Решение № 5279 от 11.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 10289/2011 г.

Решение № 5279 от 11.04.2012 г. на ВАС по адм. д. № 10289/2011 г., VII о., докладчик съдията Лозан Панов Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба на Оливера Кирова Шунтева против заповед № РД-12-29/17.06.2011 г. на министъра на здравеопазването, с която й е отказано признаването на професионална квалификация "лекар". В жалба са развити подробни съображения за незаконосъобразност на оспорения административен акт и се иска отмяната му.

Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмени бележки.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното:

Производството по признаване на професионална квалификация "лекар" на Оливера Кирова Шунтева - гражданин на Република България, е започнало по подадено от нея заявление вх. № УДО-К-38/16.03.2011 г. до министъра на здравеопазването. От представените към заявлението документи се установява, че жалбоподателката е завършила висше образование в Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие, Македония, с продължителност на обучението 5 години (10 семестъра). Оливера Кирова Шунтева притежава Диплома № 8295 от 14.04.2000 г., с придобита професионална квалификация "доктор по медицина". Видно от Удостоверение № 7-45/24.09.2007 г., издадено от министъра на образованието и науката, на основание чл. 10, ал. 2, т. 4 от Закона за висшето образование (ЗВО) на лицето е признато придобитото в чужбина висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър по медицина". На 10.10.2005 г. със заповед на ректора № Р-817/07.10.2005 г. на основание Наредба № 31/28.06.2001 г. за следдипломно обучение в системата на здравеопазването е зачислена на платена специализация по "Нервни болести" с база на обучение Катедра по неврология при Медицински университет - София. От м. март 2010 г. и към настоящия момент жалбоподателката работи като ординатор-невролог във "ВТОРА МНОГОПРОФИЛНА БОЛНИЦА ЗА АКТИВНО ЛЕЧЕНИЕ СОФИЯ" ЕАД. Притежава свидетелство за специалност и придобива права на специалист по "Нервни болести" № 012957 от 18.02.2010 г. Член е на Българския лекарски съюз от 9.03.2010 г. и е регистрирана към регистъра на съсловната лекарска организация с универсален идентификационен номер УИН 2300012014.

На заседанието си, проведено на 8.04.2011 г. по протокол № 141, Комисията за признаване на професионална квалификация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" и/или специалност в областта на здравеопазването (Комисията) е приела решение, че жалбоподателката е представила всички изискуеми по чл. 77 от Закона за признаване на професионални квалификации и е предоставила преписката за становище на проф. д-р С. Попова за съответствие с нормативните изисквания за придобиване на процесната професионална квалификация в Република България.

Към административната преписката е приложено становище на проф. д-р С. Попова, в което е отразено, че са налице съществени несъответствия между нормативните изисквания в България и осъщественото обучение от жалбоподателката в Медицински факултет в гр. Скопие, Р Македония. В становището, изготвено само на базата на документацията от Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие, Македония, е отразено, че в представената академична справка от заявителката за изучавани задължителни учебни дисциплини липсват дисциплини, които са задължителни при теоретичната подготовка в България съобразно единните държавни изисквания, а хорариумът по 12 дисциплини е по-малък в сравнение с предвидения в единните държавни изисквания. Видно от направената в табличен вид механична съпоставка между обучението на жалбоподателката Оливера Кирова Шунтева и единните държавни изискания е констатирано, че по някои дисциплини хорариумът е по-малък, а при други - по-голям. В становището е посочено също така, че липсват данни за клинични стажове по време на обучението, задължителни според нормативните изисквания в Република България. Като значително отклонение от изискванията по наредбата и основание да се откаже исканото признаване е визиран съществения недостиг часове в обучението на Оливера Шунтева по основни клинични дисциплини и се приема, че съдържанието на положения от жалбоподателката интегриран професионален изпит за доктор по медицина пред изпитна комисия на Медицински факултет в Скопие не покрива учебните дисциплини, по които в Република България се полагат държавни изпити, поради което този изпит не е равностоен на предвидените в националната правна уредба 5 отделни държавни изпита. В заключение е посочено, че са налице съществени несъответствия между нормативните изисквания в България и осъщественото обучение от Оливера Шунтева и е предложено на комисията да обсъди възможността за отказ на професионална квалификация "лекар" на заявителката.

Видно от решение по протокол № 144 от 13.05.2011 г. Комисията е приела да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "лекар" на Оливера Шунтева на основание чл. 80, вр. § 3а от ЗПКК.

С оспорената заповед министърът на здравеопазването, на основание чл. 84, ал. 4 вр. с § 3а от ЗППК е отказал признаването на професионална квалификация "лекар" на Оливера Шунтева. В мотивната част на индивидуалния административен акт е посочено, че при извършения сравнителен анализ на придобитата квалификация с изискванията на Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" са установени следните несъответствия:

I. Несъответствие с чл. 7, ал. 2 от наредбата:

1. Не са изучавани следните задължителни учебни дисциплини: Физика; Латински език с медицински термини; Медицинска генетика; Урология; Анестезиология и интензивно лечение; Клинична фармакология; Физиотерапия и рехабилитация; Обща медицина.

1. Следните изучавани задължителни учебни дисциплини от теоретичната подготовка са със значително по-малък от минимално определения в Р България хорариум: Анатомия и хистология на човека; Биохимия; Фармакология с клинична фармакология; Пропедевтика на вътрешните болести; Обща и оперативна хирургия; Рентгенология, радиология; Ушни, носни и гръдни болести; Хигиена, екология и професионални заболявания; Очни болести; Акушерство и гинекология; Вътрешни болести и терапия, клинична лаборатория и имунология; Ортопедия и травматология; Педиатрия.

II. Несъответствие с чл. 8, ал. 1, т. 1 и т. 2 от наредбата:

Оливера Шунтева не е провела изискуемите учебни практики по наредбата: Практическата подготовка се осъществява чрез провеждане на учебна практика след шестия и осмия семестър с продължителност съответно по 30 календарни дни или 150 часа.

III. Несъответствие с чл. 12 от наредбата:

Обучението не е завършило с полагането на държавни изпити, а в Р България обучението за придобиване на професионална квалификация "лекар" завършва с пет държавни изпита по: вътрешни болести; хирургически болести; акушерство и гинекология; детски болести; хигиена, инфекциозни болести и епидемиология и социална медицина. Положен е професионален изпит след дипломирането за придобиване на лиценз за работа, който не може да се приеме за равностоен по съдържателен обхват на пет отделни държавни изпита.

Посочено е, че констатираните несъответствия с нормативните изисквания за упражняване на професията "лекар" в Р България не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпит за правоспособност или преминаване на стаж за приспособяване, защото са много значителни от една страна, а от друга страна такава възможност за придобита в трета държава професионална квалификация е предвидена само в случаите по § 3 и § 3б от ДР на ЗППК.

В хода на съдебното производство са приложени от жалбоподателя и неговия процесуален представител писмени доказателства във връзка с констатациите в оспорената заповед, че не е налице равностойност между държавните изпити в Р Македония и държавните изпити в Р България, относно хорариумите по различните дисциплини, за които административният орган е счел, че не покриват изискванията по наредбата, респективно за това, че учебните дисциплини, за които е приел, че не са изучавани, са включени към други такива, за проведените практики и стажове. Видно от удостоверение изх. № 09-03-С1/12.09.2011 г. на Медицински факултет при Университет "Св. Кирил и Методий", Оливера Шунтева след дипломирането си е провела стаж в продължение на една година, което й е дало право да държи професионален изпит. Шунтева е положила професионалния изпит за общопрактикуващ лекар на 27.11.2002 г., а изпитът е обхващал следните дялове: 1. съдебна медицина; 2. вътрешни болести; 3. хирургия; 4. акушерство и гинекология; 5 педиатрия; 6. превантивна медицина (хигиена, епидемиология, социална медицина и трудова медицина); 7. законови разпоредби от сферата на здравеопазването. Представени са и: потвърждение № 03 5383/2/22.11.2011 г. от ДЗЗ Многопрофилна болница "Струмица", че Оливера Шунтева е била на работа в периода от 1.05.2000 г. до 10.02.2004 г. като общопрактикуващ лекар; потвърждение от МФ при Университет "Св. Кирил и Методий" за посетен курс и положен изпит по сърдечна и белодробна реанимация; потвърждение от МФ - Клиника по дигестивна хирургия за проведена учебна практика за периода от 15.08.-30.08.1996 г.; удостоверение от 15.09.1996 г. на Университет "Св. Кирил и Методий" за проведена практика по вътрешна медицина в периода 01.09. - 15.09.1996 г.; удостоверение от 15.11.2011 г. на МФ при Университет "Св. Кирил и Методий" за учебната програма, по която е проведено обучението на жалбоподателката - период, общ хорариум, практики, стаж и положени изпити; писмо изх. № 10-2554/1/11.11.2011 г. за това, че в рамките на предмета "Биология" с общ хорариум от 120 часа е бил изучаван и предмета "Генетика"; писмо изх. № 10-2555/1/11.11.2011 г. за това, че в рамките на предмета "Физика" с общ хорариум от 90 часа е бил изучаван и предмета "Биофизика"; писмо изх. № 13-5463/10/10.11.2011 г. за това, че в рамките на предмета "Хирургия" с общ хорариум от 405 часа са изучава дяловете "Урология", "Анестезиология" и "Интензивно лечение"; писмо изх. № 13-5463/11/10.11.2011 г. за това, че в рамките на предмета "Фармакология и Токсикология", с общ хорариум от 135 часа е бил изучаван и делът "Клинична фармакология".

Настоящият съдебен състав, като прецени доказателствения материал по делото, доводите и възраженията на страните, намери, че жалбата е основателна, по следните съображения:

Оспорената заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните изисквания и с целта на ЗППК.

В нарушение на чл. 7, чл. 35 и чл. 36, ал. 3 АПК министърът на здравеопазването се е произнесъл без да е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за правилното решаване на случая. Преценката за съответствието на преминатото в трета държава обучение с националния стандарт, съответно - за признаването на придобитата в трета държава професионална квалификация, следва се извършва конкретно за всеки отделен случай при съобразяване на всички релевантни факти. Изводите на административния орган за липса на задължителни учебни дисциплини в обучението на Оливера Шунтева не се подкрепят от доказателствения материал по делото. От представените писмени доказателства може да се направи извод, че учебните дисциплини, за които е прието, че не са изучавани (с изключение на "Латински език с медицински термини") са включени като част от други такива и са изучавани в рамките на по-общи предмети; положеният от заявителката интегриран професионален изпит съответства на предвидените по националния стандарт пет отделни държавни изпита. По отношение на практическата подготовка в експертното становище е посочено, че липсват данни за клинични стажове по време на обучението, задължителни според нормативните изисквания у нас, като същото е възприето от административния орган, без да са изискани допълнително доказателства от жалбоподателката какви учебни практики е провеждала по време на обучението си. Не е изпълнено и изискването за обсъждане на всички събрани доказателства. Актът е издаден единствено на базата на механично сравнение на учебните дисциплини и хорариума съгласно представената от Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие, Македония документация с единните държавни изисквания по наредбата. Не са взети предвид всички знания, умения и стаж на заявителката, а само тези, придобити по време на преддипломното й обучение. От съдържанието на експертното заключение на проф. д-р Попова, на предложението на комисията и на атакуваната заповед е видно, че отказът е постановен при игнориране на данните относно специализацията на жалбоподателката по "Нервни болести", което обстоятелство се явява съществено за спора. Не е обсъдено дали наличието на специализация, курсове и други форми на следдипломно обучение, би могло да компенсира несъответствията и съответно да обуслови друг правен резултат при разглеждане на заявлението на жалбоподателката. От тук следва, че в административното производство не е установено по несъмнен начин наличието на такова съществено несъответствие между съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България, което не може да бъде преодоляно с предвидените мерки в чл. 83, ал. 1 от ЗППК.

Посочените пороци във фактическите установявания на органа обуславят и незаконосъобразност на правните му изводи по същество

Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗППК във вр. с чл. 3 и чл. 4, ал. 1, т. 1 от същия закон. Същата е включена в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет (респективно - решение № 619 на МС от 20.07.2009 г. за приемане Списък на регулираните професии в Република България).

Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Оливера Шунтева на професионална квалификация в трета държава, за нея е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. По аргумент на по-силното основание условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (каквато е жалбоподателката), получили професионална квалификация в трета държава.

Видно от формулираните в общите положения предмет и цели, Законът за признаване на професионални квалификации съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази светлина.

Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В тази връзка в чл. 14 на общностния акт е предвиден компенсаторен механизъм в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия. Според § 1 на чл. 14 от Директива2005/36/ЕО приемащата държава-членка може да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в поставяне към молителя на изискване за преминаване на период за приспособяване с продължителност до 3 години или полагане на изпит за правоспособност. В случай, че се възползва от тази диспозитивна по своя характер норма на директивата и възприеме съответните мерки в националното си законодателство, по силата на § 2 от чл. 14 държавата-членка вече се задължава да предложи на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на разписаното в § 1 право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията.

Разпоредбите на чл. 14 от цитираната директива са възпроизведени в нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК. Правилото на чл. 29, ал. 1, т. 2 регламентира, че органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в Република България. Определението за съществено различно съдържание е дадено в чл. 29, ал. 2 на закона, а именно това е съдържанието, познаването на което е необходимо за упражняване на професията, и обучението, преминато от заявителя, се характеризира със съществени несъответствия в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Действително, буквалният прочит на цитираните текстове на закона сочи на предоставени при условията на оперативна самостоятелност правомощия на съответния орган по признаване на професионални квалификации да приложи или не компенсация, но актът на производното общностно право обвързва държавата - членка по отношение на дължимия резултат. Предвид изложеното и след съобразено тълкуване в контекста на чл. 14 от общностния акт се налага изводът, че с нормите на чл. 29 и чл. 30 ЗППК законодателят е възприел в България като приемаща държава-членка да се прилагат компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респективно в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно независимо от формулировката "може да изиска", употребена в нормата на чл. 29, ал. 1 ЗППК, смисълът й следва да бъде възприет в контекста както на следващата императивна по своя характер разпоредба на чл. 30, така и в духа на анализираните по-горе норми на общностното право, като се приеме, че във вътрешното право е нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки. В подкрепа на това заключение е и разпоредбата на чл. 83, ал. 1 и 2 ЗППК, която макар и адресирана до експертната комисия, явяваща се само помощен орган в административното производство, разкрива необходимостта от прилагането на компенсационните мерки в хипотезата на чл. 29, ал. 2 ЗППК.

В конкретния случай комисията и административният орган са приели, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия да предложи на органа по признаването да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което по отношение на Оливера Шунтева не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административния орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. След като министърът на здравеопазването не е предоставил на жалбоподателя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт.

Изброяването на констатираните несъответствия в обучението на заявителката с националните стандарти не е достатъчно да мотивира отказа по чл. 84, ал. 4 ЗППК, при отсъствие на съображения за неприлагане на предвидените в закона компенсационни мерки. Изложените в отказа доводи за неприлагането на чл. 29 и чл. 30 ЗППК са формални и не могат да се считат за мотиви, още повече като се имат предвид данните по делото, че за периода от 1.05.2000 г. до 10.02.2004 г. жалбоподателката е упражнявал професията като общопрактикуващ лекар в Македония, а считано от м. март 2010 г. и към настоящия момент жалбоподателката работи като ординатор-невролог във "ВТОРА МНОГОПРОФИЛНА БОЛНИЦА ЗА АКТИВНО ЛЕЧЕНИЕ СОФИЯ" ЕАД, притежава свидетелство за специалност и придобива права на специалист по "Нервни болести" № 012957 от 18.02.2010 г. и е чл. на Българския лекарски съюз от 9.03.2010 г. Направеният от компетентния орган извод за значителност на несъответствията, изразяващи се в по-малък хорариум на основни клинични дисциплини, които не могат да бъдат преодолени с преминаването на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж не намира опора в събраните в административната преписка доказателства. Неправилна е и тезата, че компенсаторни мерки са допустими само в хипотезите на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. Преодоляващите несъответствията мерки са приложими на общо основание към конкретната хипотеза, тъй като в противен случай би било налице дискриминационно третиране на жалбоподателката. При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК, в действащата към настоящия момент редакция на закона (срвн. § 3а, ал. 2, нова, ДВ, бр. 61/2011 г.).

По изложените съображения се налага изводът, че обжалваната заповед следва да бъде отменена като незаконосъобразна, а преписката да се изпрати на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените с настоящото решение указания по тълкуването и прилагането на закона.

С оглед изхода на спора, въз основа на направеното от жалбоподателката искане за присъждане на разноски за настоящата инстанция, на основание чл. 143 АПК Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на Оливера Кирова Шунтева съдебните разноски за първоинстанционната фаза на делото в размер на 510 (петстотин и десет) лева, от които 10 лв. държавна такса за образуване на делото и 500 лв., представляващи адвокатско възнаграждение за един адвокат, съгласно приложения договор за правна защита и съдействие.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение