Решение № 5762 от 16.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6231/2017 г.

Решение № 5762 от 16.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6231/2017 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на дял трети, глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Г. Апостолов от [населено място], [улица], подадена чрез процесуални представители, срещу заповед К-102/10.05.2017 г. на министъра на външните работи, с която на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от Закона за дипломатическата служба (ЗДиплСл) е прекратена, считано от 1.06.2017 г., дългосрочната му командировка в Посолството на Република България в Мексико, гр. Мексико, като изпълняващ функциите на първи секретар, "нотифициран", завеждащ консулската служба, назначен в "Задгранични представителства" – Мексико, на длъжност "държавен експерт". В жалбата се твърди, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като в нея не са изложени мотиви (фактически и правни основания) за издаването й, посочена е невярна дата, като не е спазена определената от закона форма, и в нарушение на материалния закон, съставляващи основания за оспорването й по чл. 146, т. 2 във връзка с чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК, чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК и чл. 146, т. 4 от АПК. Претендира се нейната отмяна като незаконосъобразна и присъждане на разноски. Ответникът – министърът на външните работи, оспорва жалбата чрез процесуалните си представители по съображения, изложени в писмени бележки и в съдебно заседание, и заявява претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Според ответника оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на процедурните правила и в съответствие с целта и материалноправните разпоредби на закона, а жалбата срещу нея е неоснователна. Навежда доводи, че заповедта за прекратяване на дългосрочна командировка, издадена по реда на чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл, е свързана с правото му като орган по назначаване на приемащата администрация да прекрати предсрочно тристранното споразумение по чл. 81б от Закона за държавния служител (ЗДържСл) в рамките на оперативната му самостоятелност. Върховният административен съд (ВАС), шесто отделение намира, че жалбата е допустима като подадена от надлежна страна, адресат на акта, против индивидуален административен акт, подлежащ на оспорване, в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК при наличието на правен интерес от оспорването по смисъла на чл. 147, ал. 1 от АПК. Оспорената заповед представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, доколкото съдържа изрично волеизявление на административен орган съгласно § 1, т. 1 от ДР на АПК, принадлежащ към системата на изпълнителната власт, непосредствено засягащ правата и законните интереси на нейния адресат, който в случая е жалбоподателят. Заповедта не е от категорията на вътрешнослужебните актове по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК, спрямо които разпоредбите на кодекса не се прилагат, тъй като засяга неблагоприятно правната сфера на жалбоподателя, което от своя страна обуславя правото му да я обжалва пред съда. С издадената от министъра на вътрешните работи на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл заповед за предсрочно прекратяване на дългосрочна командировка на служител по чл. 65, ал. 3 от същия закон, се преклудира възможността на служителя да осъществява действително и ефективно функциите и задачите си в задграничното представителство, възложени му със заповедта за дългосрочно командироване, и е послужила като основание за прекратяване на тристранното споразумение от 15.06.2016 г., сключено между Държавната агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН), Министерството на външните работи (МВнР) и Г. Апостолов за това последният да бъде преместен в администрацията на МВнР съгласно чл. 81б от ЗДържСл. Според настоящия съдебен състав приетото в решенията на ВАС по отношение правната природа на заповедите на министъра на външните работи с правно основание чл. 69, ал. 1 от ЗДиплСл е относимо и към заповедите на министъра за прекратяване предсрочно на командировка на служител по чл. 68, ал. 2, т. 2 от същия закон (решение № 17140 от 27.12.2011 г. по адм. д. № 13186/2011 г. на ВАС, пето отделение, оставено в сила с решение № 7011 от 17.05.2012 г. по адм. д. № 2084/2012 г. на петчленен състав на