обществено обсъждане. Съставен е протокол с отразяване на присъствалите лица от страна на ЕСО, на производителите на електроенергия от ВЕИ и на бъдещи ползватели, както и изказванията им, дебатите и взетото отношение от страна на мрежовия оператор. Доказателствата за организирането и провеждането на публичното обсъждане и постъпилите становище на заинтересовани лица, са предоставени от ЕСО на КЕВР, както при подаване на заявлението на 14.09.2012 г. (комплектовани към него под формата на отделни приложения), така и впоследствие с писмо от 25.09.2012 г. С него е представено в табличен вид Становище по конкретните предложения, постъпили при обявяването и обсъждането: съдържание на ОУ, предложение на заинтересованото лице и коментар на ЕСО, съдържат мотиви защо не приема или приема конкретно предложение. В таблицата са разгледани предложенията на Калиакра Уинд Пауър, BG WEA, Ей И Ес Гео Енерджи. Допълнително представеното становище е подписано от изпълнителния директор на ЕСО. В заявлението от 14.09.2012 г. до КЕВР за одобряване на общите условия, изрично е отразено, че операторът е взел предвид постъпилите становища от производители на енергия от възобновяеми източници и техните асоциации, мненията на участниците в общественото осъждане и е направил разумни промени във вече публикуваните общи условия на договор за достъп. Измененият проект съставлява Приложение № 5 към зявлението. Така представените писмени доказателства по административната преписка установяват спазване на всички изисквания на НЛДЕ във връзка с общественото (наречено в чл. 91 от нея публично) обсъждане на проекта. Изискването е въведено от законодателя, като правно уреден механизъм за обезпечаване спазването на принципа на прозрачност. Съображението на представителя на Върховната административна прокуратура за нарушаването му е неоснователно. Отделно от това, съдът намира, че при провеждане на производството по чл. 96д от наредбата, комисията не е нормативно задължена да провежда на свой ред в производството пред нея обществено обсъждане. Изложените в обратния смисъл мотиви от първоинстанционния съд са неправилни и не намират никаква опора в действалото към момента законодателство, преценено при съвкупно тълкуване на правилата. Въпросите с общественото обсъждане са уредени в нормата на чл. 14 ЗЕ. Сред общите административни актове, за които комисията е задължена да проведе обсъждане са задължителни тези по ЗЕ и ЗРВКУ. В оперативната й самостоятелност е правото да насрочи обществено обсъждане и по "други въпроси от обществена значимост за развитие на енергийния сектор". Не случайно законодателят е отграничил в единия случай издаване на общи административни актове, а в други случай - разглеждане на общи въпроси. Анализът на всичките й новели показва, че под "обществено обсъждане" законодателят няма предвид само организиране на среща с енергийни предприятия и заинтересовани лица. В ал. 3 и ал. 4 от нормата е предвидена процедура по обсъждането. Тези правила са повторени в чл. 91, ал. 3-7 от наредбата, към прилагането на които препраща чл. 96г, ал. 1 от същата. Законовата логика е повторена на подзаконово ниво в чл. 46 от Устройствения правилник на ДКЕВР, действал към момента на административното производство. Съгласно ал. 1 от него, регулаторът е задължен да проведе обществено обсъждане на проекти на общи административни актове, предвидени в ЗЕ и ЗРВКУ, както и при проекти на наредби в описаните хипотези. Ако прецени, че такова се налага и при обсъждане на други въпроси от обществена значимост - т. 3, тя следва да приеме решение за провеждане. Разпоредбите са точни и съображенията на административния съд за затруднение и неяснота при тълкуването им, са напълно голословни. При ясната нормативна уредба, остават излишни мотивите за обществената значимост на въпроса с одобряване общите условия на достъп до електропреносната мрежа. По тези въпроси публично обсъждане е задължително, но не съгласно разпоредбата на чл. 14 ЗЕ, а съгласно чл. 91 във връзка с чл. 96г, ал. 1 от наредбата. Касае се за еднакви правила и в двата случая, което сочи, че законодателят е преценил в тези случаи общественото обсъждане да се проведе на по-ранен етап - още при изготвяне на проекта на общите условия, което е изпълнено от ЕСО. Необоснован е и другият основен мотив на съда за отмяна на оспорения административен акт - липса на мотиви към него. Необосноваността се дължи на пълното игнориране от страна на съда на доказателствата по административната преписка и концентриране единствено върху съдържанието на решение ОУ-1/2013 г. В него действително не са изложени конкретни съображения, но причината за това е, че такива се съдържат в предходни доклади, изготвени по реда и съответстващи на изискванията на чл. 40 от устройствения правилник, протоколи от заседания и разменена кореспонденция с ЕСО. Видно от доказателствата по преписката, преценени, като съдържание и хронологична последователност - към 15.01.2013 г. комисията е разгледала представения проект със становищата и изказванията на заинтересованите страни, както и становището по предложенията им от страна на ЕСО. С писмо от 15.01.2013 г., енергийното предприятие е уведомено за необходимостта да представи нов проект, който задължително да