Решение № 6191 от 25.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13345/2020 г.

Решение № 6191 от 25.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13345/2020 г., VIII о., докладчик съдията Емилия Иванова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба подадена от Общински съвет гр. Девня, представляван от В. Н. -председател, чрез адв. Т. Р. със съдебен адрес: гр. Девня, [адрес], срещу решение № 1451/13.10.2020 г. постановено по адм. д. № 681 по описа на Административен съд гр. Варна за 2020 г., в частта, с която е отменена разпоредбата на чл. 21 от Наредбата за определяне на местните данъци на територията на Община Девня/по-долу за краткост Наредбата/ по протест на прокурор от Районна прокуратура гр. Варна. Според касатора решението е неправилно, необосновано и постановено в противоречие с материалния закон, както и с установените факти по делото. Съдът е приел, че са налице допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и е установено противоречие с материалния закон, действал към дата на постановяване на оспорения административен акт. Съставът на Административен съд гр. Варна е възприел неправилно установената по делото фактическа обстановка. Изводите му не са съобразени с представените доказателства в административната преписка, че проектът за изменение на Наредбата е публикуван на интернет страницата на Община Девня, в едно с мотивите и доклада към него. Изводите на съда са в противоречие с чл. 20 от Закона за нормативните актове/ЗНА/, с който изрично са посочени случаите, в които е задължително извършването на предварителна оценка на въздействието на нормативния акт. Касаторът поддържа, че актовете приемани от общинските съвети са изключени от задължението за изготвяне на предварителна оценка за въздействие. Неправилно в съдебното решение, АС-Варна се е позовал на разпоредбата на чл. 7, ал. 1 от ЗМДТ, тъй като чл. 21 от Наредбата се отнася не за местните такси, а за местните данъци. Данъците са задължения за физическите и юридическите лица, които възникват въз основа на законова норма, а не от разходите на общинската администрация. Възразява се и срещу констатациите на съда, че съдържанието на мотивите и доклада било неясно, бланкетно, с общо формулирани фрази, без посочени конкретни обстоятелства и факти от обективната действителност. Мотивите на съда, според касатора са изцяло субективни и не намират основанието си в нито една законова разпоредба. В касационната жалба се излагат аргументи и по същество на спорния въпрос, макар, че АС-Варна не е изложил мотиви относно материалната законосъобразност на изменението на наредбата, тъй като е приел, че допуснатото нарушение на административно-производствените правила е от категорията на съществените и е достатъчно основание протестираният текст да бъде отменен. С касационната жалба се прави искане решението да бъде отменено и да се постанови ново, като бъде прието, че изменението на чл. 21 от Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на Община Девня е законосъобразно. Ответникът – прокурор при Районна прокуратура гр. Варна не изразява становище по подадената касационна жалба. Върховна административна прокуратура, чрез участвалия по делото прокурор, намира подадената касационна жалба за процесуално допустима, но неоснователна. Решението на Административен съд гр. Варна е правилно и е постановено в съответствие с материалния закон. Предлага да бъде оставено в сила. Върховен административен съд, състав на Осмо отделение, като се запозна с твърденията в касационната жалба, събраните по делото доказателства и преценявайки допустимостта на касационната жалба, валидността, допустимостта и правилността на обжалваното съдебно решение, след служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна по делото, която е засегната неблагоприятно от съдебното решение, което подлежи на инстанционен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение, по протест на прокурор при Районна прокуратура гр. Варна са отменени чл. 21 и чл. 73, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата за определяне размера на местните данъци на територията на община Девня, приета с решение № 654, по протокол № 53/06.08.2019 г. и изменена с решение № 31/31.12.2019 г., по протокол № 3 на общински съвет Девня. При постановяване на съдебното решение, състав на АС-Варна е приел, че нормативния административен акт е приет от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия и при спазване на необходимата за това писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и в противоречие с материалния закон, действали към датата на неговото издаване. Наредбата за определяне на размера на местните данъци на територията на община Девня е приета с решение № 654, по протокол № 53/06.08.2019 г. на Общински съвет Девня. Изменението й, което е относимо за разпоредбата на чл. 21, е инициирано от Кмета на общината с докладна записка изх. №ОбС 0800-111/05.08.2019 г. Съдържанието на обосновката, която налага процедираното изменение е бланкетно, с общо формулирани фрази. Представения доклад не дава никаква конкретна представа въз основа на какво се налага изменение на Наредбата. Докладът за първоначалното приемане на Наредбата и в последствие този представен по повод нейното изменение, имат абсолютно идентично съдържание, като е невъзможно да бъде извършена преценка доколко са спазени принципите на обоснованост, необходимост, съгласуваност и пропорционалност по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Прието е също така, че липсва каквато и да било оценка на въздействието на Наредбата или нейното изменение, като по този начин е нарушено императивно изискване на ЗНА. Посочено е, че на основание чл. 28, ал. 4 от ЗНА Общинският съвет не е следвало изобщо да разглежда подготвеното изменение на Наредбата. На последно място съдът е приел, че липсват доказателства относно публикуването на проекта за изменение на Наредбата на интернет страницата на Община Девня. Съдебният състав постановил решението е посочил, че не е необходимо да бъде обсъждан спорът по същество, тъй като допуснатите нарушения са от категорията на съществените и са достатъчно основание атакуваната разпоредба да бъде отменена. Постановеното първоинстанционно решение се обжалва само в частта, с която е отменен чл. 21 от Наредбата, след неговото изменение с решение № 31, прието по протокол № 3/31.12.2019 г. от заседание на ОбС-Девня. В останалата част, относно отменената разпоредба на чл. 73, ал. 2 и ал. 3 на Наредбата за определяне местните данъци на територията на Община Девня, решението е влязло в сила, тъй като не е обжалвано. Решението е правилно, но е необходима корекция на изложените от съда мотиви: Издаването на нормативни административни актове, които уреждат обществени отношения с местно значение по чл. 76, ал. 3 от АПК, е възложено на общинските съвети. Относно реда и начина за приемане на нормативни актове чл. 80 от АПК препраща към Закона за нормативните актове/ЗНА/. Процедурата за приемане на нормативен административен акт, каквато е процесната наредба се провежда при спазване на основани принципи установени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Тези принципи са гарантирани от създадените правила за изработване на нормативен акт. Изрично законодателят е посочил и минимално необходимото съдържание на мотивите към всеки нормативен акт, без значение дали се изготвя нов такъв или негово изменение. От приложените по делото писмени доказателства, част от административната преписка по приемане изменението на процесната Наредба се установява, че проектът е публикуван на интернет сайта на община Девня на 18.11.2019 г., според изискването на чл. 26, ал. 3 от ЗНА, като за това действие е съставен протокол. Не се споделя изложеното от АС-Варна за липса на дължимото оповестяване на процедираното изменение в Наредбата. Неоснователно първоинстанционният съд е посочил, че е нарушено и изискването за изготвяне на оценка за въздействие предвидено в чл. 20 от ЗНА. Според текстът на разпоредбата оценка на въздействието се изисква само за актовете приемани от Министерския съвет. За всички останали случаи, тя се изготвя по преценка на вносителя на проекта. Ето защо, липсата на предварителна оценка на въздействието в конкретния случай неправилно е преценено като нарушаване на императивно изискване на ЗНА. След като нормата поставя необходимостта от изготвяне на оценка за въздействието на преценката на вносителя, то тя не съдържа задължително правило за поведение и няма императивен характер. В чл. 19 от ЗНА е предвидено, че предварителна оценка на въздействието се изготвя само в предвидените в този закон случаи, а за наредбите приемани от общинските съвети не е изрично предвидено да се изготвя предварителна оценка на въздействието й. Аргументирани и обосновани, обаче са изводите на съда относно съдържанието на мотивите за изменение на Наредбата. При публикуването на проекта за изменение на Наредба е посочено, че той се публикува заедно с доклад. В административната преписка е представен доклад, който е бланкетен и идентичен с изготвения доклад за приемането на Наредбата през м. август на 2019 г. Изменението на чл. 21 от Наредбата, предмет на протест от районен прокурор при РП-Варна е стартирано на 18.11.2019 г., в кракът срок след приемане на Наредбата. Това е налагало да бъде обоснована необходимостта от промяната. Споделят се изводите на първоинстанционният съд, че изложените в доклада мотиви макар да следват структурата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА са формални и бланкетни. Аргументите на доклада за изменение не се различават от тези по приемане на Наредбата и не обосновават необходимостта от изменението, както и промяна в обществено икономическите отношения, която да го налага. На първо място съгласно чл. 28, ал. 2, т. 1 от ЗНА мотивите трябва да сочат причините, обосноваващи изменението на акта. В изпълнение на това изискване, в доклада е посочено само, че се касае за необходимост от дофинансиране на проекти на общината и осъществяване на мащабни мероприятия. Липсва каквато и да е конкретика защо се завишават промилите на дължимият данък от физически и юридически лица и как са определени точно този размер на местните данъци. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА, в мотивите следва да се посочат и целите, които се поставят с оглед новия или изменен нормативен акт. Целите формулирани в доклада към процесния проект за изменение на наредба преповтарят това което се посочва и при приемане на наредбата – "намаляване финансовата тежест на общината". Не са посочени други конкретни аргументи и основания На трето място, мотивите следва да съдържат финансовите и други средства, необходими за прилагането на изменението, а не само констатацията – не се очаква разходване на бюджетни средства. Очакваните резултати от прилагането на изменението, включително финансовите, ако има такива, също следва да са част от обосновката при изменение на нормативен акт според предвиденото в чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА. В приложения по делото доклад изготвен по повод изменението не е обективирана информация, позволяваща да се приеме, че това изискване е спазено. Предвид изложеното, правилно административният съд е приел, че изготвените мотиви за изменение на чл. 21 от Наредбата за определяне на местните данъци на територията на община Девин, не съдържат информация относно изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2, т. 3 и т. 4 от ЗНА, даващи гаранция за спазването на основните принципи при изработването на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Споделя се изложеното в съдебния акт, че допуснатото нарушение на административно производствените правила е съществено е достатъчно основание за отмяна на акта, като не е необходимо и обсъждане на неговото съответствие с материалния закон. Несподелимо е твърдението наведено в касационната жалба, че неправилно съдът не е изложил мотиви и по същество на спора, тъй като подробно изложените аргументи относно наличието на законова празнота свързана с размера на данъците върху недвижимите имоти обосновава прилагането на местната наредба. Съгласно чл. 146, т. 3 от АПК, едно от основанията за оспорване на административните актове е същественото нарушение на административнопроизводствените правила. Констатирането на такъв порок при осъществяване на проверката за законосъобразност от съда е самостоятелно основание за отмяна на акта. Не е било необходимо извършването на по-нататъшната проверка на наредбата за съответствие с материалния закон, при наличието на съществени процесуални нарушения на правилата установени със ЗНА за приемане на административния акт. По изложените по-горе съображения, настоящият касационен състав намира, че не са налице сочените основания за отмяна на обжалваното решение, поради което същото като правилно следва да бъде оставено в сила. Мотивиран така Върховен административен съд, състав на Осмо отделение