ВАС; решение № 19 от 3.01.2012 г. по адм. д. № 13185/2011 г. на ВАС, пето отд., оставено в сила с решение № 7012 от 17.05.2012 г. на петчленен състав на ВАС). Относно наличието на правен интерес от оспорването на заповедта следва да бъде съобразено приетото от Конституционния съд в т. 2 от решение № 21 от 26.10.1995 г. по конст. д. № 18/1995 г. - "разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията урежда правото на съдебна защита на гражданите и юридическите лица срещу административни актове, които ги засягат". В тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми - процесуалноправна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове. Задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Наличието на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Безспорно нарушаването или застрашаването трябва да е пряк резултат от действието на индивидуалния, общия или нормативния административен акт, т. е., ако оспорването на акта е успешно, то отмяната му ще доведе до удовлетворяване интереса на оспорващия, който е негов адресат. Както беше посочено по-горе, заповед К-102/10.05.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл е прекратена дългосрочната командировка на Апостолов, е послужила като основание за прекратяване на тристранното споразумение за временно преместване в друга администрация от 15.06.2016 г., сключено между ДАМТН, Министерство на външните работи и Г. Апостолов на основание чл. 81б, ал. 1 от ЗДържСл, според която разпоредба държавният служител може да изпълнява длъжност в друга администрация за срок до 4 години, ако отговаря на условията за нейното заемане, едногодишният срок за изпитване е изтекъл и служебното му правоотношение е безсрочно. За да защити правата си като страна по служебно правоотношение, което е било предсрочно прекратено, служителят следва да оспори заповедта за прекратяване на дългосрочната командировка и да докаже нейната незаконосъобразност. От фактическа страна според данните, съдържащи се в административната преписка и представените в хода на съдебното производство доказателства, се установява следното: Със заповед № ЧР-95-00-116 от 28.04.2016 г. (л. 55-59 от делото), издадена от министъра на външните работи, на основание чл. 61, ал. 1 и чл. 62, ал. 2, предл. 2-ро от ЗДиплСл, са определени задграничните назначения, като съгласно т. 1. 7. е определен Г. Апостолов - външен кандидат, за срок от четири години, с начална дата 15.06.2016 г., да заеме посочената длъжност в посолството на Република България в Мексико. Със заповед № К-281 от 2.06.2016 г. на министъра на външните работи, на основание чл. 65, ал. 1 от ЗДиплСл, Г. Апостолов е бил дългосрочно командирован в посолството на Република България в Мексико. По силата на тристранното споразумение от 15.06.2016 г. (л. 26-27), сключено между Държавната агенция за метрологичен и технически надзор, Министерството на външните работи и Г. Апостолов на основание чл. 81б от Закона за държавния служител, служителят е бил временно преместен в друга администрация - от агенцията в министерството за срок от четири години. В т. 5 от тристранното споразумение е предвидено, че изпълнението на длъжността държавен експерт в Задгранични представителства - Мексико, може да бъде предсрочно прекратено по искане на органа по назначаването на приемащата администрация или на държавния служител. За целта, органът по назначаването на приемащата администрация следва да уведоми писмено органа по назначаването на изпращащата администрация, който издава заповед за прекратяване на преместването. С формуляр за оценка на дипломатическия служител (л. 45-49), връчен на Апостолов на 16.02.2017 г., на жалбоподателя е поставена обща ежегодна оценка "Неприемливо изпълнение", като са посочени и мотиви за същата, а Апостолов е възразил срещу нея. В коментара на контролиращия орган е изложено, че не се намират мотиви за преразглеждане на оценката с дата 4.03.2017 г. Дипломатическият служител е попълнил формуляр за възражение по оценката на 20.02.2017 г. (л. 34-44), като е изложил съображения за това защо не е доволен от така поставената му оценка. С докладна записка № ЧР-ЗЗ-00-307/28.04.2017 г. на постоянния секретар на МВнР (л. 22-24), след като на заседание на Кариерната комисия (КК) е разгледана оценката за изпълнение на длъжността за 2016 г. на Апостолов, е предложено на министъра на външните работи на основание чл. 81б, ал. 5 от ЗДържСл и т. 5 от тристранното споразумение от 15.06.2016 г. да бъде стартирана процедура по прекратяване на временното преместване на служителя в МВнР и предсрочно прекратяване на дългосрочната му командировка, считано от 01.06.2017 година. Към записката са приложени и протокол с рег. № ЧР-36-00-8 от 31.03.2017 г. (л. 126-136) от редовно заседание на Кариерната комисия към МВнР, на което са присъствали членове, определени със заповед № ЧР-95-53/2.03.2017 г. на министъра на външните работи (л. 179-181), представена ведно с регистрационен картон като документ на МВнР за актуализиране на състава на КК) и доклад на Инспекторат с изх. № И-49-77 от 2017 г. Със заповед № Н-121 от 9.05.2017 г. (л. 25) на ръководителя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор на основание чл. 81б, ал. 5 от Закона за държавния служител във връзка с т. 5 от тристранното споразумение от 15.06.2016 г. по искане на приемащата администрация предсрочно е прекратено преместването на Г. Апостолов и е наредено незабавно да заеме предишната си длъжност в изпращащата администрация. С оспорената заповед № К-102 от 10.05.2017 г. на министъра на външните работи на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от Закона за дипломатическата служба, дългосрочната командировка на Г. Апостолов в Посолството на Република България в Мексико е прекратена предсрочно, считано от 1.06.2017 година. Така установените факти налагат извод за това, че са спазени законовите изисквания както за назначаване на жалбоподателя на длъжност първи секретар, "нотифициран", завеждащ консулската служба, назначен в "Задгранични представителства" – Мексико, на длъжност "държавен експерт" по силата на тристранното споразумение, сключено на 15.06.2016 г., и т. 1. 7 от заповед № ЧР-95-00-116 от 28.04.2016 г. на министъра на външните работи на основание чл. 61, ал. 1 и чл. 62, ал. 2 от ЗДиплСл, така и за прекратяване на дългосрочната командировка, прекратена с процесната заповед. Заповед № К-102 от 10.05.2017 за прекратяване на дългосрочната командировка е издадена от министъра на външните работи на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл в рамките на неговите правомощия. Съгласно така цитираната разпоредба дългосрочната командировка на служител се прекратява предсрочно от министъра на външните работи по мотивирано предложение на постоянния секретар или на ръководителя на задграничното представителство след обсъждане в Кариерната комисия. В случая е налице мотивирано предложение на постоянния секретар, обективирано в докладна записка № ЧР-ЗЗ-00-307/28.04.2017 г., като на основание чл. 81б, ал. 5 от ЗДържСл и т. 5 от тристранното споразумение, сключено на 15.06.2016 г., е предложено стартиране на процедура по прекратяване на временното преместване на служителя в МВнР и предсрочно прекратяване на дългосрочната му командировка, считано от 1.06.2017 г. Съгласно чл. 81б, ал. 5 от ЗДържСл изпълняването на длъжност в друга администрация може да бъде предсрочно прекратено по искане на органа по назначаването на приемащата администрация и според т. 5 от тристранното споразумение също изпълнението на длъжността държавен експерт в Задгранични представителства – Мексико може да бъде предсрочно прекратено по искане на органа по назначаването – в случая министъра на МВнР. В цитираната докладна записка на постоянния секретар са изложени мотиви за предложението, взети предвид и от Кариерната комисия. Сред тях са оценката за изпълнение на длъжността за 2016 г. на Апостолов от ръководителя на задграничното представителство (ЗП), потвърдена и от постоянния секретар при изпълнение на функциите му на контролиращ орган съгласно чл. 18, ал. 4, т. 6 от Наредба № 1 от 17 юли 2008 г. за условията и реда за атестиране на дипломатическите служители в задграничните представителства, какъвто се явява и жалбоподателя. Допълнително са посочени становищата на директора на дирекция "Бюджет и финанси" в МВнР, съгласно която финансовата отчетност и дисциплина в ЗП - Мексико не са в съответствие с нормативните и вътрешноведомствени документи и изисквания, на директора на дирекция "Америка" в МВнР, съгласно което е налице неизпълнение от страна на Апостолов на задълженията му по длъжностната му характеристика, и на ръководителя на Инспектората в МВнР, според което жалбоподателят не отговаря на изискването за владеене на чужд език по чл. 27, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл, като проверката е приключила с утвърден доклад на