има съдържането по чл. 96в НЛДЕ. В определения срок - на 18.01.2013 г. ЕСО е представил нов проект на ОУ. Той е предмет на разглеждане от сформирана със заповед от 27.09.2012 г. работна група. След анализ на проекта от 18.01.2013 г. за съответствие със ЗЕВИ и подзаконовите актове по прилагането му, тя е изготвила доклад от 24.01.2013 г. В него са точно формулирани предложения за изменение на отделни точки, като са изложени съображения какво налага промяната. Докладът е приет и е залегнал в съдържанието на Протокол № 11 от 24.01.2013 г. на закрито заседание на регулатора, като е насрочено открито заседание за разглеждането му на 29.01.2013 г. Решението е съобщено на ЕСО, ведно с копие от общи условия с акцент върху предложените изменения и компютърен вариант на промяната им - стр. 115-126 от преписката. Докладът е разгледан и на откритото заседание на 29.01.2013 г. в присъствие на представител на ЕСО, който е заявил, че приема констатациите по доклада и ще промени проекта. На 8.02.2013 г. вече е представен измененият проект на ОУ. В същия период са представени и становища от ЕВН Каварна, Ей и Ес Гео Енерджи, Асоциация на производителите на екологична енергия, Калиакра Уинд Пауър, Уинд Форс БГ, Българо-японска асоциация за вятърна и фотоволтаична енергия, Й. ЕООД, Българска асоциация за вятърна енергия и Хелиос ООД (преобладаващата част от тях вече са представяли становища и са участвали с представители на проведеното публично обсъждане от страна на ЕСО и по предложенията им той е взел писмено отношение още при изпращане на заявлението за одобряване през есента на 2012 г.). Регулаторът се е запознал и е анализирал всички тези становища и отново е преценил съответствието на проекта на ОУ със ЗЕВИ и подзаконовите актове по прилагането му. Оценил е, като съобразени със закона и основателни три от тях. С писмо от 26.03.2013 г. ги е изпратил на ЕСО за поредното изменение на ОУ, заедно с постъпилите становища в административното производство. На свой ред с писмо от 28.03.2013 г. заявителят е върнал на комисията проект на ОУ корекции. Допълнително е счел за основателно предложението на ЕВН Каварна относно влизането в сила на ОУ и е направил корекция и там. Постъпилите писмени становища от заинтересованите лица и представеният изменен проект от ЕСО, са обект на подробно изследване в доклад на работната група от 5.04.2013 г. На стр. 13 от него помощният орган е описал предложенията, които счита за законосъобразни и задължителни за приемане. Те са залегнали в одобрените ОУ. Изготвеният доклад и предложен проект на решение за одобряване на общите условия, са разгледани от комисията на закрито заседание на 8.04.2013 г., обективирано в протокол № 47 от същата дата. Изводът, който е направен на това заседание и който се съдържа и в одобрените общи условия за съответствието им със закона и подзаконовите актове по прилагането му, е обосноваван в предходните доклад и заседания на регулатора, които са неразделна част от преписката. Поради това изводът на първоинстанционния съд за липса на мотиви е напълно необоснован, още повече, че административният орган неколкократно е упражнил правомощието си по чл. 96г, ал. 3 от наредбата да дава задължителни указания на мрежовия оператор за изменение и допълнение на проектите за общи условия, с оглед привеждането им в съответствие с изискванията на закона и осигуряване на равнопоставеност, които също имат характер на мотиви. Съдържанието на одобрените общи условия съответства на седемте изисквания на чл. 96в НЛДЕ, което обстоятелство е преценено от комисията още при кореспонденцията с ЕСО през януари на 2013 г. - поисканите изменения на проекта на общи условия от 15.01.2013 г. и предоставените такива, обект на обсъждане в доклада на работната група от 24.01.2013 г. Едновременно с това компетентният административен орган не е установил наличие на правила, водещи до неравнопоставеност между страните по договора. При липсата на предпоставките по чл. 96д, ал. 2, т. 2 от наредбата за отказ от страна на регулатора по подаденото заявление, единственото му законосъобразно действие е одобряване на окончателно предложения проект на общи условия. Поради това не е налице и отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. По изложените съображения решението на административния съд, с което административният акт е отменен, като незаконосъобразен, е неправилно и следва да се отмени, а подадените срещу него жалби от производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници, като неоснователни подлежат на отхвърляне. С оглед окончателния изход на делото, те дължат разноски в полза на КЕВР и ЕСО за цялото производство, в който смисъл е и решението по адм. дело № 368/2016 г. при първото касационно обжалване. Претенцията на комисията е за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, което за четирите съдебни производства възлиза общо на 800 лева. За ЕСО разноските са за платена държавна такса - два пъти по 25 лева или 50 лева, както и за поискано и доказано адвокатско възнаграждение. Във всички съдебни производства претенцията на страната касае само заплащане на 1200 лева по фактура № 2906 от 28.10.2015 г. Или общо разноските на ЕСО са 1250 лева. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение