Решение № 10906 от 28.10.2021 г. на ВАС по адм. д. № 4043/2021 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по протест на прокурор от Върховна административна прокуратура против заповед ЗМФ -1472/29.11.2011 г. на министъра на финансите, издадена на основание чл.20, ал.2 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), с която са утвърдени нормативи за разходи при предоставяне на обществена информация. Подателят на протеста излага подробни мотиви за характера на оспорения акт, за който твърди, че е нормативен административен акт с цитирана съдебна практика в този смисъл и оплаквания за неговата незаконосъобразност поради допуснати съществени нарушения на административно производствените правила при издаването му, иска отмяната му и присъждане на разноски на Върховна административна прокуратура. Конституираният като жалбоподател в съдебно заседание на 30.09.2021 г. П. Запрянов, с адрес в гр. Димитровград, поддържа в писмено становище чрез процесуален представител, че обжалваният акт страда от пороците, посочени в протеста, иска обявяване на нищожността му или отмяната му, присъждане на разноски. Ответникът - министърът на финансите, чрез процесуален представител в съдебно заседание поддържа, че оспорената заповед е общ административен акт, иска отхвърляне на протеста и жалбата, присъждане на юрисконсултско възнаграждение, прави възражение за недоказаност на претендираните от Запрянов разноски алтернативно за прекомерност на адвокатското възнаграждение на представляващия Запрянов адвокат. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява становище за основателност на протеста и жалбата на Запрянов. Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид доказателствата по делото и доводите на страните, намира оспорването за процесуално допустимо - протестът е подаден от прокурор от Върховна административна прокуратура съобразно нормата на чл.186, ал.2 АПК. Присъединилият се към оспорването на основание чл.189, ал.2 АПК и конституиран като жалбоподател П. Запрянов е представил доказателства за правния си интерес - отправено запитване по ЗДОИ, при което е заплатил разходи за техническия носител на информацията. Същият е и служебно известен на съда, като лице с дела по ЗДОИ, като предметът на спора е свързан и с разходите за технически носител на информацията. Разгледан по същество, протестът е основателен, както и оспорването на Запрянов по петитума за отмяна на заповедта. В докладна записка от 18.11.2011 г. на главния секретар на Министерството на финансите относно актуализиране на заповед 10/10.01.2001 г. на министъра на финансите до заместник министър - председателя и министър на финансите е посочено, че са необходими изменения спрямо предходната заповед относно нормативите за разходи по предоставяне на обществена информация, които са изрично изброени и са изложени мотиви за тях, а именно : намаляване на разходите за информация, предоставена на CD, дискета, видеокасета, аудиокасета поради по- ниска пазарна цена (без ДДС) спрямо норматива по заповед 10/10.01.2001 г. на министъра на финансите, даване възможност за предоставяне на информация на DVD на стойност по актуалната пазарна цена без ДДС и да бъде безплатна информацията, предоставена по електронна поща и устно. Изложени са и доводи относно цените на разпечатване на една страница на А4 и факс на една страница на А4, като е предложено запазване на цените по предходната заповед. В докладната записка е направен анализ на разпоредбата на чл.20, ал.2 ЗДОИ и позоваване на публикуван през месец май 2011 г. доклад на Програма "Достъп до информация", обсъдени са становища на дирекции в Министерство на финансите - "Данъчна политика", "Държавно юрисконсултво" и "Финанси и управление на собствеността", като последната дирекция е посочила пазарните цени на консумативите без ДДС, които се предлагат да бъдат утвърдени със заповед на министъра за дължими разходи след отмяна на предходната му заповед. Министърът на финансите е издал заповед ЗМФ -1472/29.11.2011 г., като в мотивната й част се е позовал на основание чл.115 от Конституцията на Република България и чл.20, ал.2 ЗДОИ и с нея е определил нормативи за разходите при предоставяне на обществена информация по ЗДОИ според вида на носителя: дискета, CD, DVD, разпечатване, ксерокопие, факс, видеокасета, аудиокасета, писмена справка, с посочени стойности, за които изрично е указано, че не включват ДДС. Със същата заповед е отменена заповед 10 на министъра на финасите от 10.01.2001 г. и в нея е посочено, че влиза в сила от 01.01.2012 г. С писмо от 06.12.2011 г. заповедта е изпратена за обнародване в "Държавен вестник" и е публикавана в "Държавен вестник", неофицален раздел на бр.98/13.12.2011 г. Обжалваният акт е издаден от компетентния орган съгласно чл.20, ал.2 ЗДОИ, според който разходите по предоставяне на обществена информация се заплащат по нормативи, определени от министъра на финансите, които не могат да превишават материалните разходи по предоставянето. Настоящият съдебен състав намира, че обжалваната заповед по своето естество представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Според определението, съдържащо се в тази разпоредба, нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Оспореният пред съда акт отговаря на всички изисквания по чл. 75 АПК, тъй като съдържа административноправни норми, определящи дължимите суми за разходи за предоставяне на обществена информация в зависимост от техническия носител на информацията. Тези нормативи се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати - освен за задължените субекти, посочени в чл.3 ЗДОИ, същите се отнасят за всички лица - заявители по ЗДОИ. Адресатите на акта не са персонално определени или ограничени. Заповедта има многократно правно действие, тъй като приложението на нормативите за разход не се изчерпва с еднократно действие нито по отношение на конкретния правен субект адресат на определена норма от заповедта, нито във времево отношение. Обстоятелството, че актът е озаглавен заповед не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от наименованието. Поради това, определянето на оспорената заповед като нормативен административен акт не е изключено от разпоредбата на чл. 7 от Закона за нормативните актове, в която са изброени видове подзаконови нормативни актове и в които не е включен акт с наименование заповед. В производството по издаване на нормативния административен акт е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила - не са спазени изискванията на разпоредбата на чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) в приложимата редакция към момента на издаване на заповедта - а именно публикуваната в ДВ бр.46/2007 г., преди измененията в ДВ бр.34/2016 г. Според цитираната норма съставителят на проекта за нормативен акт е длъжен да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите към него, съответно доклада, като на заинтересованите страни се предоставят най - малко 14 дневен срок за предложения и становище по проекта. Липсата на публикуване на интернет - страницата и възможност за заинтересованите лица да дадат становища и предложения по проекта не се санира от твърденията в докладната записка на главния секретар, че проектът е съобразен с предходен доклад на Програма "Достъп до информация". Неизпълнението на изискването на чл.26, ал.2 ЗНА е довело и до неизпълнение на изискването на чл.26, ал.1 ЗНА - изработването на проекта да е при спазване на принципите на откритост и съгласуваност, като под съгласуваност законът има предвид не само с отделни дирекции на министерството, но и със заинтересованите лица. Съдът намира за неоснователни доводите на оспорващите за нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА, тъй като описаната по - горе докладна записка има характер на мотиви/ доклад и съдържа причините, налагащи издаването на заповедта - промяната в стойността на разходите за технически носители; целите, които се поставят - нормативите да съответстват на реалните разходи; очакваните резултати - привеждане на нормативите в съответствие с изискването на чл.20, ал.2 ЗДОИ. Липсва анализ на правото на ЕС, но такъв предвид спецификата на акта не би довел до различен резултат - от значение за материалната му законосъобразност са разходите, които се правят за технически носители в България, а не в целия ЕС. В случая финасовата обосновка е със специфичен характер, доколкото тя се отнася единствено до стойността на разходите за технически носители и подобна обосновка се съдържа в докладната записка, като от табличната й част е видно, че прилагането на новата уредба няма да доведе до разходи за прилагащите я субекти, които да не бъдат покривани от сумите, заплащани от заявителите по ЗДОИ. Обжалваният подзаконов административен акт е издаден от изрично овластен орган от законова норма - чл.20, ал.2 ЗДОИ, по нейното приложение, в писмена форма е и е спазено изискването за публикуване в "Държавен вестник", поради което липсват основания за прогласяване на нищожността му, каквото искане е направил оспорващият Запрянов. Допуснатото съществено процесуално нарушение на чл.26 ЗНА при издаването му е основание за отмяната му като незаконосъобразен на основание чл.196 АПК вр. чл.146, т.3 АПК С оглед изхода на делото и на основание чл.196 АПК вр. чл.143, ал.1 АПК Министерство на финасите следва да бъде осъдено да заплати на Върховна административна прокуратура направените по делото разноски в размер на 20 ( двадесет) лева такса за обнародване в "Държавен вестник". Оспорващият П. Запрянов е представил доказателства за заплатена държавна такса за оспорване и такса превод - общо 10,97 лева и заплатено адвокатско възнаграждение в брой 1200 лева съгласно вписването в договора за правна помощ, което има характер на разписка съгласно ТР 6/2012 от 06.11.2013 г. на ОСГКТК на ВКС, т.1. Предвид изложеното възражението за недоказаност на разхода за адвокатско възнаграждение, направено от ответника е неоснователно. Частично основателно е възражението за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение, предвид фактическата и правна сложност на делото за оспорващия Запрянов, чийто процесуален представител е извършил запознаване с мотивите в протеста и резюмирането им в един абзатц и излагането в още един абзатц на доводи за правния интерес. С оглед изложеното МФ следва да бъде осъдено да заплати разноските за такси от 10, 97 лева и минималния размер от 500 (петстотин) лева адвокатско възнаграждение на Запрянов за този вид дела съгласно чл.8, ал.3 от Наредба 1/09.07.20024 г. за минималните размери на адвокатски възнаграждения. Няма възможност в настоящия казус да се присъди възнаграждение под минималния размер, както иска ответникът, тъй като не е налице хипотезата на т.1 от диспозитива на решение на СЕС по съединени дела С -427/16 и С-428/16 - а именно да е ограничена конкуренцията на вътрешния пазар на адвокатски услуги чрез предвидения минимален размер адвокатско възнаграждение. Воден от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК Върховният административен съд, пето отделение