министъра на външните работи с изх. № И-49-77 от 2017 г. Неоснователен е доводът на жалбоподателя, че оспорената заповед не съдържа фактически основания за издаването й в противоречие със законовото изискване относно формата и съдържанието на индивидуалния административен акт по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 и т. 8 от АПК. В същата изрично е посочено, че дългосрочната командировка се прекратява считано от 1.06.2017 г. на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл във връзка с докладна записка № ЧР-ЗЗ-00-307 от 28.04.2017 г. и заповед Н-121 от 9.05.2017 г. на ръководителя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор, с която на основание чл. 81б, ал. 6 от ЗДържСл във връзка с т. 5 от тристранното споразумение от 15.06.2016 г. е наредено Апостолов незабавно да заеме предишната си длъжност началник на отдел "Инспекция на качеството на течните горива" в изпращащата администрация - ДАМТН. От така представеното следва, че в оспорената заповед е посочено относимото правно основание за прекратяване на дългосрочната командировка. Мотивната част на заповедта се извлича от докладната записка, съгласно ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, когато в административната преписка се съдържат описани достатъчно фактически и правни основания за нейното издаване. В цитираната докладна записка са изложени фактически и правни основания за издаването на оспорената заповед, с която е направено обосновано предложение от постоянния секретар след обсъждането в Кариерната комисия, като обстойно са изложени основанията за прекратяване на правоотношенията. Относно оспорването във връзка с чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, шесто отделение установи, че процесната заповед отговаря на формалните изисквания за дата на издаване – 10.05.2017 г., както и че същата съдържа подписа на лицето, издало акта, а длъжността му е коректно означена – министър на външните работи. От изложеното по-горе се извежда, че неоснователно се явява и твърдението, че оспорената заповед е издадена в нарушение на материалния закон и при пълна липса на законови предпоставки, посочени в чл. 68, ал. 2, т. 2 от ЗДиплСл. Дългосрочната командировка на Апостолов е прекратена предсрочно от министъра на външните работи по мотивирано предложение - докладна записка № ЧР-ЗЗ-00-307 от 28.04.2017 г. на постоянния секретар след обсъждане в Кариерната комисия. От протокола от обсъждане № ЧР-36-00-8 от 31.03.2017 г. (л. 126-136 по делото), е видно, че на посочената дата е проведено редовно заседание на Кариерната комисия към МВнР и на него са присъствали членовете на същата, определени със заповед № ЧР-95-00-53/2.03.2017 г. на министъра на външните работи. Неоснователно е твърдението, че решението на Кариерната комисия е нищожно, тъй като е постановено от незаконен състав на КК. По делото е представена с молба от 15.02.2019 г. заповед № ЧР-95-00-53/2.03.2017 г. на министъра на външните работи, с която е определен съставът на комисията – общо 13 членове съгласно чл. 18, ал. 2 от ЗДиплСл и чл. 3 и сл. от Наредба № 1 от 14 октомври 2013 г. за кариерното развитие на дипломатическите служители и ротацията на служителите в дипломатическата служба. Към представената заповед е приложен и регистрационен картон (л. 179), който е вид съпътстващ документ към заповедта, и който удостоверява, че същата е издадена от Р. Найденов – министър на външните работи към онзи момент, и се отнася до актуализиране на състава на Кариерната комисия. Членовете на КК, които са участвали в редовното заседание от 17.03.2017 г. и са взели решението по т. 2 от протокол № ЧР-36-00-8 от 31.03.2017 г., се припокриват с тези, които са посочени в заповед № ЧР-95-00-53/2.03.2017 г., и отговарят на изискването за кворум от две трети от общия им брой (Общ брой - 13, като на заседанието от 17.03.2017 г. са присъствали десет от членовете), от което следва, че е неоснователна претенцията на Апостолов, че решението на КК спрямо него е недопустимо поради участие на членове, които не са били законово определени за такива. Действително съгласно чл. 6, ал. 3 и ал. 4 от Наредба № 1 от 14 октомври 2013 г. решенията на КК се мотивират и се обявяват по общодостъпен начин, а служителите могат да подават възражение до министъра срещу решение на комисията, което се отнася до тяхното служебно положение, като с възражението може да се оспорва само законосъобразността на решението. В случая няма данни решението да е било обявено по общодостъпен начин, което представлява нарушение на административнопроизводствените правила, но същото не следва да бъде категоризирано от рода на съществените, тъй като правото на защита на лицето не е накърнено и той може да го упражни в съдебноадминистративното производство пред две инстанции. На следващо място, не се констатира противоречие на обжалваната заповед с целта на закона. Не се установява от доказателствата, приети по делото, оспореният административен акт да е издаден с цел, различна от целите на нормативните актове, в приложение на които същия е издаден. С издаване на оспорената заповед се постига предвиденият от законодателя резултат - предсрочно прекратяване на задграничния мандат на служители в задгранични представителства, действащи в противоречие с българското законодателство. Неоснователни се явяват и твърденията на жалбоподателя, че не са налице предпоставките за предсрочно прекратяване, тъй като е прието неправилно, че същият не владее чужди езици съгласно изискванията на ЗДиплСл. Владеенето на чужд език е фактическо положение, и в случая липсата му е установена при проверка, извършена от ръководителя на Инспектората в МВнР и приключила с утвърден от министъра на външните работи доклад с изх. № И-49-77 от 2017 г. Наличието на това фактическо положение не може да бъде предмет на езикова проверка в рамките на настоящето съдебно производство, а е в прерогативите на органа по назначаване. Не е аргумент в подкрепа на тезата на жалбоподателя, че той е подал десет жалби заради негови съмнения за нередности в работата и в ръководството на задграничното представителство в Мексико, които впоследствие са послужили за извършване на проверка от Инспектората и по реда на АПК са разгледани като сигнали. Основателността на неговите жалби/сигнали е ирелевантна по отношение на законосъобразността на процесната заповед. Така изложените съображения налагат извод за неоснователност на оспорването и законосъобразност на заповед К-102/10.05.2017 г. на министъра на външните работи, с която на основание чл. 68, ал. 2, т. 2 от Закона за дипломатическата служба е прекратена, считано от 1.06.2017 г., дългосрочната командировка на Г. Апостолов в Посолството на Република България в Мексико, гр. Мексико, като изпълняващ функциите на първи секретар, "нотифициран", завеждащ консулската служба, назначен в "Задгранични представителства" – Мексико, на длъжност "държавен експерт, поради което жалбата следва да бъде отхвърлена като неоснователна. При този изход на спора акцесорната жалбоподателова претенция за присъждане на направените деловодни разноски за заплащане на адвокатско възнаграждение за съдебното производство също не следва да бъде уважена, докато искането на ответниковия повереник за присъждане на юрисконсултско възнаграждение се явява основателно. Отговорността за разноски е гражданско облигационно отношение, произтичащо от процесуалния закон и уредено в него, като съдът в хипотезата на отхвърлена жалба (срещу оспорения административен акт) присъжда адвокатско възнаграждение не в полза на представляващия издалия акта орган юрисконсулт, а в полза на юридическото лице (ЮЛ), което е защитавано от него, респективно към това ЮЛ, в чиято структура се намира представляваният по този начин едноличен или колективен административен орган, издал оспореният административен акт. Пред Върховния административен съд ответникът бе представляван от надлежно упълномощени юрисконсулти, осъществили защитата му чрез осъществяване на процесуално представителство в съдебно заседание и подаване на писмено становище по казуса, като искането за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е направено своевременно в писмена молба и следва да бъде уважено за единият от тях. По изложените съображения и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК във връзка с чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс в полза на Министерството на външните работи следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение за съдебното производство в размер от 150 лева (платими от жалбоподателя), съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ (размерът е определен предвид действителната фактическа и правна сложност на спора и съобразно вида и количеството на извършената дейност от юрисконсулта, който е представлявал издалия акта административен орган). Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,