Решение № 920 от 18.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11440/2012 г.

Решение № 920 от 18.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11440/2012 г., VII о., докладчик председателят Веселина Тенева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 35, ал. 2 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС). Образувано е по жалба на "Мобилтел" ЕАД, гр. София срещу решение № 1598 от 12.07.2012 г. на Комисията за регулиране на съобщенията, с което на основание чл. 62, ал. 3 АПК е дадено тълкуване на нейно решение № 1361 от 31.05.2012 г. Жалбоподателят поддържа оплаквания за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради липса на компетентност на издателя му, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Счита, че с постановения тълкувателен акт регулаторният орган е превишил правомощията си и неправомерно е разширил приложното поле на наложените с тълкуваното решение специфични задължения. Твърди, че по този начин недопустимо е допълнено решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС. По подробно изложените в жалбата доводи моли за отмяна на решението. Ответникът - Комисията за регулиране на съобщенията (КРС/Комисията), чрез процесуалния си представител юрк. Сулев, оспорва жалбата и моли за отхвърлянето й като неоснователна по развитите в писмено становище съображения. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, констатира, че жалбата е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото й, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна. С решение № 1361 от 31.05.2012 г. Комисията за регулиране на съобщенията в изпълнение на своите регулаторни функции по чл. 30, във връзка с чл. 150 ЗЕС е определила пазара на генериране на повиквания от определено местоположение на обществени телефонни мрежи като съответен пазар, подлежащ на ex ante регулиране; определила е съответния продуктов пазар, като пазар на генериране на повиквания от определено местоположение на обществени телефонни мрежи, който включва мрежите на посочените предприятия; определила е географския обхват на разглеждания съответен пазар - територията на страната; определила е пазара на терминиране на повиквания в определено местоположение на индивидуални обществени телефонни мрежи като съответен пазар, подлежащ на ex ante регулиране; определила е, че съответният продуктов пазар се състои от двадесет самостоятелно обособени продуктови пазара, всеки с географски обхват територията на страната, който включва поименно изброените мрежи; определила е, че на съответните двадесет самостоятелни продуктови пазари липсва ефективна конкуренция поради наличие на предприятия със значително въздействие върху пазарите; определила е всяко от предприятията, като предприятие със значително въздействие върху съответните пазари на едро на терминиране на повиквания в определено местоположение на собствените им обществени телефонни мрежи; наложила е, продължила е и е изменила специфични задължения на предприятията. С писмо вх. № 12-01-3177/21.06.2012 г. "Мобилтел" ЕАД е поискало от КРС тълкуване на така постановеното решение № 1361 от 31.05.2012 г., като е поставило въпроси относно прилагането му. Искане за тълкуване на същото решение е постъпило и от "Българска телекомуникационна компания" АД, с писмо с вх. № 04-04-130/21.06.2012 г. По направените от двете дружества искания и на основания чл. 62, ал. 3 АПК с оспореното решение № 1598 от 12.07.2012 г. КРС е дала следното тълкуване: "I. 1) За целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решението терминират международни повиквания. 2) С решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС е наложено задължение за равнопоставеност на всички предприятия - адресати на решението, което изисква от тях да прилагат едни и същи условия при предоставянето на терминиране на повиквания, независимо от произхода на повикването или доставчика. Решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС изисква от предприятията - адресати на решението да прилагат цени за силен и слаб трафик спрямо всички предприятия, с които имат сключен договор за взаимно свързване. 3) Предприятията - адресати са длъжни да прилагат силен и слаб трафик спрямо всички съконтрагенти, независимо от волята на последните. II. За целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с Решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решенията терминират международни повиквания." Решението съдържа подробни мотиви, обосноваващи направеното от Комисията тълкуване на първоначалния акт. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в съвкупност, при извършената служебна проверка на законосъобразността на административния акт по реда чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 от АПК, намира жалбата за неоснователна, по следните съображения. Решението е издадено от компетентен орган при условията на чл. 62, ал. 3 АПК. Съгласно цитираната разпоредба органът издал решението, като в случая това е КРС, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Процесният тълкувателен акт е постановен в пределите на правомощията на регулатора и не е налице твърдяната в жалбата подмяна или допълване на първоначално формираната в тълкуваното решение негова воля. От съпоставката на двата акта - тълкуван и тълкуващ, се установява, че с последния не се въвеждат нови или различни изисквания, а само се разкрива смисъла на вече заложеното в решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС и то по изрично искане за това от адресатите на решението. Самият жалбоподател твърди, че изразената в тълкуването позиция на органа е възприета от него още в процедурата по приемане на решение № 1361 от 31.05.2012 г., а именно при приетия с решение № 380/01.03.2012 г. на Комисията проект на решение и проведеното по него обществено обсъждане. Позоваването на други, предходни решения на КРС (решение № 320/2011 г. и други), които касаят различен пазар, предмет или са междинни, неокончателни актове, е неотносимо към настоящия правен спор, който има за предмет проверка на законосъобразността на решение за тълкуване на конкретен административен акт. Неоснователно е и оплакването за непълнота на тълкуването, тъй като соченият като въпрос, на който Комисията не е отговорила в тълкувателното решение, е извън предмета на искането за тълкуване доколкото се отнася до транзитиращите предприятия. Съдът намира, че решението е надлежно мотивирано с оглед изложената в него обосновка. Не се споделят доводите за опорочаване на акта, поради необсъждане на доводите на дружеството към искането му за тълкуване. Видно от предмета, съдържанието, значението и целите на атакувания акт, със същия Комисията дава автентично тълкуване на смисъла, който самата тя е вложила във волеизявлението си, обективирано в решение № 1361 от 31.05.2012 г. В случая се касае за акт, който разяснява съдържанието на прието окончателно решение на КРС, поради което начинът, по който операторът счита че следва да се тълкува волята на органа е ирелевантен за произнасянето на органа по същество. Що се отнася до изложеното за въвеждане на разходоориентирани цени от 01.07.2013 г., тази част от мотивите е относно допуснатото предварително изпълнение на тълкувателния акт и следва от цялостната препратка към мотивите на допуснатото в решение № 1361 от 31.05.2012 г. предварително изпълнение на тълкувания акт. Обжалваното решение е постановено при правилно прилагане на материалния закон и в съответствие с неговата цел. По своята същност терминирането е пренос на входящо повикване от точка на взаимно свързване на предприятието на викания потребител до крайната точка в мрежата, където се намира виканият потребител. Следователно преносът на трафик, независимо от неговия произход, се осъществява от точката на взаимно свързване на територията на страната до крайната точка на мрежата (абоната). Решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС регулира само последната част от преноса на международни повиквания, а именно тази част от повикването, което е постъпило в точка на взаимно свързване на територията на страната до крайна точка на взаимно свързване (абоната). В тази връзка предприятията следва да определят цена за терминиране на повиквания, генерирани извън рамките на Република България в зависимост от часа (силен или слаб трафик) на терминиране на повикването в точката на взаимно свързване на територията на Република България. Безспорно е, че задължение за прилагането на силен и слаб трафик при терминиране на националните повиквания в дадена фиксирана мрежа е наложено вече на операторите с влезли в сила актове на КРС. Съгласно чл. 8, § 3 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи допринасят за развитието на вътрешния пазар, inter alia, като сътрудничат помежду си и с Комисията по прозрачен начин, за да бъде гарантирано развитието на съгласувана регулаторна практика. Именно поради това с решение № 1361/2012 г. са заложени целите за защита правата на потребителите, налагането на по-ниски ценови нива с оглед изравняването с общия европейски пазар и регулиране на пазара съобразно общностните правила за конкуренцията. Целта е развитието на този сектор от обществените услуги, съобразявайки ги със спецификата на регулираните отношения и изискванията на правилата на Общността за конкурентна среда, прозрачност и равнопоставеност. В препоръка на Комисията от 7 май 2009 г. относно подхода за регулиране на цените за терминиране на фиксирана и мобилна връзка в ЕС (2009/396/ЕО) също е посочено, че високите цени за терминиране водят до високи цени на дребно за генериране на повиквания и съответно до по-ниска степен на използване. Ето защо прилагането на силен и слаб трафик при терминиране, независимо от неговия произход е в интерес на потребителите и не може да има негативен ефект за транзитиращите предприятия, с които адресатите имат сключени договори за взаимно свързване, тъй като диференциацията на цените води до пропуснати ползи единствено за терминиращото предприятие. В решение № 1361 от 31.05.2012 г. регулаторът е посочил изрично, че дефиницията на продуктовия и географски пазар предполага еднакви разходи за терминиране на трафик в мрежата на предприятието, независимо от произхода му, когато повикванията се терминират на територията на Република България и ако се допусне изключване от обхвата на пазара терминирането на гласови повиквания, произхождащи от мрежи, извън ЕС, без да са налице различия в услугите, това ще доведе до дискриминационно отношение към определени предприятия, които закупуват услугата "терминиране". В този случай ще е налице прилагане на различни условия за еквивалентни транзакции, тъй като услугата е една и съща, независимо от произхода на това повикване. С обжалваното решение, постановено на основание чл. 62, ал. 3 АПК, Комисията се е произнесла във връзка с поставени от БТК АД и "Мобилтел" ЕАД въпроси относно прилагането на решение № 1361 от 31.05.2012 г. Комисията е дала тълкуване на съдържанието на постановения от нея акт, което жалбоподателят и други предприятия са счели за неясно. С решението изрично е указано, че за приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката на взаимно свързване, намираща се на територията на Република България. С раздел I. 2 и I. 3 от акта е посочено, че предприятията - адресати на решение № 1361 от 31.05.2012 г. са длъжни да прилагат едни и същи условия при терминиране на повиквания, независимо от произхода на повикването или доставчика, като решението изисква прилагането на силен и слаб трафик спрямо всички предприятия, с които имат сключен договор за взаимно свързване, независимо от волята на последните. Съобразявайки съдържанието (включително мотивите) на решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, настоящият състав намира, че тълкуването му с решение № 1598 от 12.07.2012 г. не създава нови задължения, а единствено разяснява по конкретно поставени от операторите въпроси самата същност на регулаторните задължения. Поради това са неоснователни твърденията, че с процесното решение се въвеждат нови задължения за неограничен кръг от субекти, в това число такива, които не са негови адресати. Тълкувателният акт изяснява смисъла на издадения административен акт още към момента на неговото издаване. Тълкуването е начин за отстраняване на допусната неяснота на индивидуалния административен акт. Взаимната обусловеност на тълкувания и тълкувателния акт, формират единството, което те осъществяват, за да се изрази по възможно най-ясния и точен начин волята на административния орган. В тази връзка са неоснователни твърденията на жалбоподателя, че с тълкувателния акт Комисията е разширила обхвата на решение № 1361 от 31.05.2012 г. По своя предмет решение № 1598 от 12.07.2012 г. не създава ново правно положение, а установява точния смисъл на това, което вече административният орган е установил и разпоредил. Безспорно решение № 1598 от 12.07.2012 г. е акт по тълкуване на издаден от регулатора друг административен акт - решение № 1361 от 31.05.2012 г. Посредством този акт регулаторът е дал изчерпателен отговор на направените запитвания, отнасящи се до това как следва да бъдат определени часовите зони при терминиране на трафик, генериран извън рамките на Република България. Комисията е посочила, че задълженията, предвидени в решението се прилагат към всяко повикване, независимо от неговия произход, включително транзитиран международен трафик, когато се терминира чрез точка на взаимно свързване на територията на Република България. Това КРС вече е приела с тълкуваното си решение (стр. 91, стр. 122, стр. 139, стр. 140, стр. 158, стр. 314 - 315 от решение № 1361/2012 г., приложено на магнитен носител и публикувано на Интернет страницата на КРС). Цитираните параграфи от мотивите на решение № 1361 от 31.05.2012 г. оборват твърдението, че с тълкувателното решение КРС възлага на предприятията - адресати качествено нови задължения. Несъстоятелно е оплакването на жалбоподателя, че с тълкувателното решение се създават обективно неизпълними задължения за прилагане на цени за слаб и силен трафик във връзка с терминирането на международните повиквания. Това възражение по същество представлява оспорване на самото задължение такова, каквото е наложено с тълкувания акт - решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС. Неоснователно е и твърдението, че с процесното решение КРС създава задължения за предприятия, които не осъществяват дейност на територията на Република България и които са сключили или желаят да сключат договор с жалбоподателя за терминиране на международен трафик. Регулираната услуга "терминиране" в мрежата на съответния оператор се предоставя за пренасянето на повикването от точката за взаимно свързване до търсения абонат и обхвата на задълженията му, съгласно решението на Комисията не включва никакви задължения на чуждестранните оператори в други държави или задължения във връзка с пренос на повиквания от точка за взаимно свързване извън страната до абонатите в страната. Следва да се има предвид, че ако се сподели тезата на жалбоподателя, че специфичните задължения може да не се изпълняват поради желанието на страната, която се ползва от тях (съконтрахентите на терминиращите предприятия, адресати на решение № 1361/2012 г., спрямо които ще се прилагат диференцираните цени), то това означава да се допусне селективно неизпълнение на решението на КРС в определени хипотези, което противоречи на целите на регулаторната политика. С други думи волята на купувача на монополната услуга е без значение и не може да бъде повод за неизпълнение на задълженията на оператора. С оглед изложеното е несъмнено, че за целите на приложението на ценовите ограничения, наложени с решение № 1361 от 31.05.2012 г. на КРС, определящ е часът в точката за взаимно свързване, намираща се на територията на Република България, в която предприятията - адресати на решенията терминират международни повиквания. Това се прилага за всички терминирани повиквания, независимо от техния произход (национални или международни). Като е посочил същото в оспореното решение № 1598/2012 г., а преди това и в анализа съгласно приложението към решение № 1361/2012 г., където изрично е постановено, че ценовите ограничения се прилагат независимо от произхода на повикванията и при еднакви условия, регулаторът не е разширил обхвата на възложените с тълкуваното решение задължения на адресатите му. Следователно с издадения на основание чл. 62, ал. 3 АПК акт административният орган е изяснил действителната си воля по административния акт, чието тълкуване се иска и по този начин е изпълнил целта на закона. Следва да се посочи, че в по-голяма си част релевираните в жалбата оплаквания, включително тези за противоречие на направеното тълкуване с целта на закона, по същество се отнасят до предписаните правни последици на първоначално издадения акт - решение № 1361/2012 г., чиято законосъобразност е предмет на съдебен контрол в друго съдебно производство - това по адм. дело № 9031/2012 г. по описа на Върховния административен съд. По изложените съображения съдът намира оспореното решение за законосъобразно. Жалбата срещу него се явява неоснователна, поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК и като такава следва да се отхвърли. Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение