Решение № 3185 от 10.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12793/2020 г.

Решение № 3185 от 10.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12793/2020 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на [община] представлявана от кмета на общината, чрез началника на Отдел "Обществени поръчки", срещу решение № 237/27.10.2020 година на Административен съд, [населено място], постановено по адм. д. № 314/2020 година, с което е отхвърлена жалбата на общината срещу решение №BG05 M90 P001-2. 040-0018/17.07.2020 година на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г., в частта с която е отказана верификация на сумата от 22 755, 54 лева, включена в искане за междинно плащане № 3 по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05 M90 P001-2. 040-0018 "Патронажна грижа в [община]". Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК – допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че първоинстанционният съд е възприел изцяло фактическите и правни доводи на административния орган и е издал акта, без да обсъди възраженията на [община], без да анализира представените доказателства, без да изясни фактите по делото и при неправилно разпределение на доказателствената тежест. Във връзка с т. 2. 1 от решението за верификация сочи, че първоинстанционният съд е изследвал единствено трудовите задължения свързани с позицията диспечер, а не относимата "ръководител/диспечер". Не са обсъдени представените доказателства с искането за плащане и с последващата кореспонденция между бенефициера и ръководителя на управляващия орган (РУО). Предявените разходи отговарят на разпоредбите на т. 2 раздел III от Методологията за регламентиране на възнагражденията по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" (ОП РЧР). По отношение на т. 2. 2 и т. 2. 3 от решението, твърди, че неправилно съдът е приел, че тази категория разходи не подлежат на верификация, поради липса на предпоставките за допустимост, приложими на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Не са обсъдени възраженията на общината, че разкриването на социалната услуга е свързано със значителна подготовка и организационен процес, като анализ съдът е направил единствено по отношение на изготвяне на социален доклад. При постановяване на своя съдебен акт съдът не е разгледал и коментирал останалите подготвителни дейности, разходите за които са пряко обвързани с изпълнението на одобрените дейности и са предварително заложени в бюджета на проекта, респективно са в обхвата на одобрения проект по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ. Сочи, че по т. 2. 4 не са включени и неверифицираните разходи, които са оспорени и не са влезли в сила и поради тази причина не могат да служат като основа за процентно изчисление на този размер. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение. Претендира разноски по делото. Ответникът, Ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г., взема становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за правилност на обжалвания съдебен акт. При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав намира, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес. Производството пред Административен съд [населено място] е образувано по жалба на [община] срещу решение №BG05 M90 P001-2. 040-0018/17.07.2020 година на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г. (ОП РЧР), в частта с която е отказана верификация на сумата от 22 755, 54 лева, включена в искане за междинно плащане № 3 по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG05 M90 P001-2. 040-0018 "Патронажна грижа в [община]". За да отхвърли жалбата срещу процесния отказ, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон. По отношение разходите по т. 2. 1 съдът е приел, че от представените от общината документи, РУО не е могъл да определи по какъв начин позицията "диспечер" отговаря на заложената ръководна такава в Методологията за регламентиране на възнагражденията по ОП РЧР 2014 – 2020. Според съда липсват доказателства, че дейностите, които лицето е осъществявало, попадат в кръга на трудовите задължения на ръководител на социални услуги. По отношение на неверифицираните разходи по т. 2. 2 и т. 2. 3 съдът е приел, че липсва връзка между описанието на процедурата по подаване на заявление и изготвяне на социален доклад и дейностите, които конкретните лица, за които е отказана верификация на разходите, са извършвали по отношение на подбора на кандидати за предоставяне на социалната услуга. Приел е, че посочването в проектното предложение, че служителите от екипа на социалната услуга ще участват в подготвителни дейности, не означава и не доказва, че разходите за тях са допустими. В конкретния случай, фактическото обстоятелство установено от РУО е, че е налице искане за плащане по сключени трудови договори за период, в който дейността, за която са сключени те и която се подкрепя с безвъзмездната финансова помощ, не се изпълняват в действителност. По отношение на неверифицираните разходи по т. 2. 4. съдът е приел, че правилно РУО е верифицирал разходите в бюджетно перо "Единна ставка" в размер на 40% от допустимите преки разходи за персонал, съгласно чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 6, ал. 1 от ПМС № 189/28.07.2016 г. и чл. 68 б пар. 1 от Регламент № 1303/2013 г. Решението е неправилно. Страните не спорят, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му. Спорният пункт пред касационната инстанция касае допустимостта на разходите по т. 2. 1, 2. 2, 2. 3 и 2. 4 от оспореното решение и съответно материалната законосъобразност на отказа за верификация по посочените пунктове. Касационната инстанция не споделя извода на първоинстанционния съд за материална законосъобразност на акта, при следните съображения от правна страна: По т. 2. 1: РУО отказва да верифицира сумата от 778, 05 лв. по бюджетно перо 1. 1 "Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ, възнаграждения, определени по реда на ЗДСл и възнаграждения, произтичащи от договори за услуга или договори за поръчка по реда на ЗЗД на лицата, пряко ангажирани с изпълнението на преките дейности" на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 1 от ЗУСЕСИФ във вр. с т. 2, раздел III от Методологията, тъй като са "предявени разходи за лицето Д. М. - ръководител/диспечер, които не отговарят на разпоредбите на Методологията за регламентиране възнагражденията по ОП РЧР 2014-2020". Органът е посочил, че "от представената допълнителна справка не става ясно как позицията диспечер е релевантна на позициите посочени в нея". Сочи още, че разходът може да бъде предявен в следващо искане за плащане, в случай "че предоставите необходимите документи". Касационната инстанция споделя довода на касатора, че първоинстанционният съд при обосноваване на материалната законосъобразност на оспорения акт в частта за сочената сума, не е взел предвид липсата на установена фактическа обстановка относно релевантни за решаването му факти с правно значение: Отказът за верификация по тази точка е на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 1 от ЗУСЕСИФ във вр. с т. 2, раздел III от Методологията за регламентиране възнагражденията на ОП РЧР 2014-020. Липсва обаче фактическа обстановка по сочения пункт, въз основа на която органът да обоснове квалификацията. Едва в становището си по жалбата пред първоинстанционния съд органът е посочил, че са изследвани трудовите задължения на Д. М. и е направен анализ на същите с оглед отнасянето им към кръга на трудовите задължения на ръководител на социални услуги. Възприел е, че липсват доказателства дейностите, които лицето е осъществявало да попадат в кръга на трудовите задължения на ръководител на социални дейности. Такъв анализ обаче не е част от мотивите на акта и липсва като маст от административната преписка. В оспорения акт РУО единствено е посочил, че разходите за лицето изпълнявало длъжността "ръководител/диспечер" не отговарят на т. 2, раздел III от Методологията за регламентиране възнагражденията по ОП РЧР 2014-2020, без да изложи мотиви в подкрепа на твърдението си. Допустимостта мотивите на един индивидуален административен акт да бъдат изложени и отделно от самия акт, обоснована с Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд, има своя времеви предел и това е най-късно до изпращане на жалбата на горестоящия административен орган. В случая такъв липсва, поради което излагането на мотиви в становището на органа по подадената до съда жалба не санира порока липса на фактически основания, още повече при липса на сочения като извършен анализ. Становището на органа пред съда не е способ за мотивиране на оспорения индивидуален административен акт, а процесуално средство за защита на равнопоставени страни в съдебното производство. Първоинстанционният съд изцяло е възприел и пресъздал становището на органа в решението си, без да обсъди липсата на мотиви по отношение на установеното несъответствие. И съдът и органът са изложили, че доказателствената тежест за доказване на допустимост на разходите е за бенефициера, но не са съобразили, че същият е представил относимите доказателства, касаещи този разход, а именно трудовият договор на лицето и длъжностната му характеристика. В становището на органа е посочено, че са изследвани трудовите задължения на М., но видно от акта такъв анализ липсва. В мотивите на органа е посочено, че при представяне на необходимите документи разходът може да