Решение № 10329 от 2.08.2010 г. на ВАС по адм. д. № 935/2010 г.

Решение № 10329 от 2.08.2010 г. на ВАС по адм. д. № 935/2010 г., VII о., докладчик председателят Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Национална агенция за оценяване и акредитация срещу решение № 22 от 22.08.2009 г. на Административен съд - София град по адм. дело № 4947/2008 г. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му. Ответникът - Сдружение "Еврошвейцарски технически университет - Видин", чрез процесуалния си представител изразява становище, че касационната жалба е неоснователна и следва да се остави в сила обжалваното решение. Ответната Видинска Света Митрополия не е представила позиция по касационната жалба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок, от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: С обжалваното решение АССГ е отменил по жалбата на Сдружение "Еврошвейцарски технически университет - Видин" решението на Акредитационния съвет на Национална агенция за оценяване и акредитация по т. 3 от Протокол № 24/24.07.2008 г., с което е дадена отрицателна оценка на проекта за откриване на частно висше училище - Еврошвейцарски технически университет гр. Видин и е изпратил преписката на административния орган за ново произнасяне по заявление вх. № 64/8.02.2008 г. на сдружението. Съдът е постановил обжалвания резултат въз основа на подробен анализ на данните по административната преписка. След като е проследил проведената процедура по оценяване на проекта, приключила с процесното решение на АС на НАОА, разписана в чл. 81 и сл. от Закона за висшето образование, съдът е достигнал до правилния извод, че същата е спазена и не са налице нарушения на административно производствените правила. В тази насока е посочил, че процедурата е открита по инициатива на учредителите Сдружение "Еврошвейцарски технически университет - Видин", въз основа на надлежно искане по чл. 45, ал. 1, пр. 1 от Правилника за дейността на Националната агенция за оценяване и акредитация, придружено с изискуемата документация и информация по чл. 81, ал. 8 от ЗВО. В рамките на производството е изготвен оценяващ доклад по чл. 50, ал. 2 от ПДНАОА от Експертната група и основния доклад на Постоянната комисия по технически науки. Изготвените доклади са положителни, като с тях са отправени конкретни препоръки за пропуски и несъответствия, които да бъдат отстранени в периода до представяне на университета за институционална акредитация. Обжалваното решение е прието от АС на НАОА след проведено обсъждане на доклада на ПКТН, при необходимия кворум, с поименно гласуване с индивидуални фишове за оценка, които са обобщени в сумарен фиш. В резултат по общо седемте критерия за оценяване на проекти за откриване и преобразуване на висши училища, утвърдени със заповед № 22/11.03.2005 г. на председателя на НАОА, АС е поставила положителна оценка по два от тях - "изграждане на основни звена за организиране на обучението на студентите и разработване на необходимата учебна документация" и "изграждане на система на управление, гарантираща спазване на основните академични свободи", а по останалите критерии: 1) "обществено приемливи цели и мотиви", 2) "осигуряване на необходимия преподавателски състав", 3) "осигуряване на условия за научноизследователска дейност на преподавателския състав", 4) "осигуряване на материално-техническа и информационна база и финансиране" и 5) "изграждане на организация за цялостно ръководство на образованието и научноизследователската дейност" е дала отрицателна оценка. В мотивите към решението, административният орган е посочил, че: 1. Образователния профил е разнороден с твърде различаващи се по съдържание и недобре обосновани професионални направления. Това не би могло да осигури устойчиво развитие, качествено обучение и благоприятни условия за научно-изследователска дейност. 2. Основната част на преподавателския състав ще е приходящ, което няма да позволи създаването на необходимата академична среда за едно висше училище. 3. Във финансовия план не са предвидени средства за създаване на научно-изследователски лаборатории и това не осигурява добри условия за научно-изследователска работа. 4. Няма убедителни данни, че учредителите притежават необходимия финансов потенциал за изграждане в посочените срокове на материално-техническата база, необходима за изграждане на качествен учебен процес. Съдът подробно е анализирал всеки един от критериите, по които АС е гласувал отрицателно, при който е достигнал до правилни изводи по всеки от тях, както следва: По първия критерий "обществено приемливи цели и мотиви" съдът е приел, че дадената отрицателна оценка не се подкрепя от данните, събрани по преписката и е в противоречие с положително становище на експертната група, изразено в оценяващия доклад и възприето в доклада на ПКТН. Съдът вярно е изтъкнал, че помощните органи са констатирали подчертано положителна обществена нагласа към проекта, видно от многобройните документи по преписката, изхождащи от местни и регионални, публични и частни институции и организация, депозирани в подкрепа на неговата реализация. Посочил е по отношение