Решение № 8986 от 27.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2636/2014 г.
ВАСVII отделение27.06.2014 г.докладчик т Ваня Анчева
Диспозитив
ОТМЕНЯ решение № 2954 от 19.12.2013 г. по адм. дело № 1825/2013 г. по описа на Административен съд - Пловдив и вместо него ПОСТАНОВЯВА: ОТМЕНЯ разпоредбите на чл. 65, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Пловдив, приета от Общински съвет - Пловдив. ОСЪЖДА Общински съвет - Пловдив, с адрес в гр. Пловдив, площад "Стефан Стамболов" № 1, да заплати на "Векта ООД", със седалище и адрес на управление в гр. Пловдив, ул. "Васил Левски" № 170, ЕИК 115028120, сумата 25 (двадесет и пет лева) - съдебни разноски по делото. Решението е окончателно.
Мотиви
Решение № 8986 от 27.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2636/2014 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Векта" ООД, ЕИК 115028120, със седалище и адрес на управление в гр. Пловдив, ул. "Васил Левски" № 170, представлявано от управителя Петър Василев Никленов, срещу решение № 2954 от 19.12.2013 г. по адм. дело № 1825/2013 г. на Административен съд (АС) - Пловдив, с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу разпоредбите на чл. 65, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Пловдив (НОАМТЦУТОП/Наредбата). По подробно изложени в жалбата доводи за необоснованост на съдебния акт и допуснато при постановяването му нарушение на материалния закон, се претендира неговата отмяна. Ответникът - Общински съвет (ОбС) - Пловдив, чрез процесуален представител, оспорва касационната жалба. Моли първоинстанционното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, счита постъпилата касационна жалба за допустима, като подадена в срок, от надлежна страна в процеса, срещу подлежащ на обжалване валиден и допустим съдебен акт. Разгледана по същество е основателна. В рамките на първоинстанционното производство съдът е установил и е безспорно между страните, че процесната НОАМТЦУТОП, приета с решение № 80 по протокол № 6 от 4.03.2003 г. на ОбС Пловдив и последващите изменения към нея, са осъществени от компетентен орган, при спазване на производствените правила и изискванията за форма и съдържание на акта. Видно и от направените от страните възражения, спорът по делото се свежда до наличието на предпоставки за приложението на нормата на чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА). И по-конкретно противоречи ли чл. 65, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, на разпоредбите на чл. 162, ал. 2, т. 1 и т. 3 ДОПК и чл. 9б, ал. 1, вр. чл. 4, ал. 1 ЗМДТ. Оспорените разпоредби на чл. 65 в своите ал. 1 и ал. 2 гласи: " (1). Разрешения за упражняване на дейност се издават след представяне на документ, удостоверяващ липса на данъчни задължения, както и на други финансови задължения към общината, декларирани или установени от компетентен орган към датата на издаване на разрешението.
. В случаите по предходната алинея, когато физическото или юридическото лице има данъчни или други финансови задължения към общината, декларирани или установени от компетентен орган към датата на подаване на заявлението или извършването на услугата, с изключение на тези по чл. 110, ал. 2 ЗМДТ, на същите се дава писмен отказ в сроковете, регламентирани в АПК". Така приетият подзаконов нормативен текст е в пряко противоречие, както с императивно регламентираните предели на нормотворческа компетенция и принципите на правовата държава по чл. 4 от Конституцията, така и с принципите на свободна стопанска инициатива, разходориентираност на таксите, редът за установяване и събиране на публични вземания, свободата на установяване по чл. 49 ДФЕС, както и всички законови разпоредби, регламентиращи реда и условията за упражняване на "дейности". В съответствие с извършената проверка по чл. 218 АПК, основанията за отмяна на оспорените текстове, могат да бъдат сведени до следното:
1). Нарушение на чл. 62 от Конституцията на Република България (КРБ), вр. чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 ЗНА, вр. с чл. 76 АПК.