бъде предявен при следващо искане за плащане, но не става ясно кои са "необходимите документи", които следва да бъдат представени, както и какви констатации от фактическа страна за несъответствие е направил органът. Целта на мотивите на акта са да може адресатът на акта и съдът да установят какви фактически констатации прави органът, въз основа на преценката на какви доказателства и как прилага към тях правата норма. С оглед неизяснената фактическа обстановка и липсата на анализ на представените документи, изводът на административния орган за недопустимост на този разход, възприет и от съда, е неправилен като немотивиран. Бенефициерът е представил длъжностна характеристика за длъжността "ръководител/диспечер" и опис на осъществените от лицето М. дейности. Съответно е отнесъл позицията "ръководител/диспечер" към средното брутно възнаграждение за ръководителите на социални услуги на територията на [община]. За да откаже верификация на сумите по процесната точка, органът в отговора на жалбата до първоинстанционния съд твърди, че е извършил изследване на трудовите задължения, които лицето е осъществявало, при което не постигнал до убеждението, че те съответстват на тези на ръководителя на социална услуга. Такъв анализ обаче липсва, поради което липсват и фактически установявания, въз основа на които е направен извода за несъответствие. Първоинстанционният съд е възприел буквално становището на органа, като в съдебния му акт също липсва анализ на задълженията и установяване на соченото несъответствие. Горното безспорно обосновава извод за неправилност на съдебния акт за законосъобразност на акта в частта по т. 2. 1, поради което същият следва да бъде отменен. По т. 2. 2 и т. 2. 3: РУО отказва да верифицира сумата от 12 906, 99 лв. по бюджетно перо 1. 1 "Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ, възнаграждения, определени по реда на ЗДСл и възнаграждения, произтичащи от договори за услуга или договори за поръчка по реда на ЗЗД на лицата, пряко ангажирани с изпълнението на преките дейности" на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ и във връзка със заложеното в Условията за кандидатстване по процедура "Патронажна грижа за възрастни хора и лица с увреждания - Компонент 2". РУО не верифицира предявените разходи за персонал (медицински сестри и социални медиатори) за времето от сключване на трудовите договори до 22.10.2019 г., когато стартира обучението на лицата, назначени на длъжности "медицински специалист" и "социален медиатор". По силата на горепосоченото основание, разходите се считат за допустими, само ако са за "реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности". През периода от сключването на договорите с персонала по предоставяне на услугата до 22.10.2019 г., реално предоставяне на услугата не е налична. РУО отказва да верифицира и сумата от 2 568, 92 лв. по бюджетно перо 1. 1, на същото основание. Сочи, че за периода от сключването на договорите с лицата на длъжности "психолог" и "кинезитерапевт" до 29.10.2019 г. вкл., реално предоставяне на услугата не е налично. Възнагражденията по сключените трудови договори са допустими от 30.10.2020 г., когато стартира предоставянето на услугата. Първоинстанционният съд и в тази част изцяло възприема и дословно пресъздава становището на административния орган, изложено във връзка с подадената жалба. Настоящият състав счита изводът за недопустимост на тези разходи за необоснован. И тук липсва анализ на представените от бенефициера доказателства. Административният орган не е обсъдил в акта си нито заложените в проектното предложение дейности, нито представения от бенефициера отчет за изпълнените дейности през месец октомври от служителите на ЦПГ. Касаторът твърди наличието на подготвителни дейности свързани с разкриването на социалната услуга в т. ч. прием на документи за потребители, социална оценка в домовете на потребителите, цялостна документация по разработване и внедряване на социалната услуга, разработване на рехабилитационни програми, посещения в различни институции, имащи отношение към услугата, вкл. запознаване с нормативната уредба и др. Съдът (и органът в становището по жалбата) е обсъдил единствено дейностите по изготвяне на социален доклад, като липсва както проследяване, така и анализ на релевантни за спора факти, свързани с това: 1. Искането за верифициране в частта за тези подготвителни дейности обхваща ли одобрени дейности, предварително заложени в бюджета на проекта? 2. Ако същите са в обхвата на одобрения проект, какви доказателства съгласно документацията по проекта и условията по процедурата, бенефициерът следва да ангажира за доказване на реалното им осъществяване? На този етап на производството отговорът на тези въпроси не може да бъде даден, тъй като на първо място преписката по делото не е в пълнота, като липсва проектното предложение с обхвата одобрени по проекта дейности и допустими разходи за тях, липсва и анализ на органа досежно тези релевантни за спора факти, чиито необосновани изводи са пренесени в решението на първоинстанционния съд. С оглед неизяснената фактическа обстановка, изводът на първоинстанционния съд за законосъобразност на акта на административния орган за недопустимост на разходите по т. 2. 2. и т. 2. 3, е неправилен. По т. 2. 4: РУО отказва да верифицира сумата от 6 501, 58 лв. по бюджетно перо 5. 1. Единна ставка. РУО верифицира разходи по перо - Единна ставка в размер на 40 % от допустимите преки разходи за персонал, съгласно чл. 55, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 6, ал. 1 от ПМС № 189/28.07.2016 г. и чл. 686, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 г. С оглед на установената незаконосъобразност на акта по точки 2. 1., 2. 2. и 2. 3., отразяващ се на общия размер на допустимите разходи, изведен в т. 2. 4., изводът на органа, възприет и от съда е неправилен. Предвид гореизложеното, решението на първоинстанционния съд следва да бъде отменено изцяло като неправилно. Възприемайки изцяло и шаблонно изводите на органа във възражението към жалбата, първоинстанционният съд е постановил един необоснован съдебен акт при липса на изясняване на фактическата обстановка по спора. Въпреки това, делото не следва да се връща на първоинстанционния съд, тъй като оспорения пред него акт в оспорената част също страда от порок необоснованост, което налага отмяната му като такъв. След отмяна на административния акт в оспорената част, делото във вид на преписка следва да се върне на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г. за процедиране на искане на [община] за междинно плащане № 3, при съобразяване на указанията, дадени в настоящия съдебен акт. В частта за разходите по т. 2. 1. органът следва да извърши твърдения анализ на трудовите задължения съобразно длъжностната характеристика на лицето М. и реално извършваните такива, като обоснове въз основа на същия относимостта им към тези на ръководителя на социалната услуга, съответно въз основа на този анализ направи извод за приложимостта на нормите относно размера на средното брутно възнаграждение на ръководителите на социални услуги. В частта по т. 2. 2. и т. 2. 3. РУО следва да извърши анализ на разходите по заявените като подготвителни дейности съобразно одобрения проект и заложените в него като допустими такива. Одобреният проект следва да се изпълнява съобразно одобрените клаузи, вида и обхвата на заложените и одобрени като допустими разходи. Органът следва да съобрази, че основанията за отказ да се верифицира една сума са различни в хипотеза на недопустим разход поради невключването му като допустим по проекта и условията по процедурата, от тези в хипотеза на недопустимост поради включването му като допустим по проекта и условията по процедурата, но непредставяне на доказателства за реалното му извършване. Мотивите на органа, както и на съда, не може да са формулирани под условие: Ако разходът е недопустим поради това, че не е заложен като допустим по проекта и условията по процедурата, дали е извършен реално е без правно значение за извода за неверифицирането му. Съответно, залагането му като допустим по проекта и условията по процедурата изисква доказване на реалното му извършване, като органът следва да посочи на бенефициера липсата на доказателства за реалното му извършване. За пълнота на изложението, следва да се посочи, че в съдебния си акт, първоинстанционният съд е изследвал "наличието на всички елементи от фактическия състав на "нередност", без това да е предмет на спора, както и без въпроса за допустимостта на разглежданите разходи да е свързан с института по определяне на финансова корекция, основание за която е установена от органа нередност. Напълно неправилно съдът е смесил производствата по администриране на нередност и определяне на финансова корекция по чл. 69-67 от ЗУСЕСИФ с производството по верификация на разходите по чл. 60-68 от ЗУСЕСИФ. Органът в оспорения административен акт не излага изводи нито от фактическа, нито от правна страна за нередност по процесния договор. Изложените такива от първоинстанционния съд са напълно неотносими към спора. Предвид изхода на спора, на касатора се дължат претендираните за производството по делото разноски в размер на 182, 04 лева държавна такса за касационна инстанция и 100 лева юрисконсултско възнаграждение. Воден от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 от Административнопроцесуалният кодекс, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд