Решение № 12576 от 12.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 328/2020 г.

Решение № 12576 от 12.10.2020 г. на ВАС по адм. д. № 328/2020 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството по делото е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба подадена от Л. Т., чрез особения представител С. Т. срещу решение № 801 от 13.04.2018 г. постановено по адм. дело № 881/2015 г. по описа на Административния съд – П. С него са отхвърлени предявените от нея срещу Областната администрация – П. искове: 1. иск за заплащане на обезщетение в размер на 7 295 203, 240 лева за имуществени вреди, представляващи пропуснати ползи; 2. иск за сумата 1 397 240, 10 лева, представляваща изтеклата върху главницата законна лихва за периода 21.05.2013 г. – 08.04.2015 г., ведно със законната лихва върху главницата, считано от датата на подаване на исковата молба. Поддържат се доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Правилно е прието, според касатора, че страните по делото нямат спор относно установените факти, но направените правни изводи относно вредите, техния размер и причинно-следствената връзка между незаконосъобразния административен акт и претендираните вреди са погрешни. Във връзка с издадения нищожен административен акт, Т. е получила през 1999 г. по-малко обезщетение (брой компенсаторни записи), които не е реализирала на пазара за оптимална цена по 0, 62 лв. за 1 компенсаторен инструмент и е претърпяла пропуснати ползи. Съдът не е отчел, че сигурността в увеличението на имуществото и би настъпил, ако бе получила действителния брой компенсаторни записи, за които към 1999 г. е имало по-благоприятен пазар за тях и е можело да ги реализира, както е реализира и получените в по-малко такива. Цената им е намаляла значително, което обуславя твърдяната вреда - пропуснатата полза. Поискано е да бъде отменено решението и да се уважи исковата претенция изцяло с присъждане на направените разноски. Областната администрация – П. в писмено становище представено по делото на 14.07.2020 г. оспорва касационната жалба, като неоснователна. Поддържа недопустимост на иска, поради липсата на процесуална легитимация на ищцата, както и недопустимост на основание чл. 8, ал. 3 от ЗОДОВ, прави възражение за изтекла погасителна давност позовавайки се на т. 4 от ТР № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС. С., че правилно е прието в обжалваното решение недоказаност на твърдените бездействия от страна на администрацията, тъй като хронологията на предприетите действия след влизане в сила на решението, с което е обявена нищожността на заповедта на областния управител водят до този извод. Всички извършени действия са във връзка с приключване на обезщетителното производство по ЗОСОИ и необосновават твърдените действия и бездействия, които да са увредили ищцата. Липсват вреди и от нищожния административен акт, тъй като не е налице причинно-следствена връзка. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е допустимо и правилно и следва да бъде оставено в сила. Правилно съдът е съобразил, че пропуснатите ползи представляват неосъществено увеличение на имуществото на субекта, като за основателността на иска по чл. 1 от ЗОДОВ следва да съществува сигурност, че това увеличение е щяло да бъде сигурно бъдещо събитие, ако не бе незаконосъобразният административен акт, действие или бездействие на административния орган или длъжностно лице. В конкретния случай преценката на съдържащите се по делото доказателства категорично не обуславят такъв извод. Според прокуратурата правилен е и изводът, че сключването на споразумение е правно действие, а не фактическо действие по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, която разпоредба има предвид фактически действия и бездействия на административни органи. Това прави и касационната жалба неоснователна. Върховният административен съд, в състав на трето отделение, приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Настоящото съдебно производство е образувано по силата на решение № 44/06.01.2020 г. постановено по адм. д. № 13231/2019 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, с което по реда на отмяната по чл. 237 и сл. от АПК, решението на тричленния състав на ВАС постановено по адм. д. № 7606/2018 г. е отменено и делото върнато за ново разглеждане. Видно от доказателствата по делото производството пред първоинстанционния административния съд е образувано по подадената от Л. Т. чрез особения й представител С. Т. искова молба срещу Областната администрация – П., с която са предявени искове по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, както следва: 1. иск за заплащане на обезщетение в размер на 7 295 203, 240 лева за имуществени вреди, представляващи пропуснати ползи, причинени от нищожната заповед № 2406/05.10.1999 г. на областния управител на област П., както и от негови незаконосъобразни действия и бездействия - писмен отказ, обективиран в писмо с изх. № АСД-03-48/2012 г. от 18.04.2013 г. на областния управител на област П. по подадената от Б. Т. молба за споразумение по адм. дело № 217/2013 г. по описа на Административния съд – П., както и последващи мълчаливи и изрични откази за сключване на споразумение по делото; писмен отказ на областния управител на област П., обективиран в писмо с изх. № АСД-03-48/10.01.2013 г. във връзка с молба вх. № АСД-03-48/30.08.2012 г.; неиздаване на компенсаторни записи в 14-дневен срок, считано от датата на решение № 6811 от 21.05.2014 г. на Върховния административен съд, с което е оставено в сила решението по адм. дело № 217 от 2013 г. на Административния съд – П. в частта, в която е прогласена нищожността на заповед № 2406/05.10.1999 г. на областния управител на област П., а именно до 05.06.2014 г.; 2. иск за сумата 1 397 240, 10 лева, представляваща изтеклата върху главницата законна лихва за периода 21.05.2013 г. - 08.04.2015 г. Поискано е и присъждане на законната лихва върху главницата, считано от датата на подаване на исковата молба. Административният съд е приел, че предявените искове са неоснователни. С обявената за нищожна заповед № 2406/05.10.1999 г. на областния управител на област П., ищцата и останалите заявители са получили като обезщетение за одържавеното им имущество компенсаторни записи в по-малък размер от полагащия им се. Това обаче се случило заради заявителите, които представили вместо отрасловия баланс на АД "С. Т. и сие" този на СД "С. Т. и сие". Допуснатата грешка била последващо отстранена със заповед № РД-20-116/1.10.2014 г. на областния управител. Липсвала пряка причинна връзка между твърдените вреди и обявената за нищожна заповед. Не било доказано и настъпването на вреди под формата на пропуснати ползи, които ищцата да е понесла, тъй като липсват доказателства, че ищцата, ако бе получила компенсаторните записи в пълен размер е могла да ги продаде на БФБ на по-висока цена в твърдения период от издаването на заповедта 01.10.2014 г. до подаването на исковата молба. Съдът отхвърлил и твърденията на ищцата, че отказът на областния управител по писмо с изх. № АСД-03-48/10.01.2013 г. противоречи на закона, както и че е налице незаконосъобразно бездействие на органа да издаде в срок заповедта за определяне на дължимото обезщетение, считано от датата на решение № 6811/21.05.2014 г. на Върховния административен съд. Предвид отсъствието на елементите от фактическия състав на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ административният съд отхвърлил предявените искове. Решението е неправилно. Административният съд е постановил съдебния си акт без напълно изясняване на фактическите обстоятелства от значение за правния спор, като не е изложил подробни аргументи за направените от него изводи от фактическа и правна страна. Основателни са доводите на касационната жалбоподателка за необоснованост на решението, с която е отхвърлен иска и за имуществени вреди във връзка с пропуснати ползи произтичащи от нищожната заповед и твърдени незаконосъобразни действия и бездействия на областния управител. Съгласно чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ правото на обезщетение възниква, когато са претърпени вреди от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на органи или длъжностни лица на държавата или общините при изпълнение на административна дейност. Деликтната отговорност по ЗОДОВ се отличава от общата деликтна отговорност досежно деликвента, както и досежно спецификата на причинната връзка - вредите трябва да са причинени при или по повод упражняването на административна дейност. В конкретния случай се касае за вреди, причинени в следствие на административна дейност, изпълнявана от държавен орган. Основателността на иска предполага предварително установяване на точно определени от законодателя кумулативно дадени предпоставки: незаконосъобразен административен акт или незаконосъобразно действие или бездействие на административен орган или длъжностно лице на държавата или общините; този акт да е отменен по съответен ред; да е настъпила вреда от такъв административен акт, действие или бездействие; да е налице пряка и непосредствена причинна връзка между вредата и отменения административен акт или незаконосъобразното действие или бездействие. При липсата на който и да е било от елементите на посочения фактически състав не може да се реализира отговорността по реда на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Отговорността не се презюмира от закона, затова в тежест на ищеца е да установи наличието на гореизброените кумулативно дадени предпоставки на отговорността на ЗОДОВ. Касационната жалбоподателка претендира обезщетение за имуществени вреди под формата на пропуснати ползи, произтичащи от: 1. обявена за нищожна заповед на областния управител на П. и 2. от действия и бездействия на областната администрация изразяващи се в това, че областния управител не е отговорил на три молби и не се е съгласил на сключване на съдебно или извънсъдебно споразумение. Няма спор по делото, че е налице отменен като незаконосъобразен административен акт на областния управител. За да се ангажира обаче отговорността на ответника следва да се установят всички елементи от този фактически състав. Наличието на отменен административен акт не е достатъчно основание, за да се приеме, че предявения иск е основателен и доказан. Изисква се наличието и на останалите елементи от фактическия състав на отговорността по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Страните не спорят, че с влязло в сила съдебно решение е обявена за нищожна заповед на областния управител на област П. от 1999 година, с която по реда на ЗОСОИ на правоимащите, включително и на касационната жалбоподателка, са определени като обезщетение компенсаторни записи и, че са получили по-малък размер компенсаторни записи от полагащите им се за одържавеното имущество. Причината за това е, че при оценката на размера на обезщетението е взет предвид баланс на друго дружество - СД "С. Т. и сие" вместо на АД "С. Т. и сие", за което ищцата и останалите правоимащи по ЗОСОИ са претендирали обезщетение. След обявяване на тази заповед за нищожна областния управител е издал заповед № РД-20-116/01.10.2014 г., с която е определен действително дължащия се размер компенсаторни записи. Както се посочи в настоящото исково производство се претендират вреди, които представляват пропуснати ползи, вследствие на нищожната заповед № 2406 от 05.10.1999 г. на Областния управител. Поради това, Т. не е могла да продаде на цена 0. 62 ст. всички дължими и се компенсаторни записи по ЗОСОИ, каквато е била същата преди Решение № 6811 от 21.05.2014 г., с което е обявена нищожността на административния акт. Нищожния административен акт е причина да не им бъде издаден пълния размер на компенсаторните записи, които им се следват по ЗОСОИ, като се сочат и незаконосъобразни действия и бездействия. Касационната инстанция приема за необоснован извода на съда, че пропуснатата полза от продажбата на компенсаторните записи не е в пряка причинно-следствена връзка с обявената за нищожна заповед. Вярно е, че тази пропусната полза не следва закономерно от обявяването на заповедта за нищожна, защото пропуснатата полза по същество представлява реална, а не предполагаема вреда. Тази вреда трябва да почива на доказана възможност за сигурно увеличаване на имуществото и не може да се основава на логическо допускане за закономерно настъпване на увеличението. От обявяването на заповедта за нищожна следва като закономерна последица определяне на действително дължащия се размер компенсаторни записи дължими по ЗОСОИ, но исковата претенция е свързана с доводите, че поради неполучаването на пълния размер на компенсаторните записи, които и се следват, като обезщетение по ЗОСОИ, тя е била лишена от възможност да ги продаде тогава на цена 0. 62 ст., каквото е била цената преди обявяването на заповедта за нищожна. В тази връзка неправилно съдът е приел на стр. 6 от мотивите си, абзац 4-ти, че вредата от обявената за нищожна заповед се изразява в получаването на обезщетение в по-малък от полагащия се по закон размер и тя е отстранена с издадената по-късно през 2014 година втора заповед. Съдът е допуснал смесване на производството по ЗОСОИ, където се претендира обезщетение за одържавено имущество, което не може да бъде възстановено на правоимащите и исковото производство по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, където се претендира обезщетение на друго основание, във връзка с незаконосъобразни административни актове, действия и бездействия на администрацията, какъвто е предмета на спора в настоящото производство. Съдът не е дал с решението си отговор на спорните по делото въпроси - получила ли е компенсаторни записи ищцата през 1999 г., в какъв размер и реализирала ли ги е на пазара и на каква цена, получила ли е компенсаторни записи след издаването на втората заповед през 2014 г., в какъв размер, реализирани ли са на пазара и на каква цена. Изясняването на тези въпроси е от съществено значение за правилното решаване на делото с оглед установяване на твърдяната вреда, представляваща пропусната полза от продажбата на компенсаторните записи и последица ли е тя от обявения за нищожен административен акт. Вярно е, че цената на борсата зависи от търсенето и предлагането, но изводът на административния съд, че касационната жалбоподателка не е установила към кой момент би продала компенсаторните записи и че тогава цената би била най-висока не е обоснован, тъй като липсва анализ на доказателствата, които са приети по делото. С едно изречение, съдът е приел, че компенсаторните записи не са продадени и към момента на разглеждане на делото в първата инстанция, от което следва, че в бъдещ момент цената може да е още по-ниска, без да става ясно кои доказателства установяват тези факти. Видно от протокола от първото съдебно заседание на 09.09.2015 г. Съдът не е изпълнил задълженията си по чл. 146 от ГПК приложим на основание чл. 144 АПК. Въпреки, че настоящата съдебна инстанция приема за правилни и обосновани изводите на съда, че липсва доказана вреда и вследствие на незаконосъобразни действия и бездействия на областния управител, изразяващи се в отказ да се сключи съдебно и извънсъдебно споразумение, както и че не е отговорил на три подадени молби. Многократно Върховния административен съд в съдебната си практика е посочвал, че ЗОДОВ има предвид фактически действия или бездействия, чието определение е дадено и в т. 4 от ТР № 3 по т. д. № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС. С. цитираното тълкувателното решение, за да са незаконосъобразни фактическите действия и бездействия трябва да са извършени в нарушение на материалите и процесуалните норми или да няма законова регламентация за тях. Целта на закона е да се обхване цялата административна дейност, всички действия и бездействия, които са извършени в нарушения на правилата за упражняване на административна дейност. Разликата между административния акт и действията и бездействията е, че при тях липсва изявление на воля, изискваща подчинение. Тук въздействието върху правата и законните интереси е пряко, а не опосредено от подчиняване на властническо изявление на административен орган. Настоящият съдебен състав не споделя и изложените доводи от касатора относно възприемането на отказ на административния орган да сключи споразумение по чл. 20 или по чл. 178 от АПК, като фактически действия и бездействия по смисъла на Г. ХV, дял трети от АПК и ТР № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС. С. като вид административен договор нямат за пряка цел удовлетворяването на имуществен интерес на страните, такъв какъвто биха имали и защитавали в гражданския процес. А. споразумение като акт на насрещни волеизявления на страните по него, одобрено от съда и сключено при условията на чл. 178 от АПК, има своето значение за приключването на един съдебен спор относно законосъобразността на даден административен акт чрез постигане на съответстващо на приложимия материален закон разрешение, което да замени (обезсили) оспорвания акт. Съгласно чл. 20, ал. 8 от АПК, споразумението замества административния акт, а съгласно чл. 178, ал. 6 от АПК потвърденото (от съда) споразумение има значението на влязло в сила съдебно решение. По аргумент от чл. 178, ал. 4 от АПК и чл. 20, ал. 4 от АПК, одобряването на споразумение винаги води до обезсилване на издадения административен акт и заместването му от постигнатото между страните съглашение относно законосъобразното приложение на материалния закон. Одобрените от съда споразумения отразяват доброволно уреждане на спор за законосъобразността на оспорвания акт, което уреждане е санкционирано (одобрено) от съда като непротиворечащо на закона – чл. 178, ал. 1 във вр. с чл. 20, ал. 1 от АПК. Институт на споразумението, уреден в чл. 20 и чл. 178 от АПК е въведен за първи път в националното ни право с приемането на цитирания процесуален закон. Целта му е създаването на предпоставки за бързо, доброволно и взаимно приемливо разрешаване на спорни правоотношения, регулирани от административното право. Сключването му зависи от волята на страните, като в хипотезата на висящ съдебен спор, съдът по аргумент от чл. 9, ал. 4 от АПК и принципа на служебното начало, е длъжен да съдейства на страните за сключване на споразумение. В конкретния случай, по цитираното дело страните са имали възможност да достигнат до споразумение, но такова не е постигнато. При сключване на споразумение по делото, правомощията на съда се ограничават съгласно чл. 9, ал. 4 от АПК до оказване на съдействие по повод постигането на споразумение, но съдът не може да замести волята на страните за постигането на такова. Поради тази причина, макар правните последици от сключването на споразуменията да установяват възмездни отношения между страните и същите да са свързани с насрещни доброволни волеизявления на страните, включително на участващите административни органи, то споразуменията според настоящия съдебен състав не могат да се приравняват като фактически действия по см. на чл. 256 от АПК. Въпреки това, съдът приема, че следва да се отмени решението изцяло с оглед на това, че вредите се претендират кумулативно от заповедта и твърдените действия и бездействия. При липсата на конкретизация относно претендираната искова сума, съдът следва да даде указания при новото разглеждане на делото да се уточни иска по размер за всяко от тях поотделно. Неоснователно касаторът се позовава на съдебна практика на ЕСПЧ - решения по делата Gratzinger and Gratzinger срещу Чешката република (№ 39794898/2002-VII35 EНRR CD 202 § 69 CG голямата камара) и по делото Anheuser - Bush ihc срещу Португалия/`2007 - I; 45 EHRR 830 § 75 GC във връзка с обоснованите правни очаквания, защитени ценности по смисъла на чл. 1 от Протокол 1 на ЕКПЧ в това производство. Видно от доказателствата по делото, ищцата е получила определеното и обезщетение по ЗОСОИ с последващата заповед на областния управител. Същата не е била лишена от имуществото, което при прилагане на ЗОСОИ и се следва. Тя е получила дължимите и компенсаторни записи, поради което в случая не може да се говори за лишаване от притежания в контекста на неполучаване на обосновани правни очаквания. Ето защо, цитираните дела на ЕСПЧ не намират приложения по отношение на установените в настоящото производство по ЗОДОВ факти. Видно от доказателствата по настоящото дело, фактическата обстановка е различна, поради което ищцата не може да се позове на нарушаване на правото по чл. 1 от Протокол 1 - нарушаване на правото на ползване на притежанията в смисъла на неполучаване на обосновани правни очаквания. Цялата процедура по получаване на дължимото обезщетение е била проведена пред компетентния административен орган, който е постановил влязъл в сила административен акт (заповедта от 2014 г.), необжалван по изрично волеизявление на ищцата, което обстоятелство сочи, че същата се е съгласила с получения правен резултат. Именно в производство по ЗОСОИ тя може да се позове на обосновани правни очаквания, като форма на притежания по смисъла на чл. 1 от Протокол 1 от ЕСПЧ. В исковото производство по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ фактическия състав на отговорността на държавата е различен, поради което цитираните от ищцата дела на ЕСПЧ не намират приложения. Принципите на правната сигурност и защита на определени правни очаквания нямат абсолютен характер. При преценката за приложението им трябва на първо място да се проверят предпоставките за тяхното приложение и след това да се претеглят спрямо останалите основни принципи на ЕС. П. по ЗОДОВ, макар и развиващо се по правилата на АПК е исково производството, в което страните са длъжни да установят и докажат претенцията си и за това субсидиарно се прилагат правилата на ГПК. Възражение за изтекла давност, което не е направено в първа инстанция, не може да бъде разглеждано за първи път в касационната инстанция. Предмет на касационен контрол са първоинстанционните съдебни решения. Това е така, тъй като за да се прецени възражението за давност следва да се установи основателност на претенцията. Материално правни въпроси и свързани с тях фактически установявания са недопустими пред касационната инстанция съгласно разпоредбата на чл. 220 от АПК. Неоснователно се явява и възражението на ответника по касационната жалба относно допустимостта на иска и то не следва да се обсъжда в повторното касационното производство. Този въпрос е разрешен с влязло в сила решение по адм. д. № 13231/2019 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, който е приел, че исковете по ЗОДОВ са допустими. Не се споделят и доводите във връзка с прилагането на чл. 8, ал. 3 от ЗОДОВ. Както се посочи по-горе в мотивите, ЗОДОВ и ЗОСОИ са два закона, които имат различно приложно действие. Производството по Закона за обезщетяване на собственици на одържавени имоти (ЗОСОИ) има за цел да определи и обезщети тези правоимащи, на които собствеността не може да бъде възстановена реално, защото са станали публична собственост на държавата и общините, придобити са добросъвестно от трети лица или върху тях са извършени строежи или други промени, които не позволяват реалното им връщане. Предметът на настоящото съдебно производство намира основание в чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, тъй като се претендира обезщетение за вреди от незаконосъобразен административен акт отменен по съответния ред, както и вреди от незаконосъобразни действия и бездействия на административни органи извършващи административна дейност, поради което липсва идентичност на претенциите по ЗОСОИ и ЗОДОВ, така както твърди ответникът по делото. По изложените съображения и на основание чл. 221 АПК Върховният административен съд, трето отделение Р Е Ш И: ОТМЕНЯ изцяло решение № 801 от 13.04.2018 г. постановено по адм. д. № 881 по описа за 2015 година на Административен съд - П. ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на съда. Решението е окончателно.