За да отхвърли първоинстанционната жалба АС - Пловдив е приел, че ОбС Пловдив притежава нормотворческа компетенция за уреждане на въпроси с местно значение, съгласно на чл. 8 ЗНА и чл. 21, ал. 2 ЗМСМА и чл. 76, ал. 3 АПК. Така посоченото съображение, освен напълно недостатъчно като мотивация на съдебен акт, води и до материална незаконосъобразност на същия, поради произволно приложение на цитираните текстове към конкретния казус.
Широката формулировка на понятието "дейности" съгласно чл. 65 НОАМТЦУТОП излиза отвъд компетенцията, която притежава ОбС за решаване на въпроси с местно значение. Условията за извършване на редица дейности (в т. ч. както професионални и търговски, така и благотворителни и дейности в обществена полза), намират своята изчерпателна регламентация на ниво закон. Решаващият съд е следвало да съобрази, че когато една законова разпоредба изброява изчерпателно условията за упражняване на конкретна дейност, тя не може да бъде дописвана с подзаконов нормативен акт. Липсата на съображения в тази насока води до необоснованост на съдебния акт.
Когато е налице изчерпателна нормативна уредба на обществените отношения на ниво закон, без в него да е предвидено подзаконовото им доразвиване с местна нормотворческа компетентост, въвеждането на подзаконова нормативна регламентация, непредвидена и противоречаща на законовата, представлява несъмнено превратно упражнена компетентност от страна на местния законодател.
Изключение от така посочения принцип се среща в страните с федерално деление, където отделните щати, федерални области, лендери и т. н., могат да регулират автономно конкретни обществени отношения, в зависимост от конституцията на съответната държава. Противно на приетото от първоинстанциония съд обаче, още с чл. 2 КРБ е прогласено, че България е единна държава с местно самоуправление, в която не се допускат автономни териториални образувания. Още по-малко автономни законодателни такива.
2). На следващо място, оспорените разпоредби са в нарушение на чл. 4 КРБ и принципа на правната сигурност - основен принцип на правото на ЕС (виж СЕС, 28 юни 2005, Dansk Rшrindustri, съед. дела C-189/02, C-202/02, C-205/02, C-208/02 и C-213/02; ПИС, 9 май 2009, Wieland-Werke, дело Т-116/04 и др.).
От категоричната практика на Съда на Европейския съюз следва, че принципът на правна сигурност изисква правилата на правото да бъдат ясни, точни и предвидими по отношение на тяхното действие особено, когато могат да имат неблагоприятни последици върху физическите лица и предприятията (вж. в този смисъл Решение от 7 юни 2005 г. по дело VEMW и др., C-17/03, Recueil, стр. I-4983, точка 80 и цитираната съдебна практика, Решение от 17 юли 2008 г. по дело ASM Brescia SpA, C-347/06 и др.).
В своите задължителни актове Конституционният съд също е подчертавал, че понятието правова държава предполага правна сигурност и предвидимост на обществените отношения (Решение № 8 от 12.05.1999 г. на КС на РБ по конст. дело № 4/99 г.).
В контекста на изложеното, разпоредбата на чл. 65, ал. 1 Наредбата въвежда като легално понятие "финансови задължения", без същото да има собствена нормативна опора. Ноторно е, че разпоредбите на нормативните актове се прилагат според точния им смисъл, а ако са неясни, се тълкуват в смисъла, който най-много отговаря на други разпоредби, на целта на тълкувания акт и на основните начала на правото на Република България (Арг.: чл. 46 ЗНА). При тълкуването им според целта на акта, насочен очевидно към гарантиране попълването на местния бюджет, се налага извода, че терминът "финансови задължения" обхваща всички възможни финансови задължения - от неплатена глоба за неправилно паркиране до задължение за внасяне на такса за извършена услуга и пр.
В този смисъл и по абсолютно неопределен начин в разпоредбата е въведено понятието "разрешение за упражняване на дейност". Същото понятие, тълкувано според правилата на чл. 46 ЗНА налага извода, че нормата обхваща и предвижда рестрикция пред реализирането на всяка една дейност, подлежаща на упражняване в разрешителен режим от органите на местно самоуправление. Категорично общата, неясна редакция на текста е в нарушение на изискванията на правовата държава, създават предпоставки за административен произвол, нарушават принципа на оправдани правни очаквания и предвидимост на обществените отношения.
