Решение № 6379 от 12.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3428/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на община Костинброд, чрез адв. Цветкова, срещу Решение 1170 от 16.11.2022 г., постановено по адм. дело 162/2022 г. по описа на Административен съд - София област, с което е отхвърлена жалбата на общината срещу Решение от 04.02.2022 г. на ръководителя на управляващ орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020г." /РУО на ОПОС/.

В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на обжалваното съдебно решение поради постановяването му в нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че процесният административен акт е издаден срещу ненадлежен адресат - община Костинброд, тъй като качеството на бенефициер по процесния АДБФП притежава община Своге, на която са разписани самостоятелни права и задължения по изпълнението на дейност 7 във връзка с подаденото съвместно от всички общини и одобрено от РУО проектно предложение. Изложени са подробни аргументи за неправилност на фактическите и правни изводи на съда по същество на спора. Твърди се, че възложителят е предвидил, че изпълнението на изискванията, предвидени в т. 8 от техническата спецификация за ОП 1, може да се установява чрез документите по т. 7. Поставеното в скоби в т. 8 посочване на конкретен документ е алтернативно и примерно допускане, а не задължително изискване, както неправилно съдът е приел. Твърди се, че административният орган не е доказал по категоричен начин, че с поставените изисквания е ограничен достъпът на кандидати или участници в поръчката. Оспорен е и изводът на АССО, че е налице нарушение на чл. 107, т.2, б. а" ЗОП, във връзка с чл.56, ал.2 ППЗОП, като се твърди, че предложението на участника ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ" АД съответства както на изискването на възложителя за минимална височина, така и на техническите характеристики на производителя за минимална височина за товарене. От посочения участник са представени надлежни доказателства и относно изпълнението на изискването за представяне на документ, с който се удостоверява, че съответният производител може да произведе оборудването съгласно техническата спецификация и предложението на участника.

В съдебно заседание касаторът, чрез адв. Цветкова, моли обжалваното решение и спорният административен акт да бъдат отменени, както и за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът ръководител на управляващ орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020г.", представляван от експерт Тодоров, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба, направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК и съобрази становищата на страните, приема, че жалбата е процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от легитимирана страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, а по съществото й съобрази следното:

Предмет на обжалване пред административния съд е било Решение РД-02-36-787 от 04.02.2022 г. на ръководителя на управляващ орган на Оперативна програма Околна среда 2014-2020г.", с което на община Костинброд, е определена финансова корекция, представляваща 25% от безвъзмездната финансова помощ по Договор Д-34-33 от 05.06.2018г. и Допълнително споразумение -34-33/02.04.2020г., изчислена върху стойността на всички допустими разходи по договор 504/25.10.2021 г., сключен с изпълнител ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ" АД на стойност 231 950 лева без ДДС

Установено е, че община Костинброд е бенефициер и водеща община по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) BG16M10P002-2.002 по Оперативна програма Околна среда 2014-2020г.", по Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци". Общини партньори по договора са Божурище, Годеч, Драгоман, Сливница и Своге.

В изпълнение на сключения административен договор е открита и проведена процедура по 3ОП с предмет: Закупуване, доставка и монтаж/пускане в експлоатация/ на оборудване, съоръжения, обзавеждане и машини, необходими за инсталация за компостиране, разположена на територията на община Своге" за шест обособени позиции. В резултат на проведената обществена поръчка по обособена позиция 1 /ОП 1/ е сключен Договор 504/25.10.2021 г. между община Своге - възложител и ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ" АД - изпълнител, на стойност - 231 950 лева без ДДС, с предмет Доставка на мобилно барабанно сито и мобилен шредер".

С писмо изх. 2-002-0009-2-18/11.01.2022г. ръководителят на УО на ОПОС е информирал община Костинброд, че при осъществяване на последващ контрол за законосъобразност на описаната обществена поръчка, вследствие която е сключен договор 504/25.12021 г. и във връзка с регистриран сигнал за нередност 873, са установени две нарушения с финансов ефект, съответно на чл. 49, ал. 1 вр. чл. 2, ал. 2 вр. ал. 1 ЗОП и на чл. 107, т. 2, б. а" от ЗОП във връзка с чл. 56, ал. 2 ППЗОП. Същите съставляват: първото - нередност по см. на т. 11, б. б", а второто по см. на т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ /Наредбата/.

От община Костинброд е подадено възражение на 24.10.2021 г.

В оспореното пред АССО решение е прието, че от бенефициера община Костинброд, са осъществени нарушения по чл. 49, ал. 1 във връзка с чл. 2, ал. 2 вр. ал. 1 ЗОП и по чл. 107, т. 2, б. а" ЗОП във връзка с чл. 56, ал. 2 ППЗОП. По отношение на първото нарушение, ръководителят на управляващия орган /РУО/ е приел, че в Техническа спецификация по обособена позиция 1 - т. 8 Допълнителни изисквания", със съдържанието, поставено в скоби: Декларации, с които се удостоверява, от съответния производител, че техническите характеристики, оферирани от участника, съответстват на машини серийно производство от неговата гама.", възложителят е поставил ограничително изискване спрямо участниците. На първо място, поради това, че следва да изхожда от производител, което необосновано ограничава лицата, притежаващи изключителни или неограничени права да доставят оборудване, но не притежават нарочна декларация от конкретния производител, че може да произведе оборудването, т.е., необосновано са ограничени субектите, притежаващи изключителни или неограничени права да доставят оборудване, но не са производители. На второ място, че е необосновано ограничително за субектите, които биха могли да доставят оборудване, отговарящо на техническата спецификация на възложителя и да удовлетворява всички технически и качествени изисквания и параметри, но да не е серийно производство. Във връзка с наведеното от бенефициера възражение, че изискването за представяне на декларация по т. 8 от Техническата спецификация за обособена позиция 1 е алтернативно и по избор за доказване техническите параметри на оборудването спрямо изброените в т. 7 от Техническата спецификация, РУО е приел, че са налице две отделни изисквания за представяне на документи по двете отделни точки и спазването им не е по избор на участника в обществената поръчка и съответно изборно и алтернативно, а кумулативно и задължително.

По отношение на нарушението по чл. 107, т. 2, б. а" ЗОП във връзка с чл. 56, ал. 2 ППЗОП, РУО е приел следното: На стр. 1 от Приложение 4.1. към, Техническото предложение, в Описание на предлаганото оборудване", колона 2 Предложение на участника", участникът ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ" АД е описал техническите характеристики на мобилно сито", като е посочена височина на зареждане на приемния бункер - 2680 мм. Същевременно на страница 36 от Техническото предложение е представена декларация от производителя за техническата спецификация на мобилното сито, съгласно която максималната височина на захранване на бункера е 2650 мм. Прието е, че това несъответствие между разгледаните два документа сочи неизпълнение от участника на изискването да представи документ, който удостоверява съответствие на параметрите на предложеното оборудване със заложените изисквания на възложителя, които съгласно техническото задание към тръжната документация относно мобилното сито, са: височина на зареждане на приемния бункер - минимум 2600 мм". Разминаването между посочената от участника височина и тази по представената от производителя декларация е пречка да се установи, реално, предвидената техника и нейното използване в процеса на изпълнение на поръчката, т.е. коя е предвидената техника и отговаря ли на техническото задание. За неоснователни са приети аргументите на бенефициера, че посочената от участника височина на зареждане на бункера на мобилното сито - 2680 мм е равна на височината от 2650 мм с прибавените към нея 30 мм на кофата за компост при челния товарач, чиято дебелина при ножа е 30 мм. РУО е взел предвид, че минималната дебелина на кофата за компост на челния товарач при ножа е 30 мм, но това е параметър, който е част от техническото задание за челния товарач, относимо към обособена позиция 2. Никъде в изискванията, касаещи подготовката на техническото предложение не е посочено, че относно височината на зареждане на приемния бункер следва да се вземат предвид параметрите на челния товарач.

Прието е също, че ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ" АД е допуснато до участие в процедурата без да е представил доказателства, че предлаганото от него оборудване е серийно производство за съответните производители. Според РУО не е спорна световната известност на двамата производители на оферираното оборудване, а дали същото съставлява серийно производство за тях. В процедурата не са били представени доказателства за този факт, като цитираните във възражението линкове към сайтовете на производителите не фигурират в техническото предложение на участника, а препращането на стр. 38 и 49 от него към официалните сайтове на производителите не удовлетворява изискването, тъй като липсва препращане към конкретното оборудване, указаните страници са на чужд език, а в преводът им липсва съответната информация. Участникът не е представил конкретен документ - декларация от производителя, че оферираните съоръжения съответстват на машини серийно производство от гамата на производителя /съгласно указаното в скобите към т. 8 от Техническата спецификация/. Формиран е извод, че комисията, определена от възложителя, е допуснала участника до по-нататъшно участие и с това е нарушен чл. 107, т. 2, б. а" ЗОП, както и чл. 56, ал. 2 от ППЗОП.

За нарушението по т. 1, съответно нередността по т. 11, б. б" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, е определена финансова корекция по пропорционалния метод в размер на 5% от стойността на признатите за допустими разходи по договора, сключен за обособена позиция 1. За нарушението по т. 2, съответно нередността по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата, финансовата корекция по пропорционалния метод е определена в размер на 25% от стойността на признатите за допустими разходи. На основание чл. 7 от Наредбата е определена финансова корекция общо за двете нередности, в размер равен на следващия се по-голям такъв за едната, а именно - 25% от стойността на признатите за допустими разходи по договора, сключен за обособена позиция 1.

Административният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма, при спазване на приложимите административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон.

По отношение на нарушението по чл. 49, ал. 1 ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 2 ЗОП, съдът, съобразявайки съдържанието на изискванията по т. 7 и т. 8 от Техническата спецификация, е приел, че изискването по т. 8 е непропорционално ограничително и в двата аспекта, посочени от ръководителя на УО на ОПОС. За неоснователно е счетено твърдението за незадължителност на изискването, поставено в скоби и възможност на участниците да доказват техническите характеристики на предлаганото оборудване по избор между изброените в т. 7 документи и препратки и декларацията в скобите по т. 8. Според съда, буквалният прочит и сравнителен анализ между т. 7 и т. 8 от Техническата спецификация за обособена позиция 1 формират извода, че те се отнасят до различни изисквания на възложителя. Възможността за избор, на документите и препратките в рамките на т. 7 е и изрично указана. Поставеното по т. 8 изискване е различно - оферираното оборудване да е серийно производство от гамата на производителя, като предвиденият начин за установяване спазването на това изискване е чрез представяне на декларация, изхождаща от съответния производител и той е единствен, без алтернатива. Формиран е извод, че посоченото изискване, в частта, поставена в скоби, е ограничително и с възпиращо въздействие по отношение потенциални участници в обществената поръчка.

По отношение второто нарушение /по чл. 107, т. 2, б. а" ЗОП във връзка с чл. 56, ал. 2 ППЗОП/ съдът е възприел като правилен изводът на административния орган за наличие на несъответствие между отразеното на стр. 1 от Приложение 4.1. към Техническото предложение - височина на зареждане на приемния бункер - 2680 мм, и представената декларация от производителя за техническата спецификация на мобилното сито, съгласно която максималната височина на захранване на бункера е 2650 мм. Същото представлява неизпълнение от участника на изискването на възложителя да посочи и да представи документ, който удостоверява съответствие на параметрите на предложеното оборудване със заложените изисквания на възложителя. Присъствието на различни параметри на оборудването в отделните части на Техническото предложение на ЕКОСОЛ БЪЛГАРИЯ" АД, макар и покриващи минималните изисквания на възложителя, съставлява неяснота относно предлаганото оборудване и неговите параметри.

Прието е за установено също, че участникът не е представил доказателства за спазване изискването на възложителя, че предложеното от него оборудване е серийно производство за съответния производител.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно.

Делото е останало неизяснено от фактическа страна, тъй като от първоинстанционния съд не са направени фактически установявания от значение за правилното му решаване в контекста на Решение на СЕС от 06.03.2025 г. по съединени дела С-471/23 и С-477/23.

С решение от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 Съдът на Европейския съюз прие, че:

1. Следователно, доколкото дадена организация отговаря за започването или за започването и изпълнението на операциите, тя може да се счита за бенефициер по смисъла на тази разпоредба, при това независимо от въпроса дали такава организация е определена за водеща.

1. С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос по дело C-471/23 и на първия въпрос по дело C-477/23 следва да се отговори, че член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че в обхвата на понятието бенефициер по смисъла на тази разпоредба може да попада организация, която отговаря за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, но която не получава държавна помощ по член 2, точка 10, буква а) от същия регламент, както и организация, която не е подписала административен договор за безвъзмездна финансова помощ като водеща.

61.Трябва да се констатира, че както следва от точка 59 от настоящото решение, публичните организации като разглежданите по главните производства общини могат да бъдат адресати на акт за определяне на финансова корекция, при това независимо от обстоятелството, че не са допуснали нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент 1303/2013.

1. Що се отнася до въпроса за отговорността за финансовите корекции, произтичащи от извършването на нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки в рамките на разходването на средства от ЕСИФ, следва да се припомни, че при липса на разпоредби в правото на Съюза споровете относно възстановяването на суми, недължимо платени по силата на разпоредби от това право, трябва да се решават от националните юрисдикции въз основа на съответното национално право при спазване на ограниченията, наложени от правото на Съюза (решение от 17 ноември 2022 г., Avicarvil Farms, C-443/21, EU:C:2022:899, т. 37 и цитираната съдебна практика).

63.Така при липса на разпоредба относно тази отговорност в Регламент 1303/2013 същата се определя от националното право и договорните задължения на участниците в дадена операция.

64.Поради това, а и в зависимост от тези договорни задължения, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция, такава финансова отговорност може също така да бъде разпределена между съответните икономически оператори или поета само от икономическия оператор, допуснал разглежданата нередност.

1. Съдът обаче е постановил и че принципът на правна сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато тези норми могат да имат неблагоприятни последици. Този принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, и да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях (решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност), C-541/20C-555/20, EU:C:2024:818, т. 158 и цитираната съдебна практика).

1. член 2, точки 36 и 37 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган..

При съобразяване на решението на СЕС по съединените дела касационният състав приема, че трябва да се направят фактически установявания от значение за правилното решаване на спора в контекста на решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година.

По делото е представено Споразумение за партньорство от 20.04.2017 г., сключено между общините бенефициери по АДПБФП BG16M10P002-2.002 по Оперативна програма Околна среда 2014-2020г.", но договореностите в същото са останали необсъдени от административния съд. Не са налице фактически установявания относно начина на разпределение на отговорността на общините партньори при финансови корекции върху общи разходи по проекта, както и върху разходи, извършени за изграждане на инсталации. Не е изяснено също има ли и община Своге качеството на бенефициер съгласно член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013, с оглед на това отговаря ли за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, въпреки че е подписало административен договор за безвъзмездна финансова помощ като партньор (наричано и бенефициер в АДБФП).

Липсва и установяване на кого съгласно договорните задължения на участниците в дадена операция е възложена отговорността пред РУО за финансови корекции; как е разпределена тази отговорност между икономическите оператори и могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган.

Предвид липсата на фактически установявания от първата инстанция, които да бъдат основа за правилното прилагане на решението на СЕС по посочените съединени дела, настоящото дело, след отмяна на съдебното решение на АССО, следва да се върне на друг състав на първоинстанционния съд за ново разглеждане. При новото разглеждане съдът следва да направи фактически установявания въз основа на анализ на събраните доказателства, а при необходимост и след събирането на нови такива, от които да може да се направи обоснован извод за релевантните за решаване на спора факти във връзка с решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23, в насока: Има ли община Своге качеството на бенефициер по проекта, въпреки че е наименувана община партньор по същия (едновременно с наименованието бенефициент в АДБФП)? Как и от кого се понася отговорността за ФК пред РУО според ДБФП и Условията за кандидатстване по програмата? Могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган? Осъществено ли е разпределяне на отговорността за финансова корекция с Партньорското споразумение от 20.04.2017 г. между община Костинброд и общините - партньори, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция? Ако е осъществено такова преразпределяне на отговорността за финансова корекция, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията бенефициер на някакъв етап от процедурата по определяне на спорната финансова корекция? В този смисъл нарушени ли са общите принципи на правото на Съюза?

Отговорите на тези въпроси са от съществено значение за правилното определяне на адресата на акта и са пречка съдът да осъществи контрол за законосъобразност върху спора по същество в частта за квалификацията на нарушенията и нередностите, за които е определена корекцията.

При новото разглеждане, на основание чл. 226, ал. 3 АПК, съдът дължи произнасяне по искането на страните за присъждане на разноски пред Върховния административен съд, в зависимост от крайния изход на спора.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,