Решение № 12999 от 2.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 591/2015 г.

Решение № 12999 от 2.12.2015 г. на ВАС по адм. д. № 591/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по чл. 145 и сл. от АПК, вр. чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл./. Образувано е по жалба на Иван Божидаров Манев против Заповед № РД-15-1024/13.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните за прекратяване на служебното му правоотношение на длъжност младши експерт в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1" на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Излага съображения за незаконосъобразност на атакувания административен акт, поради противоречие с материалния закон и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Претендира отмяна на заповедта и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът по жалбата - министър на земеделието и храните, орган издал оспорения административен акт, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Развива съображения, че административният акт за прекратяване на служебното правоотношение е издаден при наличие на изложеното в заповедта материалноправно основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. и при спазване на административнопроизводствените правила по ЗДСл. и АПК. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, Пето отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, в съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК вр. с чл. 146 от АПК, приема следното от фактическа и правна страна: Жалбата е подадена в преклузивния срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна съобразно чл. 147, ал. 1 от АПК, срещу подлежащ на оспорване административен акт, поради което е допустима. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. Със заповед № РД-15-1027/4.11.2011 г. на министъра на земеделието и храните Иван Божидаров Манев е назначен за заместване на държавен служител, отсъстващ повече от три месеца на длъжност експерт с ранг IV младши в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Конкурентноспособност, селски райони и компенсаторни плащания" към Министерство на земеделието и храните (МЗХ). Въз основа на заповед № РД-15-456/31.03.2014 г. на министъра на земеделието и храните, с която е изменена негова заповед № РД-15-1027/4.11.2011 г. е определено съответно трудово възнаграждение на Иван Божидаров Манев, заемащ длъжността младши експерт с ранг III младши, в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1" към МЗХ. Организацията, редът на дейност, функциите и числеността на персонала на Министерството на земеделието и храните се определят с Устройствения правилник на министерството. Съгласно чл. 15 от Устройствения правилник на МЗХ, министерството е структурирано в дирекции, инспекторат и финансови контрольори. Разпоредбата на чл. 16 от Устройствения правилник оправомощава министърът да утвърждава структурата на административните звена и длъжностните разписания по предложение на главния секретар. Съобразно чл. 30, т. 11 от Устройствения правилник, дирекция "Развитие на селските райони" е част от специализираната администрация на МЗХ. В чл. 39 от Устройствения правилник е установен предметния обхват на регламентираните дейности и функции, възложени за изпълнение на дирекцията. Въз основа на заповед № РД09-809/5.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 16 от Устройствения правилник на МЗХ във вр. с Постановление № 188 на МС от 2013 г. във вр. с доклад с рег. № 93-13170/5.12.2014 г. от и. д. главен секретар на МЗХ, е утвърдено Длъжностното разписание на МЗХ, в сила от 5.12.2014 г. Като доказателство по спора, с оглед извършване на анализ, е представено и самото Длъжностно разписание, в сила от 5.12.2014 г. От него се установява, че към 5.12.2014 г. дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1" се състои от началник на отдел - 1 бройка, държавен експерт - 2 бройки, главен експерт - 1 бройка, старши експерт - 2 бройки, младши експерт - 1 бройка и главен специалист - 1 бройка. Горното длъжностно разписание съответства на представеното Поименно разписание за длъжностите на МЗХ към 5.12.2013 г. Със заповед № РД 09-826/13.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните, постановена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията, чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 16 от Устройствения правилник на МЗХ във вр. с Постановление № 394 на МС от 11.12.2014 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на МЗХ (обн., ДВ, бр. 103/13.12.2014 г.) и доклад с рег. № 93-13493/13.12.2014 г. от и. д. главен секретар на МЗХ, е утвърдено Длъжностното разписание на МЗХ, в сила от 13.12.2014 г. От представеното Длъжностно разписание, в сила от 13.12.2014 г. се установява, че съществуващите щатни бройки в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1" са началник на отдел - 1 бройка, държавен експерт - 2 бройки, главен експерт - 1 бройка, старши експерт - 2 бройки и главен специалист - 1 бройка. Длъжността младши експерт е заличена. Представено е съответното Поименно разписание на длъжностите на МЗХ към 13.12.2014 г. Във връзка с утвърденото от 13.12.2014 г. длъжностно разписание министърът на земеделието и храните издава заповед № РД-15-1024/13.12.2014 г., предмет на оспорване в настоящото производство, с която прекратява служебното правоотношение на жалбоподателя Манев на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. По делото са представени длъжности характеристики за длъжностите: "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1", "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 2", "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 4" и "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Програмиране и техническа помощ". Съдът, като съобрази установената по делото фактическа обстановка, прави следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл орган (министърът на земеделието и храните е орган по назначаването на служителите във ведомството съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията). Не са налице нарушения, свързани с формата на административния акт - спазена е писмената форма, която съдържа предвидените в чл. 108 от ЗДСл. реквизити. За разлика от общия текст на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, изискващ излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, чл. 108 от ЗДСл изисква посочване само на правните такива, т.е. мотивирането от фактическа страна по принцип не е абсолютно необходимо условие за законосъобразността на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Посоченото в акта правно основание в конкретния случай съдържа в себе си и обуславящото го фактическо обстоятелство, поради което не е необходимо излагането на други мотиви. Заповедта, предмет на обжалване, е издадена при спазване на административнопроизводствените правила и след осъществяване на материалноправните основания за постановяването й. Служебното правоотношение на жалбоподателя е прекратено, след като в изпълнение на правомощията си по чл. 16 от Устройствения правилник на Министерството на земеделието и храните, министърът на земеделието и храните утвърждава ново длъжностно разписание на ведомството. Тези действия на министъра са в съответствие и с изискванията на чл. 2, ал. 3 от ЗДСл. Легална дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" се съдържа чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. Според тази дефиниция "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието "длъжност в администрацията" са две: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, в негова тежест е да установи, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание на съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва да бъдат установени кумулативно. Спорен от правна страна е въпроса налице ли са кумулативно изискуемите предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - заличаване на длъжността в длъжностното разписание и отмяна, изменение или отпадане на функциите за длъжността младши експерт, в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1" към МЗХ. Относно първата предпоставка - заличаване на длъжността в длъжностното разписание, съдът намира същата за безспорно установена. След анализ на събраните писмени доказателства съдът прави извод, че в дирекция "Развитие на селските райони" е извършено вътрешно преустройване на администрацията, като се е променила общата численост на персонала. То е направено въз основа на утвърдено от надлежен орган длъжностно разписание /арг. от чл. 16 от Устройствения правилник/ по предложение за промяна в структурата на административните звена, обективирано в Доклад с рег. № 93-13170/5.1214.2014 г. на и. д. главния секретар на МЗХ. Извършеното преструктуриране е акт от вътрешнослужебен порядък, в кръга на оперативната самостоятелност на административния орган, поради което не подлежи на съдебен контрол. По отношение на второто изискване, съдът намира, че е необходимо да се изследват и сравнят длъжностните характеристики на длъжностите по старо и ново длъжностни разписания. При извършване на сравнителноправен анализ на функциите, задачите и задълженията, установени с длъжностните характеристики за длъжностите "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 2", "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 4" и "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Програмиране и техническа помощ" се установява, че същите не се покриват с основната цел на длъжността, областите на дейност и преките задължения, възложени за изпълнение на длъжността "младши експерт" в дирекция "Развитие на селските райони", отдел "Мерки по Ос 1". Горното е обусловено от факта, че дирекция "Развитие на селските райони" е разделена на отдели, които изпълняват специфични функции, съобразени със специалните изисквания на групите мерки, визирани в различните оси от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. - 2013 г. (ПРСР). В политиката, определена с Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета, e предвиден набор от мерки, от които държавите членки могат да изберат и получат финансово подпомагане от ЕС за изпълняване на интегрирани ПРСР. Всяка от общо 41 мерки финансира различни видове дейности за развитие на селските райони. Мерките по ос 1 са насочени към видове дейности, подпомагащи подобряване конкурентоспособността на селското и горското стопанство. В тях са включени мерки, насочени към човешкия и физически капитал в хранителния сектор, селското и горското стопанство, насърчаващи трансфера на знания, въвеждането на иновации и производството на качествена продукция. Мерките по ос 2 са насочени към видове дейности, подпомагащи подобряване на околната среда и ландшафта. Те обхващат мерки за защита и подобряване на природните ресурси, опазване на ценни горски и селскостопански системи, както и културни пейзажи в селските райони на Европа. Мерките по ос 3 са насочени към видове дейности, подпомагащи качеството на живот в селските райони и разнообразяването на селската икономика. Тези мерки подпомагат развитието на местна инфраструктура и човешкия капитал, подобряват условията за растеж и създаването на работни места във всички сектори, насърчават разнообразяване на икономическите дейности. Мерките по ос 4 се отнасят към различни аспекти на метода ЛИДЕР за развитие на селските райони, който подкрепя новаторски начини за управление и развитие, като се вземат предвид местната среда и местните ресурси. С приетите промени в Устройствения правилник на МЗХ и утвърденото щатно разписание, в сила от 13.12.2014 г., в рамките на съществуващия щат се създават нови дирекция "Морско дело и рибарство", дирекция "Развитие на горския сектор" и дирекция "Пазарни мерки и организации на производители". Извършено е вътрешно преструктуриране и оптимизиране на съществуващите дирекции, в резултат на което се променят наименованията на отделните дирекции, като се прецизират и част от функциите им. Предметния обхват на функциите на други дирекции се разширява като се регламентират нови задължения. Във връзка с гореизложеното, съдът намира, че премахването на определени длъжности и създаването на нови в рамките на администрацията е въпрос по целесъобразност, предоставен на органа по назначаването (арг. от чл. 11 от ЗА). В случая това правомощие е упражнено от министъра на земеделието и храните, който е компетентен да предприеме длъжностни промени с цел оптимизиране на работата на отделните структурни звена, като с това е постигната и целта на закона - служебните дейности, функции и задължения да се изпълняват от по-малко служители. Предвид изложеното съдът намира жалбата за неоснователна. Оспорената заповед е издадена при спазване на процесуалните правила и в съответствие с целта на закона. Налице е хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Релевантните за издаване на административния акт юридически факти, с които правната норма свързва последицата на едностранното прекратяване на служебното правоотношение са осъществени, поради което оспорената заповед е издадена при правилно приложение на материалноправните разпоредби. По изложените съображения съдът намира, че оспореният индивидуален административен акт е законосъобразен, поради което подадената срещу него жалба следва да бъде отхвърлена. Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, състав на Пето отделение на Върховния административен съд