Въпреки всичко, за да се подчертае ефекта на нормотворческата дейност на ОбС Пловдив, показателен е примерът, че по силата на цитираните текстове, местният законодател, извършвайки баланс между обществените ценности, преценява неплатена глоба за неправилно паркиране или неплатен данък за лек автомобил, за съизмерима със свободата на стопанската инициатива и правото на развитие на гражданското общество. Подобен примат на фискалната необходимост над всякакви други форми на дейност, в т. ч. и не/стопанска, на територията на община Пловдив е незаконосъобразен.
3). Като продължение на изложеното, следва да се отбележи, че нормата на чл. 1, ал. 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) предвижда, че административното регулиране и административния контрол, осъществяван върху стопанската дейност от държавните органи и от органите на местното самоуправление, следва да се ограничи до обществено оправдани граници. Разпоредбата на чл. 2 с. з. очертава тези граници с оглед обществено охранимите интереси, позволяващи административен контрол и регулиране на стопанската дейност, в хипотезите на необходимост от защита на: 1). националната сигурност и обществения ред в Република България, както и на изключителни и суверенни права на държавата по смисъла на чл. 18, ал. 1 - 4 от Конституцията на Република България; 2). личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица; 3). околната среда.
Като е излязъл извън законово допустимите граници на ограничаване на стопанската дейност, формулирайки по общ и неясен начин рестрикции пред извършването й, ОбС Пловдив е приел незаконосъобразен подзаконов нормативен акт, в нарушение на чл. 1, ал. 2 и чл. 2 ЗОАРАКСД. Тук цитираните разпоредби на закона са пряк израз на правото на свободна стопанска инициатива на стопанските субекти, която така постановеният акт напълно неглижира.
В този контекст ВАС счита за основателно и следващото възражение на касатора.
4). Посочените разпоредби са в нарушение на реда за установяване и събиране на публичните задължения.
Разпоредбата на чл. 9б, вр. чл. 4 ЗМДТ гласи, че "установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци се извършват от служители на общинската администрация по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Обжалването на свързаните с тях актове се извършва по същия ред".
С процесните подзаконови разпоредби ОбС Пловдив цели да освободи цялата местна приходна администрация от нормативно установената й роля по установяване и събиране на публични задължения, като наместо това вмени задължението на частноправните субекти, поставяйки в опасност развитието и упражняването на други техни основни права. По този начин освен, че с подзаконов нормативен акт се уреждат отношения, регламентирани в по-висш нормативен акт, поради което е налице основанието по чл. 146, т. 4 АПК, вр. чл. 7, ал. 2 и чл. 15, ал. 1 ЗНА, следва да се подчертае, че цитираната разпоредба нарушава правото на защита на лицата, спрямо които има установени публични задължения.
По силата на чл. 165 ДОПК "събирането на държавните и общинските публични вземания се извършва въз основа на влязъл в сила акт за установяване на съответното публично вземане, издаден от компетентен орган, освен ако в закон е установено друго". Ноторно е, че актът влиза в сила, респ. събирането на публични задължения става възможно или с изтичане на срока или с инстанционното изчерпване на оспорването на актовете за установяването на задълженията.
Посочените подзаконови норми обаче въвеждат презумпция за наличие на задължение, при това независимо повдигнат ли е спор в съдебна или задължителната по ДОПК административна фаза, във връзка със съществуването или дължимостта на дадено публично задължение и, което е още по-фрапиращо - независимо от евентуалния изход на този съдебен спор. Като резултат, без оглед евентуалната отмяна на акта за установяване на публично задължение (нерядка хипотеза), засегнатото лице вече ще бъде поставено в невъзможност да упражнява съответната дейност, поради наличие на задължение.
5). На следващо, но не и на последно по значение място, актът е в нарушение на чл. 60 КРБ, вр. чл. 4, ал. 2 ЗМДТ, вр. чл. 1 от Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания.
По силата на чл. 60, ал. 1 КРБ, гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество.