Решение № 10756 от 4.09.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4392/2017 г.

Решение № 10756 от 4.09.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4392/2017 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища при Община Кюстендил, назначена със заповед №РД-00-366/6.04.2015 г. на кмета на община Кюстендил, е подала касационна жалба срещу решение № 144/08.07.2016 г. по адм. дело № 110/2015 г. по описа на Административния съд-Кюстендил, с което отменено издаденото от този орган решение от 17.04.2015 г. по точка 2 от съставения за заседанието на същата дата протокол, с което е разпределена държавната субсидия за читалищата на територията на община Кюстендил за 2015 г. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост и е поискано да бъде отменено. Решението се обжалва и от Народно читалище "Съгласие 2007" - село Жабокрът с оплаквания за неправилност поради необоснованост и нарушение на материалния закон. Поискана е отмяната на решението с постановяването на друго, с което жалбата на Народно читалище " Зора - Кюстендил 2003" да се отхвърли. Народно читалище "Зора-Кюстендил 2003" е подало касационна жалба срещу постановеното по същото дело решение № 269/23.12.2016 г., с което е отхвърлено искането на читалището за постановяване на допълнително решение по молба № 3407/28.07.2016 г. Ответниците Народно читалище "Братство 1869", "Народно читалище "Искра 1975", Народно читалище "Пробуда 1919", Народно читалище "Светило 1931", Народно читалище "Васил Левски 1918", Народно читалище "Просвета 1920", Народно читалище "Светлина 1871", Народно читалище "Владимир Димитров-Майстора 1919", Народно читалище "Славчо Темкин 1911", Народно читалище "Стоян Лудев 1920", Народно читалище "Ильо Войвода 1965", Народно читалище "Христо Ботев 1920", Народно читалище "Просвета 1922", Народно читалище "Светлина 1913", Народно читалище "Димитър Каляшки 1920", Народно читалище "Отец Паисий 1936", Народно читалище "Кирил и Методий 1927", Народно читалище "Просвета 1921", Народно читалище "Искра 1935", Народно читалище "Светлина 1956", Народно читалище "Петко Рачов Славейков 1922", Народно читалище "Надежда 1997", Народно читалище "Отец Паисий", Народно читалище "Просвета 1927", Народно читалище "Пробуда 1928", Народно читалище "Асклепион 1998", Народно читалище "Христо Ботев 1925", Народно читалище "Светлина 1922", Народно читалище "Пробуда 1961", Народно читалище "Васил Левски 1965", Народно читалище "Зора 1948", Народно читалище "Пауталия 2008", Народно читалище "Христо Ботев 1955", "Народно читалище Спасовица 2009" и Народно читалище "Генерал Владимир Заимов 2013" не са взели становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че и двете постановени по делото решения са допустими и правилни и следва да бъдат оставени в сила. Върховният административен съд като провери правилността на решенията с оглед направените касационни оплаквания, намира, че жалбите са неоснователни. Производството пред административния съд е образувано по жалбата на Народно читалище "Зора-Кюстендил 2003" срещу решението от 17 април 2015 г. на комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища към Община Кюстендил, с което е разпределена държавната субсидия за читалищата на територията на община Кюстендил за 2015 година. Административният съд установил, че със заповед № РД-00-366/ 06.04.2015 г., издадена на основание чл. 23 от Закона за народните читалища, кметът на община Кюстендил назначил комисия, съставена от представители на всичките 37 читалища на територията на община Кюстендил и от един представител на Община Кюстендил, като възложил на комисията да извърши разпределение на държавната и общинска субсидия за 2015 година между читалищата. На 7 април 2015 г. комисията провела първото си заседание, на което били приети вътрешни правила за нейната работа, възпроизвеждащи указанията на Министерството на културата за дейността на комисиите, извършващи разпределение на годишната държавна субсидия на читалищата. Съгласно писмо № 91-00-3/ 20.01. 2015 година на заместник-министъра на културата, изпратено до кмета на община Кюстендил, субсидираната численост за 2015 година за читалищата на територията на общината била 63 субсидирани бройки, а стандартът за една субсидирана бройка - 6 940 лева. На заседание на 17 април 2015 година, на което присъствали тридесет и четирима членове, комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища при Община Кюстендил приела решение по точка втора от протокола на заседанието на същата дата, с което разпределила държавната субсидия за 2015 година между читалищата на територията на община Кюстендил. Тридесет и двама от членовете на комисията гласували "за", а двама - "против". Решението на комисията, изготвено във вид на становище-таблица (приложение № 1), било прието въз основа на предложението на създадената работна група. Съгласно отбелязването по точка 31 от таблицата - приложение № 1, за Народно читалище "Зора – Кюстендил 2003" не е разпределена държавна субсидия. По време на разискванията на проекта за оспореното решение представителят на Народно читалище "Зора-Кюстендил 2003" предложил да бъде гласувано разпределение на държавната субсидия, като за всяко читалище се предвиди по една субсидирана бройка. Това предложение било подложено на гласуване и отхвърлено. Мотивите на работната група, възприети от комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища, се изразявали в обобщаващи изводи за вида на читалищата на територията на община Кюстендил. Отбелязано било, че всички читалища работят по изпълнение на заложените в Закона за народните читалища изисквания, участват и организират изброени мероприятия, като всяко читалище води самостоятелен културно - просветен живот. Според преценката на административния съд, мотивите на комисията не съдържат анализ за дейността и състоянието на всяко читалище поотделно. Не е било обоснован нито един от критериите за разпределение на държавната субсидия, приети с Вътрешните правила за работа на комисията в съответствие с указанията на Министерството на културата. Не било отразено по кои критерии е осъществено разпределението на държавната субсидия. Направени били само общи изводи за всички читалища. В заключението на допуснатата по делото икономическа експертиза било посочено, че механизмът на разпределение на държавната субсидия по оспореното решение е осъществен по следните критерии: наличие на материална база; библиотечен и сграден фонд; събран членски внос; брой на обслужваното местно население от читалището и всички мероприятия, проведени за изпълнение. От правна страна съдът приел, че оспореното решение е прието от компетентен орган съгласно чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалище, при спазване на административнопроизводствените правила. Решението на комисията било взето при спазване на изискванията за кворум и с необходимото мнозинство. Нарушена била обаче формата на решението поради липсата на мотиви, обосноваващи приемането му. Органът по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища не посочил конкретните причини, поради които Народно читалище "Зора-Кюстендил 2003" е било лишено от субсидирана бройка. Затова съдът направил извод, че решението е незаконосъобразно и го отменил. Касационната инстанция намира, че при постановяването на решение № 144/8.07.2016 г. не са допуснати съществено нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон. Съдът е преценил всички събрани по делото доказателства, както и доводите на страните, и е направил логични и законосъобразни фактически и правни изводи. Съгласно чл. 59, ал. 1 АПК административният орган издава или отказва издаване на акта с мотивирано решение. Приетото от комисията по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалище при Община Кюстендил решение не съдържа фактически основания. В него не е отразено въз основа на какви критерии комисията е разпределила между читалищата държавната субсидия за 2015 година и защо не е предоставила субсидирана бройка единствено на Народно читалище "Зора - Кюстендил 2003". Подобно обсъждане не може да се открие нито в протокола на заседанието на комисията, удостоверяващ станалите разисквания, нито в друг, съпътстващ приемането на решението, документ. Липсата на мотиви е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като възпрепятства защитата на засегнатото от административния акт лице и не позволява на съда да упражни контрол върху законосъобразността на акта. Не е допустимо излагането на съображения в подкрепа на оспореното решение едва в съдебното производство, както и изслушването на заключение на вещо лице, което да изследва съображенията на органа. Мотивите на административния акт трябва да се изложат към момента на неговото издаване. Представените в хода на съдебното обжалване съображения са доводи на страната, а не мотиви на решението на административния орган. Като е отменил решението на комисията по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища при Община Кюстендил, административният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. В сила следва да се остави и допълнителното решение № 269/23.12.2016 г. Решението е постановено по същото дело по молба № 3407/28.07.2016 г. на Народно читалище "Зора-Кюстендил 2003", с която е поискано допълване на съдебното решение с произнасяне за сезирането на прокуратурата за невярно заключение на вещото лице. Искането няма отношение към предмета на делото, който включва преценка на законосъобразността на решението от 17.04.2015 г. по точка 2 от съставения за заседанието на комисията по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища протокол. Административният съд основателно е отказал допълване на решението, тъй като се е произнесъл целия предмет на спора. След като е отказал да постанови допълнително решение, съдът е следвало да се произнесе с определение, но нарушението не е съществено и не води до отмяна на съдебния акт. При отсъствието на отменителни основания решенията по адм. дело № 110/2015 г. по описа на Административния съд-Кюстендил следва да бъдат оставени в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Жанета Петрова: Не съм съгласна с мнението на мнозинството от съдебния състав, че решение № 144/08.07.2016 г. по адм. дело № 110/2015 г. по описа на Административния съд-Кюстендил е допустимо. Комисията по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища при Община Кюстендил, назначена със заповед № РД-00-366/6.04.2015 г. на кмета на община Кюстендил, не е административен орган, а приетото от нея решение от 17.04.2015 г. по точка 2 от съставения за заседанието на същата дата протокол, с което е разпределена държавната субсидия за читалищата на територията на община Кюстендил за 2015 година, не е индивидуален административен акт. Поради това административният съд не е бил компетентен да постанови решение по спора. Комисията по чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища не е държавен или общински орган, носител на административни правомощия. Съставът на комисията сочи на отсъствието на отношения на субординация между нея и отделните читалища. Тя е формирана от представители на всички читалища на територията на общината. Включването на организациите в състава на органа, който приема решението за разпределение на държавната субсидия, опровергава преценката за съществуването на административно правоотношение, изискващо две, външни една спрямо друга страни, едната от които да е подчинена на властта на другата. Административният съд не е съобразил обстоятелството, че читалището, което обжалва решението на комисията, същевременно е член на нейния състав. При положение, че не могат да бъдат различени две страни със самостоятелна правосубектност, не може да се направи извод за съществуващо между читалището-жалбоподател и комисията материално правоотношение, а това изключва възможността за възникването и на редовно процесуално правоотношение по повод оспорването на решението на комисията. Определянето на съответния дял от субсидията за всяко читалище се извършва от самите читалища като израз на правото им на самоуправление, с прилагане на принципа на вишегласието, въз основа на нормативи, разработени от Министерството на културата. Читалищата са равнопоставени в отношенията, които възникват по повод на работата на комисията. Поради те не могат да оспорват решението на комисията по реда за оспорване на индивидуални административни актове. По тези съображения считам, че решение № 144/08.07.2016 г. по адм. дело № 110/2015 г. по описа на Административния съд-Кюстендил следва да се обезсили като недопустимо и съдебното производство по жалбата на Народно читалище "Зора-Кюстендил 2003" е допустимо. Съдия: /Жанета Петрова/