на подкритерия "формулирани ясна мисия, цели, задачи и мотиви, на основата на които висшето училище ще изгражда своята образователна политика" от дискусията, предшестваща гласуването и мотивите на обжалваното решение не се извеждат ясни и конкретни аргументи защо проекта не покрива същия; за разнородността на образователния профил и твърде различното съдържание на професионалните направления съдът е приел, че не е уточнено в какво се заключават, така че да обосноват отрицателна оценка, още повече по дефиницията на чл. 17, ал. 2 от ЗВО университетът е висше училище, което обучава по широк кръг специалности от професионални направления в поне три от четирите основни области на науката, които условия в случая са спазени в представения проект. Поради това съдът правилно е отбелязал, че изпълнението на това условие не може да се квалифицира като хетерогенност на образователния профил на висшето училище, в какъвто смисъл е произнасянето на АС на НАОА. Обсъдил е предложените с проекта професионални направления и е посочил, че както по преписката така и в хода на съдебното производство не са представени доказателства, които да опровергават положителните констатации в докладите на помощните органи и от които да се изведе извод в подкрепа на отрицателната оценка на АС на НАОА. По втория критерий "осигуряване на необходимия преподавателски състав" съдът е посочил, че мотивите за дадената отрицателна оценка, че преобладаваща част от преподавателския състав щял да е приходящ, което нямало да позволи да се създаде необходимата академична среда за едно висше училище, не съответстват на вложените изисквания в критерия и не намират опора в материалите към проекта. Според данните по преписката, представените актове за организацията на работа и дейността на висшето училище предвиждат създаването на необходимата организация за поддържането и развитието на професионалната квалификация и академична кариера на преподавателския състав като цяло. Освен това няма нормативно изискване за броя на неприходящи хабилитирани преподаватели на основен трудов договор и за относителния им дял спрямо приходящите такива, не съществува съответен задължителен минимум, който да не е осигурен от проекта и от своя страна да обуславя отрицателната оценка. Решението на АС не съдържа мотиви какъв трябва да е преподавателския състав по всяка една отделна специалност, респективно какъв е реално осигуреният от учредителите и по кои показатели не отговаря на критерия на АС. На следващо място съдът правилно е посочил, че изпълнението на изискванията по чл. 17, ал. 2, т. 2 от ЗВО висшето училище да разполага с академичен състав на основен трудов договор, който по всяка специалност води не по-малко от половината от аудиторните и практическите занятия, като хабилитираните лица в него четат за всяка специалност не по-малко от 70 на сто от лекционните курсове, не може да се проверява в процедурата за оценяване проект за откриване на частно висше училище, доколкото на този етап се представят само данни за научно-преподавателския състав - арг. чл. 85, ал. 1, т. 2 ЗВО вр. с чл. 23, ал. 1 от ПДНАОА и чл. 83, ал. 4 от ЗВО. В подкрепа на изложеното, съдът е правилно е посочил, че препоръките дадени от експертната група са в насока прецизиране на актовете по този критерий в периода до акредитацията, т. е. не се касае за неотстраними недостатъци на проекта, а от представените декларации и списък на преподавателите, желаещи да работят във висшето училище може да се направи обосновано предположение, че планираният академичен състав е в състояние да поеме преподавателската дейност по учебните дисциплини, в съответствие с учебните планове. По третия критерий "осигуряване на условия за научноизследователска дейност на преподавателския състав" съдът правилно не е възприел като съответни на нормативните изисквания и данните по преписката мотивите за отрицателна оценка на органа, заключаващи се в липсата на предвидени средства във финансовия план за създаване на научно-изследователски лаборатории и отсъствие на добри условия за научно-изследователска работа. Съдържанието на критериите не предполага проектът да е придружен с точен финансов разчет и заложени средства за научноизследователска дейност, а и в двата доклада на помощните органи констатациите за финансова обезпеченост и възможност за развитие, организиране и обслужване на научно - изследователска дейност са позитивни и в подкрепа на проекта. АС на НАОА не е изложил съображения защо не възприема установеното от експертните органи и въз основа на какви данни дава отрицателна оценка по този критерий. Съдът подробно, съобразно материалите по преписката, е изложил какви са предвижданията в тази насока и какви са проектните суми, предназначени за тази сфера от дейността на висшето училище, при което е направил обоснован извод за немотивираност на дадената негативна оценка от административния орган. По четвъртия критерий "осигуряване на материално-техническа и информационна база и финансиране" АС на НАОА е дал отрицателна оценка по съображения, че няма убедителни данни, че учредителите притежават финансов потенциал за изграждане в посочените срокове на материално-техническата база за провеждане на качествен учебен процес. Съдът правилно е приел, че тези мотиви се опровергават от фактите по преписката за осигурена налична материална база, която ще бъде предоставена от различни институции, визирани в проекта и не се планира изграждането на нова такава. Изтъкнал е, че този сграден фонд е преценен като достатъчен от експертните органи, които са дали положително становище по този критерий и не е ясно с какви аргументи същото не е възприето от административния орган. Съдът е направил подробен разбор за проектните средства за финансиране на висшето училище - на източниците и техния потенциал и надеждност, при което е извел верния извод, че са предвидени достатъчно средства за финансова обезпеченост на материално -техническата база и научно-изследователска дейност на висшето училище. По петия критерий "изграждане на организация за цялостно ръководство на образованието и научноизследователската дейност" съдът е приел, че в оспореното решение не се съдържат мотиви, които обосновават тази негативната оценка. Посочил е, че с проекта е предложена образователна и административно-управленска структура, представени са правилници, необходими за дейността на училището, на които в доклада на помощните органи е дадена положителна оценка като цяло и съответно АС на НАОА е следвало да изложи съображенията, на които е базирана дадената противоположна, отрицателна оценка. Съдът, след като е обсъдил решението на АС на НАОА по всеки един от критерии е извел като обобщаващ извод, че комплексната отрицателна оценка е приета без да бъдат опровергани констатациите и положителните оценки на експертните органи, при мотиви, които по отделно и в своята съвкупност не кореспондират с данните по преписката и по част от визираните по-горе критерии се отклоняват от определеното им с цитираната заповед съдържание. Правилно е счел, че застъпените съображения в подкрепа на отрицателния вот в писменото становище, изразено от процесуалния представител на административния орган пред съда, не могат да се зачетат като мотиви на административния акт и не санират липсата на такива в оспореното решение. При това положение съдът правилно е приел, че решението е незаконосъобразно и следва да се отмени, като се върне преписката на административния орган за ново произнасяне. Неоснователни са доводите в касационната жалба за постановяване на съдебния акт при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон. В тази насока се поддържа, че решението на АС на НАОА е взето при упражняване на предоставените му от закона правомощия, в рамките на притежаваната оперативна самостоятелност и съдът неправилно е подложил на контрол за законосъобразност целесъобразността на акта. Съгласно чл. 85, ал. 1 от ЗВО, НАОА е оправомощена да утвърждава критерии за оценяване и акредитация в съответствие с този закон и държавните изисквания. Този принцип е залегнал и в чл. 5, т. 1 от ПДНАОА. В изпълнение на делегираните му функции, специализираният орган е утвърдил критериите за оценяване на проектите за откриване на висше училище по чл. 81, ал. 1, т. 3 от ЗВО. При произнасянето си, АС на НАОА е длъжен да мотивира оценката си по представения проект за одобрение в съгласие със законовите правила, утвърдените критерии и тяхното съдържание и с фактите по преписката. Решението на АС подлежи на контрол за законосъобразност относно спазването на административнопроизводствените правила, съответствието с материалния закон и изискването за мотивираност на отрицателния резултат. С оспореното решение съдът именно е обсъдил и анализирал основана ли е отрицателната оценка, дадена от АС на НАОА на законовите изисквания и мотивите към нея според утвърдените критерии ли са и съответстват ли на данните по административната преписка. В този контекст, съдът не е излязъл извън пределите на проверката за законосъобразност, съгласно чл. 169 от АПК. При положение, че АС не е възприел позитивните оценки, отразени в доклада на ПКТН и експертната група, съдът правилно е посочил, че е следвало да изложи аргументирани съображения по всеки един от критериите, които да почиват на установените обективни обстоятелства по административната преписка и нормативните изисквания. Доколкото представените такива в оспорения акт са общи и лаконични - мотивите по отношение на част от критериите, визирани по-горе - несъобразени с материалите по преписката и релевантните правила, а по друга част - не съответстват на съдържанието на установените критерии, изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспореното решение са правилни и се споделят от настоящата инстанция. Не е възможно заместване и попълване на мотивите към обжалвания административен акт с представените съображенията в подкрепа на отрицателната оценка по критериите в хода на съдебното производство, поради което и въз основа на тях не може да се обуслови извод за неговата мотивираност и съответно за законосъобразност. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и следва да се остави в сила. Водим от горното, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,