Решение № 12789 от 10.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5768/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, чрез пълномощника му гл. юрк. С. Нинова, против решение 3600 от 07.04.2025 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, шесто отделение, постановено по адм. дело 8329/2024 г. Изложени са доводи за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл.209, т.3 АПК. Оспорват се като постановени в противоречие със събраните доказателства, решаващите изводи на съда за нарушения на принципите по чл.26, ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и за неспазване на правилата на чл.28, ал.2 ЗНА при приемане на обжалваните разпоредби на нормативния акт. Твърденията са, че мотивите на вносителя съответстват на изискванията на чл.28, ал.2 ЗНА, а в процеса по приемане на проекта за нормативния акт са проведени обществени обсъждания и консултации с участието на заинтересованите организации, включително на Българската асоциация на зъботехниците. Поддържа се, че липсата на представител на асоциацията в създадената работна група при вносителя и на становище на Висшия медицински съвет, не съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като относимите разпоредби на чл. 8, ал.1, т.1, 9 и 10 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите, съотв. на чл.6, ал.3, т.3 от Закона за здравето, не въвеждат задължения. Оспорват се констатациите на съда за нарушение на правилото на чл.9, ал.1 от ЗНА с твърдение, че наименованието на английски език на процесните дентални процедури се предхожда от уточнението им на български език. Прави се искане за отмяна на оспорения съдебен акт и за произнасяне по същество за отхвърляне на предявената жалба. Претендира се юрисконсултско възнаграждение. Ответникът Българска асоциация на зъботехниците, чрез пълномощниците си адв. Я. Арнаудов и адв. Й. Николова, в представен писмен отговор и устно в съдебно заседание, изразява становище за неоснователност на касационната жалба като счита оспореното решение за правилно. Претендират се разноски. Ответникът Национален статистически институт, не изразя становище по касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия, приема касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна, срещу неблагоприятен за нея съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения: С оспореното решение, по жалба на Българска асоциация на зъботехниците, тричленният състав на ВАС, шесто отделение, е отменил Наредба за изменение на Наредба 42 от 2004 г. за въвеждане на класификационни статистически системи за кодиране на болестите и проблемите, свързани със здравето, и на медицинските процедури, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 69 от 16.08.2024 год. в сила от 01.01.2025 год., в частта на § 1 Приложение 1а към чл.1, ал.1, глава 6 Дентални процедури по отношение на медицински процедури с кодове 97599-10, 97599-11, 97599-12, 97599-13, 97456-10, 97456-11, 97631-11, 97632-11, 97674-11, 07711-11, 97712-11, 97719-11, 97711-12, 97712-12, 97719-12, 97729-14, 97729-15, 97566-00, 97811-11, 97812-12, 97821-11, 97822-12, 97823-11, 97824-11, 97824-10, 97830-11, 97832-10, 97834-10, 97835-10, 97836-10, 97837-10, 97838-10, 97839-10, 97814-00, 97965-11 и 97965-13. За да постанови горния резултат съдът е приел, че Наредбата за изменение на Наредба 42 от 2004 г. за въвеждане на класификационни статистически системи за кодиране на болестите и проблемите, свързани със здравето, и на медицинските процедури /Наредбата/, разпоредби на която са предмет на оспорване по делото, е нормативен административен акт по смисъла на чл.75 АПК, който е издаден от компетентен орган министъра на здравеопазването по силата на законовата делегация от чл.27, ал.3 от Закона за здравето, в предписаната от закона писмена форма и при спазване на процедурата по чл.78, ал.2 АПК вр. с чл.37, ал.1 ЗНА за обнародване в Държавен вестник, но при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, с което е осъществено основанието за отмяна по чл.146, т.3 АПК. Според съда, в производството по приемане на процесния нормативен акт не са спазени изискванията на чл.26 и чл.28, ал.2 ЗНА. Налице са констатации за нарушение на принципите по чл.26, ал.1 ЗНА, тъй като жалбоподателят - Българска асоциация на зъботехниците, е съсловна организация по см. на чл.2, ал.1, т.2 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите, която в нарушение на разпоредбата на чл.8, ал.1, т.1, 9 и 10 от същия закон не е участвала в работната група, изготвила проекта за нормативния акт, с което е лишена от възможността да изрази становище и да защити професионалните права и интереси на своите членове, пряко засегнати от оспорените нормативни разпоредби. За съществено процесуално нарушение е приета и липсата на становище на Висшия медицински съвет към министъра на здравеопазването, който като консултативен орган следва да дава становища по законопроекти и проекти за нормативни актове в областта на здравеопазването съгласно чл.6, ал.3, т.3 от Закона за здравето. Изложени са доводи за неспазени изисквания на чл.28, ал.2 ЗНА за надлежно мотивиране на проектите за нормативни актове, като в случая докладът на вносителя, съответно мотивите към проекта, нямат нормативно предвиденото съдържание липсва задълбочен анализ на причините за приемане на нормативния акт, целите които се поставят и очакваните резултати от прилагането му. Посочено е, че неспазването на разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА, не позволява на заинтересованите страни да формират становище относно мотивите на органа, както и да участват ефективно в производството по приемането на акта, което води до невъзможност да бъдат спазени принципите, прокламирани в чл. 26, ал. 1 от ЗНА и е достатъчно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт поради съществено нарушение на административно производствените правила. Съдът е установил, че в оспорените разпоредби на Наредбата се използва понятието chairside процедури, с което е допуснато нарушение на изискванията на чл.9, ал.1 от ЗНА относно формулирането на нормативните разпоредби на български език. По изложените съображения първоинстанционният съдебен състав е отменил подзаконовия нормативен акт в обжалваната част. Оспореното решение е валидно и допустимо, но неправилно. Настоящият състав на касационната инстанция не споделя решаващите изводи на тричленния състав, че при издаването на процесната наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С последните съдът обосновава и изводите си за неспазване на принципите, прокламирани в чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Така формираните съображения са неправилни. В съответствие с разпоредбата на чл.2, ал.1, т.2 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите /Закона за съсловните организации/, съдът е установил статуса на съсловна организация на Българската асоциация на зъботехниците, която според чл.8, ал.1, т.1 от същия закон представлява своите членове и защитава професионалните им права и интереси, от което произтича допустимостта на предявената жалба. Несъобразена с трайно установената съдебна практика и правна теория във връзка със съществените нарушения на административнопроизводствените правила, както и с доказателствата по делото, обаче е констатацията в оспореното съдебно решение, че неучастието на съсловната организация в създадената работна група към министъра на здравеопазването във връзка с изготвянето на процесната наредба съставлява отменително основание по чл.146, т.3 вр. с чл.196 АПК. В разпоредбата на чл.8, ал.1 от посочения закон, не се съдържа императивно правило, което да задължава вносителя на проекта за нормативен акт в областта на здравеопазването, да включва в работна група, създадена със задача да изработи такъв проект, представители на съсловните организации. Право за участие на последните със съвещателен глас и то във Висшия медицински съвет към министъра на здравеопазването, е предвидена в разпоредбата на чл.8, ал.1, т.9 от този закон, но също се касае за правна възможност, а не за задължение. От друга страна, от доказателствата по делото не следва извода, че включването на представители на Българска асоциация на зъботехниците в работната група към МЗ би имало за последица приемане на различен по съдържание нормативен акт, в който случая би било налице нарушението по чл.146, т.3 АПК. Видно е, че в проведените обществени консултации след публикуване на проекта за наредбата по реда на чл.26, ал.3 ЗНА, и на осн. чл.8, ал.1, т. 10 от Закона за съсловните организации, е представено становище с рег. 15-00-134/26.06.2024 г. на Българска асоциация на зъботехниците. Видно е също, че последното е обсъдено ведно с другите постъпили становища, като в изготвения доклад на заместник министърът на здравеопазването, определен за контролиращ работата по проекта, се предлага да не се приемат предложенията на Българската асоциация на зъботехниците /вж. доклада с изх. 74-01-46/01.08.2024г./. От изложеното следва, че съсловната организация на зъботехниците не е лишена от възможността да изрази становище и да защити професионалните права и интереси на своите членове в процеса на изработване на оспорената наредба, а органът не е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е спазил принципите по чл.26, ал.1 ЗНА. Обратните изводи на съда са необосновани и неправилни. Не съставлява нарушение по чл.146, т.3 вр. с чл.196 АПК и липсата на становище на Висшия медицински съвет към министъра на здравеопазването, който като консултативен орган обсъжда и дава становища по законопроекти и проекти за нормативни актове в областта на здравеопазването съгласно чл.6, ал.3, т.3 от Закона за здравето. Противно на изложената в оспореното решение теза, даването на становище от органа с консултативни функции е правна възможност, а не задължително изискване и неизпълнението му не засяга съществено процедурата по приемане на оспорения нормативен акт. Настоящата инстанция счита за необосновани от събраните доказателства по преписката и несъответни на приложимия закон, изводите на тричленния състав за незаконосъобразност на оспорените разпоредби на наредбата поради неспазени изисквания на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Действително, горните изисквания са съществени, тъй като са гаранция за спазването на принципите по чл.26, ал.1 ЗНА за обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност при изработването и приемането на проект на нормативен акт, които пък са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти, както и за упражняване на нормативната властническа компетентност от органите по целесъобразен и законосъобразен начин. Неправилно обаче, тричленният състав е приел, че в случая има нарушение на посоченото нормативно правило. По преписката е приложен доклад с рег. 74-01-46/06.06.2024г. на заместник-министъра на здравеопазването и мотиви към проекта за оспорената наредба. Проверката на съдържанието им сочи на изводи за съответствие с изискванията на чл.28, ал.2, т.1-т.5 ЗНА. Органът е мотивирал приемането на проекта с необходимостта от актуализиране на утвърдените с действащото Приложение 1а към Наредбата, кодове на медицинските процедури в областта на денталната медицина и във връзка със задължението, въведено с Наредба Н-6/21.12.2022 г. за функционирането на НЗОК, за електронен здравен запис в НЗОК на извършените от всички медицински специалисти, процедури. Сочи се и за констатирани несъответствия на процедурите в областта на денталната медицина с утвърдените кодове по глава 6 на Приложение 1а Кодираща система за медицински процедури към Наредба 42/2024г., за отстраняване на които е изработен процесният проект на нова номенклатура на денталните процедури. В мотивите на вносителя следва изложение на целите, които се преследват с проекта за нормативен акт, а именно създаване на възможност за коректно отчитане на извършените дейности в областта на денталната медицина, както и на очакваните резултати създаване на възможност за акуратност на предоставяната от здравните заведения информация при отчитане на медицинските дейности и при обработване на здравната и медико-статистическа информация, вкл. в НЗИС, с което пък да се гарантира прозрачност и контрол при финансирането на лечебните дентални заведения. Сочи се, че новата уредба не изисква финансов или друг ресурс и няма да въздейства върху бюджета на лечебните заведения. Извършен е и анализ във връзка с правото на Европейския съюз с констатации, че съгласно чл.168, пар. 7 от ДФЕС, определянето на здравната политика е изключителна компетентност на държавите членки. От изложеното съдържание на доклада и мотивите на проекта следват изводи за спазени изисквания на чл.28, ал.2 ЗНА, респ. за отсъствие на допуснати процесуални нарушения от органа, а съображенията в оспореното решение в обратен смисъл са неправилни. Настоящият касационен състав не споделя и доводите на първоинстанционния съд за неспазени изисквания на чл.9 от ЗНА, според който разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. Горното е във връзка с употребеният в част от приетите кодове термин на английски език chairside процедури. Видно е, че във всички нормативни текстове, в които е използвано посоченото понятие, същото се предхожда от израза изработено/изработена в дентален кабинет, а английската дума е поставена в скоби. От приложеното правно-техническо оформление на разпоредбите следва, че понятието на чужд език е превод от български език на употребеният термин, с което е изпълнено правилото на чл.9, ал.1 ЗНА. Наведените доводи в отговора на касационната жалба от страна на ответника Българска асоциация на зъботехниците и приложените в тази връзка документи на европейска съсловна организация, не са относими към изискванията за формата на нормативния акт, а за съответствието му с материалния закон, каквато преценка в случая съдът не е извършил. Предвид гореизложеното, настоящият касационен състав намира изводите на първоинстанционния съд за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на оспорените разпоредби от наредбата, за необосновани и незаконосъобразни. Оспореното съдебно решение, предмет на касационно оспорване, е неправилно и следва да се отмени. Тъй като съдът е отменил нормативния акт поради нарушение на процедурата по неговото приемане и не е разгледал наведените оплаквания за противоречие с материалния закон, делото следва да се върне за ново разглеждане на друг тричленен състав на съда. На основание чл. 226, ал. 3 АПК при новото разглеждане на делото, съдът ще следва да се произнесе и по разноските за настоящото производство. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия