Решение № 11514 от 23.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 1735/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Център за развитие на човешките ресурси (ЦРЧР) срещу Решение 6030 от 20.10.2022 г. на Административен съд София-град (АССГ) по адм. дело 7178/2022 г. С обжалваното решение съдът е отменил Официално уведомление за събиране на средства KA102/VET-229-9 от 30.07.2020 г. на изпълнителния директор на ЦРЧР. Касационният жалбоподател изпълнителният директор на Центъра за развитие на човешките ресурси, счита обжалваното решение за недопустимо, а в условията на евентуалност за неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК. Излага, че спорът е неподведомствен на административните съдилища, поради липса на годен за оспорване акт, както и липса на административен договор между страните, въз основа на който този акт да е издаден. Член 19а АПК предвижда изрично сключването на административен договор да е предвидено в закон (или в специален закон, съобразно актуалната редакция), което предполага наличието на ясна правна норма в тази насока. С Регламент (ЕС) 1288/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година за създаване на Еразъм + програма на Съюза в областта на образованието, обучението, младежта и спорта и за отмяна на решения 1719/2006/ЕО, 1720/2006/ЕО и 1298/2008/ЕО (Регламент 1288/2013) е създадена Програма Еразъм + и в същия са уредени основни принципни положения касаещи създаването и действието на самата програма и създаването на Национални агенции и Национални органи за администрирането й във всяка страна членка. В регламента не е установен ред по предоставяне на средствата на бенефициерите, не е предвиден механизъм на договориране между Националните агенции и бенефициерите и не са предвидени конкретни правомощия по договориране на отпуснатите суми (грантове) и договорни последици при нарушения, нередности, измами или други основания за изискване на суми за възстановяване към бюджета на Съюза. Европейската комисия, в качеството си на директно финансиращ орган по Програма Еразъм + е съставила, одобрила и предоставила на Националните агенции Насоки към Националните агенции (Насоките), в които е посочила конкретни рамки на действия по администриране на програмата на национално ниво. Разработила е и ежегодно осъвременява и Ръководство по Програма Еразъм + (Ръководството), в което също е посочен механизмът на договориране на средствата по програмата. Липсва какъвто и да е национален закон или действащ регламент на Европейския съюз (ЕС), които изрично да посочват механизъм на предоставяне на средствата по Програма Еразъм +. С оглед изложеното, процесният договор за финансова подкрепа не е сключен въз основа на закон и чл. 19а АПК не може да намери приложение. В чл. 1.14.1. от договора страните са записали, че всички спорове по действието и изпълнението на договора ще се решават пред компетентния български съд Софийски районен съд (СРС) или Софийски градски съд (СГС). На основание чл. 117, ал. 2 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) страните са уговорили местна подсъдност, изхождайки от съгласието и убеждението си, че отношенията им са частноправни и облигационни. В този смисъл е и практиката на гражданските съдилища. Сочи, че обжалваният акт (Официално уведомление KA102/VET-229-9 от 30.07.2020 г.) не съдържа изявление за прекратяване на договора, противно на приетото от АССГ. Договорът е прекратен с писмо с изх. KA102/VET-229/7 от 14.05.2020 г., но същото не е било оспорено. Дори и да се приеме, че то представлява индивидуален административен акт, той е влязъл в сила. Оспореното уведомление няма самостоятелно значение, освен на покана за доброволно изпълнение. При неизпълнение на посоченото в поканата, ЦРЧР следва да реализира претенцията си в рамките на общ исков процес, каквото е и сторил, инициирайки образуването на гр. дело 3773/2021 г., 1-17 състав на СГС. Предвид изложеното ИСК при УНСС не разполага с правен интерес от отмяна на оспореното писмо. При постановяване на решението си АССГ не е съобразил, че процедурата по прекратяването на договора е изпълнена. Не отговаря на истината, че оспореният акт не съдържа мотиви и че при издаването му не е спазена предвидената от закона форма. Съдът се е произнесъл по същество налице ли е основание за прекратяване на договора от страна на ЦРЧР поради наличие на конфликт на интереси между оценител и партньор по проекта. По този начин съдът се е произнесъл по въпрос, който е висящ пред граждански съд, по който има произнесено и невлязло в сила решение. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира разноски. Касаторът се представлява от адв. Е. Георгиева. Ответникът по касационната жалба Институт за следдипломна квалификация при Университета за национално и световно стопанство (ИСК при УНСС) оспорва касационната жалба. Сочи, че възраженията на касационния жалбоподател относно характера на оспорения акт са разрешени с Определение 5931 от 18.05.2021 г. на ВАС по адм. дело 3518/2021 г. и този въпрос не следва да бъде пререшаван. Невярно е твърдението на касационния жалбоподател, че с Писмо, изх. KA102/VET-229/7 от 14.05.2020 г. процесният договор е бил развален. Производството по гр. дело 3773/2021 г. на СГС не е относимо към настоящия правен спор. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че обжалваният акт не съдържа мотиви. Правилни са и изводите на съда, че по делото не е доказано наличието на нарушение и оттам основанието за прекратяване на договора. По делото не е наличен нито един документ, който да установява конфликт на интереси. Недоказано е твърдението за нарушение на чл. II.5 от Общите условия на договора. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, следното: ИСК при УНСС е бенефициер по Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-1-BG01-KA102-047532, КА102/VET-229 от 11.06.2018 г., сключен с ЦРЧР, в качеството му на Национална агенция по Програма Еразъм +. С писмо за прекратяване на Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-1-BG01-KA-102-047532, изх. KA102/VET/229/7 от 14.05.2020 г. Националната агенция е уведомила ИСК при УНСС за намерението си да намали безвъзмездните средства в размер на сто процента и е поканила бенефициера да предостави коментари в срок от 30 календарни дни. В указания срок, ИСК при УНСС е изпратил до Центъра за развитие на човешките ресурси, в качеството му на Национална агенция по Програма Еразъм +, Отговор, изх. 97 от 03.06.2020 г. На 04.08.2020 ИСК при УНСС получил Официално уведомление за събиране на средства изх. KA102/VЕT-229-9 от 30.07.2020 г. по Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-2-BG0I-KA-102-047532, съгласно което Националната агенция е извършила намаляване на безвъзмездните средства по договора в размер на сто процента и е предоставен срок от 30 календарни дни за тяхното възстановяване. Съдът е приел, че допустимостта на спора е установена с оглед на влязлото в сила Определение 5931 от 18.05.2021 г. на ВАС по адм. дело 3518/2021 г., с което тричленен състав на ВАС е приел, че сключеният между страните договор е административен, а оспореният акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, подлежащ на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност. Касационната инстанция изрично е посочила, че средствата по Програма Еразъм+ са изключени от обхвата на ЗУСЕФСУ, както и че чл. 19а, ал.1 АПК следва да се тълкува в по - широк смисъл, а именно, че административен договор може да се сключи, когато е предвидено в какъвто и да е нормативен акт. Тъй като Програмата Еразъм+ е създадена с Регламент 1288/2013, то тя съществува по силата на нормативен акт, поради което сключеният между страните договор попада в приложното поле на чл. 19а, ал. 1 АПК. Сочи, че допустимостта на производството е установена и предвид Определение 10370 от 13.10.2021 г. на ВАС по адм. дело 9487/2021 г., Решение 351 от 20.01.2022 г. на АССГ по адм. дело 9646/2020 г. и Решение 7396 от 25.07.2022 г. на ВАС по адм. дело 3804/2022 г. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, но при неспазване на установената от закона форма. Посочил е, че в хода на административното производство са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които водят до незаконосъобразност на издаденото решение. Счел е, че е нарушена процедурата за установяване на нередност, предвидена във Вътрешните правила за администриране на нередности и измами в ЦРЧР. Приел е, че не е установено несъответствие с нормативните изисквания в дейността и договора за отпускане на финансова подкрепа, като ответникът не е обосновал неизпълнение на конкретно законово или договорно задължение. Всички представени документи съдържат по същество предположения за нарушения от страна на експерт/и, които са назначавани от самия орган без знанието и без влиянието на адресата на акта. Посочил е, че липсва законова или договорна разпоредба, която да вменява на административния орган право, без основание и мотиви, да налага намаляване на предоставена подкрепа поради свое собствено нарушение и/или поради нарушение на експерт, назначен от самия него. Счел е, че не е налице конфликт на интереси по смисъла на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012. Именно ответникът, издал оспорвания акт, ръководи процеса по назначаване на експерти, които да оценяват проекти предложения, в това число проектно предложение на ИСК при УНСС. За да възникне задължение за бенефициера за разкриване и вземане на мерки за предотвратяване, потенциалният конфликт на интереси следва да е известен. Не се спори, в това число от административния орган, че на бенефициера не му е известен експертът, който извършва оценка на предложението. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите в касационната жалба и направените възражения, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за недопустимо. По делото е безспорно установено, че на 11.06.2018 г. между ИСК при УНСС, като бенефициер и ЦРЧР, в качеството му на Национална агенция по Програма Еразъм + е сключен Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-1-BG01-KA102-047532, КА102/VET-229. Посоченият договор е прекратен с писмо за прекратяване на Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-1-BG01-KA-102-047532, изх. KA102/VET/229/7 от 14.05.2020 г. С посоченото писмо Националната агенция е уведомила ИСК при УНСС за намерението си да намали безвъзмездните средства в размер на сто процента и е поканила бенефициера да предостави коментари в срок от 30 календарни дни. С оспореното в първоинстанционното производство Официално уведомление за събиране на средства, изх. KA102/VЕT-229-9 от 30.07.2020 г. по Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-2-BG0I-KA-102-047532, ИСК при УНСС е уведомен от ЦРЧР, че съгласно чл. II.26.2 от Общите условия към договора Националната агенция отпраща настоящето официално уведомление за събиране на средства. Настоящето следва да се приема за дебитно известие по смисъла на II.26.2 от Общите условия към договора. Националната агенция е посочила, че извършва намаляване на безвъзмездните средства по договора в размер на сто процента, като ИСК при УНСС следва да възстанови към Националната агенция сумата в размер на 47 200 евро получени плащания до настоящия момент по цитирания договор, по посочена в писмото банкова сметка в срок до тридесет календарни дни от получаване на официалното уведомление, но не по-късно от 31.08.2020 г. С Определение 5931 от 18.05.2021 г. на ВАС по адм. дело 3518/2021 г., тричленният съдебен състав е приел, че чл. 19а, ал. 1 АПК следва да се тълкува в по-широк смисъл, а именно, че административен договор може да се сключи, когато е предвидено в какъвто и да е нормативен акт. Тъй като Програмата "Еразъм +" е създадена с Регламент 1288/2013 на Европейския парламент и Съвета, то тя съществува по силата на нормативен акт, поради което сключеният между страните договор попада в приложното поле на чл. 19а, ал. 1 АПК. Наред с това съдът е приел, че оспореният в първоинстанционното производство акт има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, тъй като с него се претендира възстановяване на отпуснати средства по сключен между страните договор, имащ белезите на административен такъв. Съгласно разпоредбата на чл. 19а, ал. 1 АПК, действала към датата на сключването на договора между ИСК при УНСС и ЦРЧР, за да бъде признат един договор за административен това трябва да бъде предвидено в закон. По отношение на Договор за отпускане на финансова подкрепа 2018-1-BG01-KA102-047532, КА102/VET-229 от 11.06.2018 г. няма такова изрично предвиждане, включително в Регламент 1288/2013. Поради това спорът относно връщането на суми след прекратяването на този договор следва да се реши от гражданския съд. Дори обаче между ИСК при УНСС и ЦРЧР да беше сключен административен договор, както е приел тричленният състав на ВАС, настоящият състав намира, че спорът отново не е подсъден на административните съдилища. Съгласно чл. 19ж, ал. 1 АПК в релевантната му редакция (ДВ, бр. 74 от 2016 г.) административният договор може да се оспори пред съда по реда на глава десета, раздел I "Оспорване на индивидуални административни актове". С изменението на цитирания текст (ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) се предвижда споровете относно действителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административните договори да се решават от компетентния административен съд. Съгласно чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК (нова - ДВ, бр. 74 от 2016 г.), на административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за изпълнение на административен договор, доколкото не е предвидено друго в специален закон. Тази друга уредба е дадена с § 149, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на АПК (обн. ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.). Според посочената разпоредба съдебните производства по спорове относно недействителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административни договори, сключени преди влизането в сила на този закон, с изключение на тези по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (към момента с изменено заглавие - Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление), се извършват по реда на ГПК пред гражданските съдилища. Следователно, независимо от визираното в чл. 19ж и в чл. 128, ал. 1, т. 3 АПК, е налице специална разпоредба, която при наличието на посочения разграничителен критерий - дата на сключване на договора (преди 01.01.2019 г.), предвижда изричен ред за разглеждането на спорове като процесния (касаещ законосъобразността на искането за възстановяване на средства по прекратения договор) пред гражданския съд. В настоящия случай такъв спор е бил предмет на разглеждане по гр. дело 3773/2021 г. на СГС, приключило с решение от 05.08.2022 г. Решението е обжалвано пред Софийски апелативен съд (САС) и е било образувано по търг. дело 969/2022 г. на САС, приключило с Решение 65 от 02.02.2023 г. Последното е обжалвано пред Върховния касационен съд (ВКС), където е образувано и е висящо търг. дело 794/2023 г. Предвид изложеното правилно АССГ първоначално е приел недопустимост на производството, но с оглед на задължителното за него отменително определение на Върховния административен съд, като е разгледал жалбата и е решил спора по същество, е постановил недопустимо съдебно решение, което следва да бъде обезсилено. С оглед на изхода от спора и на основание чл. 143 АПК, направеното от ЦРЧР искане за присъждане на разноски е основателно. ИСК при УНСС следва да бъде осъден да заплати в полза на бюджета на Центъра за развитие на човешките ресурси претендираните и реално извършени разноски. Видно от представения списък с разноски, ЦРЧР претендира разноски по настоящето адм. дело 1735/2023 г. в размер на 739,00 лв. за държавна такса и 3 959,34 лв. за адвокатско възнаграждение. Представени са доказателства за извършване на разноските, поради което те следва да му бъдат присъдени. Неоснователно е възражението на насрещната страна за прекомерност на претендираните разноски за адвокатско възнаграждение, доколкото дори не се твърди фактическа и/или правна сложност на спора, а наред с това претендираните разноски са под размера посочен в чл. 7, ал. 2, т. 4 във вр. с чл. 8 от Наредба 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. По адм. дело 9646/2020 г. на АССГ от ЦРЧР е претендирана сумата от 3 959,34 лв. адвокатско възнаграждение, която обаче не следва да му бъде присъждана, доколкото по делото е представена единствено фактура, но не и доказателства за реалното извършване на разноските. По адм. дело 3804/2022 г. на ВАС от ЦРЧР са претендирани 738,52 лв. за държавна такса и 3 959,34 лв. за адвокатско възнаграждение. Представени са доказателства за извършване на претендираните разноски, поради което те следва да му бъдат присъдени. По адм. дело 7178/2022 г. на АССГ от ЦРЧР не са претендирани разноски. Предвид посоченото на ЦРЧР следва да бъдат присъдени общо 9 396,20 лв. претендирани и реално заплатени разноски. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд