Решение № 7012 от 17.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2353/2012 г.

Решение № 7012 от 17.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2353/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на министъра на външните работи срещу решение № 19 от 3.01.2012 г. по адм. дело № 13185/2011 г. на Върховния административен съд, пето отделение. В нея са развити доводи за недопустимост, респективно - за неправилност на съдебния акт и се иска неговата отмяна. Ответникът по касационната жалба - Андрей Стоянов Караславов, чрез пълномощника си поддържа, че оспореното решение е допустимо, правилно и обосновано и не са налице касационни основания за отмяната му, поради което счита, че следва да се остави в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав, намери, че касационната жалба е допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: С обжалваното решение е отменена заповед № К-684/8.09.2011 г. на министъра на външните работи, с която на основание чл. 69, ал. 1 от Закона за дипломатическата служба (ЗДиплС), във връзка с изтичане на задграничния мандат на служителя по чл. 62, ал. 1 от ЗДиплС е прекратена, считано от 20.09.2011 г., командировката на Андрей Стоянов Караславов в посолството на Република България в Гърция - Атина, изпълняващ функциите на извънреден и пълномощен посланик. Съдът е приел, че жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от лице, чийто права и законни интереси са засегнати от оспорения административен акт и е процесуално допустима. След като е обсъдил доводите на административния орган, че обжалваната заповед е акт от категорията по чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, поради което не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, е счел същите за неоснователни. Изтъкнал е, че съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, разпоредбите на АПК се прилагат спрямо вътрешно служебните актове в случаите, когато се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Изложил е съображения, че с оглед изпълняваната от жалбоподателя длъжност, дори да се възприеме правната квалификация на обжалваната заповед като вътрешно служебен акт, същата засяга негови права и интереси, което определя правния интерес от оспорването й. Допълнителни аргументи в подкрепа на допустимостта на оспорването съдът е извел от мотивите на решение № 11 от 22.11.2011 г. на Конституционния съд по к. д. № 8/2011 г., обн. ДВ, бр. 95/2011 г. Делото е образувано на 12.09.2011 г. по искане на 56 народни представители в 41-то Народно събрание за установяване противоконституционността и несъответствието с международните договори, по които България е страна, на текстове от Закона за дипломатическата служба, в т. ч. на чл. 69, както и на целия Закон за изменение и допълнение на Закона за дипломатическата служба. С решението си КС е обявил за противоконституционна разпоредбата на чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС в частта "след изтичане на задграничния му мандат по този закон или", като е посочил, че никой задграничен представител, без да е командирован, не е в състояние да изпълнява функциите си. Той не би имал нито юридически, нито материални основания да осъществява мандата си. Командироването на ръководителя на задграничното представителство е основание за изплащане на командировъчни и другите съпътстващи ги финансови средства във връзка с пребиваването в чужбина на дипломатическия служител от Министерството на външните работи. Прекратяването на това финансиране с издаване на съответна заповед на министъра на външните работи поставя съответното лице във фактическа невъзможност да осъществява длъжността си, въпреки че тя произтича от указа на президента за неговото назначаване. При тези съображения съдът е разгледал спора по същество. При решаване на спора по същество съдът е посочил, че основният спорен въпрос е дали заповедта е издадена при спазване на материалния закон. В приложимата редакция до обнародване на конституционното решение, чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС, по силата на който е издаден обжалваният акт, предвижда, че министърът на външните работи издава заповед за прекратяване на дългосрочната задгранична командировка на извънреден и пълномощен посланик или на постоянен представител на Република България при международните правителствени организации след изтичане на задграничния му мандат по този закон или след издаването на указ на президента на Република България за освобождаването му. При обсъждане на материалната законосъобразност на акта съдът се е позовал на решение № 11 от 22.11.2011 г. на Конституционния съд по к. д. № 8/2011 г., обн. ДВ, бр. 95/2011 г., с което разпоредбата на чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС е обявена за противоконституционна в частта "след изтичане на задграничния му мандат по този закон или". В тази връзка е обсъдил действащата редакция на визираната норма към момента на издаване на обжалвания акт и промяната във фактическия състав след влизане в сила на решението на КС. Съдът е изтъкнал, че съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията, от влизането в сила на решението противоконституционната норма представа да действа и да урежда съответните обществени правоотношения, което означава, че заварените висящи правоотношения, следва да бъдат уредени съобразно извършената промяна. В този смисъл решението на Конституционния съд се явява юридически факт, който е от значение за делото и който с оглед на нормата на чл. 142, ал. 2 от АПК съдът е длъжен да вземе предвид при постановяване на акта си. В този контекст е приел за неоснователен доводът на ответника, че разпоредбата на чл. 69, ал. 1 ЗДиплС е отменена занапред, т. е. за периода от влизането й в сила до обявяването й за противоконституционна е породила правни последици и съдът трябва да съобрази действащата редакция към датата на издаване на административния акт. Съдът е счел, че оспорената заповед е издадена в противоречие с материалния закон, т. к. разпоредбата, въз основа на която е издадена, е обявена за противоконституционна и същата следва да се отмени. Така мотивиран е постановил обжалвания резултат. Недоволен от решението, касационният жалбоподател го оспорва, с доводи, че е недопустимо като постановено по недопустима жалба с оглед липсата на правен интерес за жалбоподателя (сега ответник по касация) от търсената съдебна защита и на отсъствие на административен акт, подлежащ на обжалване. На следващо място, при преценка за допустимост на съдебния акт касаторът поддържа, че е неправилен поради противоречие с материалния закон. В тази насока сочи, че според разпоредбите на ЗДиплС понятията "задгранично назначение" на ръководител на задгранично представителство и "дългосрочна командировка" не са идентични. Разпоредбата на чл. 23, ал. 5 от ЗДиплС допуска назначаване на извънредни и пълномощни посланици със седалище София и в тази хипотеза не е необходимо дългосрочно командироване. При тези доводи иска да се обезсили съдебното решение и се прекрати производството по делото, или да се отмени същото и се реши спора по същество като се отхвърли първоначалната жалба. Настоящият петчленен състав, като прецени доводите и възраженията на страните, намери, че касационната жалба е неоснователна, по следните съображения: Релевираните доводи от касационния жалбоподател за недопустимост на оспорването на административния акт, предмет на делото и произтичащата от това обстоятелство недопустимост на съдебното решение, не намират опора в нормативната уредба и са неоснователни. Въпросите относно правното естество на обжалваната заповед и правният интерес на адресата й от търсената съдебна защита са разгледани от тричленния състав, който аргументирано е приел, че актът не е от категорията актове по чл. 2, ал. 2, т. 3, спрямо които не се прилагат разпоредбите на Админстративнопроцесуалния кодекс, същият засяга неблагоприятно правната сфера на жалбоподателя (ответник по касация), което обуславя правото му да я обжалва пред съда. Изложените доводи в тази насока се споделят изцяло от касационната инстанция, поради което не следва да се преповтарят. В допълнение следва да се изтъкне, че законово регламентираните условия и ред за назначаване и освобождаване на ръководител на задгранично представителство (чл. 98, т. 6 от КРБ и чл. 63 - чл. 69 от ЗДиплС), изисква осъществяването на сложен фактически състав: 1. При назначаването - доклад на министъра на външните работи до Министерския съвет; решение на Министерския съвет с предложение до президента на републиката за издаване на указ за назначаване на съответното лице за посланик или постоянен представител; в случаите, когато е необходимо, министърът на външните работи иска агреман от приемащата държава; след получаването на агремана държавният глава издава указ за назначаването на извънредния и пълномощен посланик или на постоянния представител на Република България при международните правителствени организации. Указът на президента подлежи на приподписване от министър-председателя на основание чл. 102, ал. 2 от Конституцията. След приподписването указът се обнародва в "Държавен вестник" (р. № 11/2011 г. по к. д. № 8/2011 г. на КС). 2: При освобождаването от длъжност на посланик или на постоянен представител на Република България се спазва същият нормативно закрепен ред, т. е. ръководителите на задграничните представителства на Република България се освобождават от длъжност от президента на Републиката по предложение на Министерския съвет (тези укази също се приподписват от министър-председателя). Правомощията на ръководителя на задгранично представителство са разписани в чл. 23, ал. 3, т. 1 - 3 и те са: 1. ръководи, координира и контролира дейността на задграничното представителство в съответствие с указанията на министъра на външните работи; 2. осъществява общ контрол върху дейността на всички служби и служители, дългосрочно командировани в приемащата страна от други държавни учреждения и организации; 3. спира временно изпълнението на указания, дадени от министри и ръководители на ведомства, като незабавно информира за своето решение и мотивите за него министъра на външните работи и съответния ръководител. За изпълнение на функционалните задължения на назначения ръководител на задгранично представителство, министърът на външните работи издава заповед за дългосрочно командироване за срока на задграничния мандат - чл. 67, ал. 1 от ЗДиплС, въз основа на която се създават условията за реално изпълнение на възложените му функции и задачи. Съответно, със заповедта за прекратяване на дългосрочната командировка, издадена на основание чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС от министъра на външните работи, по същество се преклудира възможността ръководителят на задграничното представителство да осъществява действително и ефективно функционалните си права и задължения, произтичащи от законовите правила и възложени му по силата на указа на президента. Хипотезата на чл. 23, ал. 5 от ЗДиплС, на която се позовава касаторът е неотносима към настоящия казус и не обуславя правни изводи, различни от изведените от тричленния състав. Ето защо, оспорената заповед, издадена на основание чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС, има характер на индивидуален административен акт, който засяга пряко и непосредствено правната сфера на адресата си и следователно подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Поради това, съдът правилно е приел за процесуално допустима жалбата срещу същата и се е произнесъл с решение по съществото на спора. Решението е допустимо и не е налице касационното основание по чл. 209, т. 2 от АПК за обезсилването му. При произнасянето си по законосъобразността на обжалвания административен акт, тричленният състав не е допуснал неправилно тълкуване и прилагане на релевантните нормативни правила. Съдът вярно е отчел, че към момента на издаване на оспорената заповед действащата редакция на чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС предвижда възможност министърът на външните работи да прекрати дългосрочната задгранична командировка на извънреден и пълномощен посланик или на постоянен представител на Република България при международните правителствени организации след изтичане на задграничния му мандат по този закон, без да е необходим указ на президента за освобождаването му, но към момента на решаване на спора това правомощие на административния орган е обявено за противоконституционно с р. № 11/2011 г. по к. д. № 8/2011 г. на КС, обн. ДВ, бр. 95/2.12.2011 г. Правилно съдът е приел, че решението на КС има характер на нов юридически факт по см. на чл. 142, ал. 2 от АПК, който е от значение за делото. Не е основателен доводът на касатора, че решението на КС е влязло сила след приключване на устните състезания и съдът не е следвало да го съобрази при решаване на спора. В тази връзка съдът правилно се е позовал на чл. 151, ал. 2 от КРБ, съгласно който решението на КС влиза в сила три дни след обнародването му, а актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила. Изискването на чл. 142, ал. 2 от АПК установяването на нови факти от значение за делото да се преценява към момента на приключване на устните състезания има за цел да гарантира правата на страните в процеса, т. е. спорът да се реши само въз основа на фактите и доказателствата, събрани до този момент, с които те са се запознали и изразили становище. Решението на КС от момента на обнародването му се презумира, че правните субекти са запознати със същото, а от момента на влизането му в сила поражда конститутивно действие по отношение на всички адресати (арг. чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд). С влизането му в сила обявената за противоконституционна норма престава да действа, т. е. престава да регулира съответните обществени отношения. Това означава, че заварените висящи правоотношения, които са били породени от юридическия факт, регламентиран с обявената за противоконституционна норма, следва да бъдат уредени съобразно извършеното пренормиране. Поради това съдът е длъжен да вземе предвид решението на КС при постановяване на акта си и в този контекст тричленният състав не е допуснал нарушение на съдопроизводствените правила, с което да са нарушени правата на страните, съставляващо основание за отмяна на съдебния акт. Не може да бъде споделен доводът на касатора, че съдът по същество е приел, че решението на КС има обратна сила в нарушение на принципа на чл. 151, ал. 2 от КРБ. Правилото на чл. 151, ал. 2 КРБ сочи, че всички влезли в сила държавни актове, издадени въз основа на противоконституционния закон остават в сила и в този смисъл не е допустимо преквалифицирането на приключили правоотношения. Спрямо висящи правоотношения обаче противоконституционния закон повече не може да се прилага (в т. см. "Проблеми на Конституцията и на конституционното правосъдие", Сборник от статии, проф. д-р Ж. Сталев). Обезсилването (частично) на релевантната за казуса разпоредба има за последица отмяната в цялост на индивидуалните административни актове, издадени на основание на същата. По този начин се реализира непосредственото действие на Конституцията, предвид върховенството й в йерархията на правните нормативни актове, като не се допуска то да бъде осуетено от противоконституционните разпоредби. Съгласно чл. 151, ал. 2 от КРБ и по силата на конституционния принцип за равенство пред закона въз основа на решението на Конституционния съд, налице са основанията за отмяната на обсъжданата заповед. Поради това съдът правилно при решаване на спора е съобразил факта, че с отмяната на чл. 69, ал. 1 от ЗДиплС в частта "след изтичане на задграничния му мандат по този закон или" с решението на КС, се прилага редакцията на правната норма, която изисква заповедта на министъра на външните работи за прекратяване на дългосрочната командировка на ръководителя на задграничното представителство да се предхожда от указ на президента - условие, което не е изпълнено. При това положение правилно е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна и следва да се отмени на основание чл. 146, т. 4 от АПК. Цитираната съдебна практика от касационния жалбоподател в подкрепа на доводите му за неправилност на обжалваното решение е неотносима към спора, т. к. визира казуси, решени при различна фактическа обстановка. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно, не са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК за отмяната му, поради което следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,