Решение № 2275 от 6.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8201/2024 г.

Производство по чл.208 и следващи от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано по касационна жалба на Общински съвет (ОбС) Русе, представляван от председателя Х. Белоев, чрез адв.дружество Георгиев , Тодоров и Ко и адв. В.Герджиков, против Решение 2253 от 19.07.2024г. на Административен съд Русе по адм.д.132 по описа за 2024г., с което по жалба на ДИАНА ООД, ЕИК 811187662, със седалище гр.Благоевград, е отменено решение 13, прието с протокол 3/21.12.2023г. на ОбС Русе, с което на основание чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от ЗМСМА, чл.19, ал.3 от ЗМДТ, чл.6, ал.7 от Приложение 2 към ЗМДТ и чл.79 от АПК, са приети нови зони за територията на гр.Русе, от които се определя коефициентът за местоположение, елемент от формулата за определяне на данъчната оценка на недвижимите имоти. В касационната жалба се твърди, че съдебното решение е неправилно, защото първоинстанционният съд неправилно приел, че оспореното решение е общ, а не нормативен административен акт. Предвид многократното правно действие на акта е изключено той да бъде определен като общ административен акт. Даже и да се приеме обратното, неправилно съдът приел, че са нарушени съществено процесуалните правила по издаване на акта и актът противоречи на материално-правни норми. Иска се отмяна на съдебното решение и постановяване на ново по същество, с което жалбата бъде отхвърлена, както и присъждане на направените разноски. В писмена защита, представена на 26.02.2025г., касаторът, чрез адв.В.Герджиков, излага допълнителни доводи за недопустимост на първоинстанционното съдебно решение по съображения, че съгласно съдебна практика на ВАС, процесното решение на общинския съвет за определяне на границите и зоните в населените места не засяга пряко правата и законните интереси на граждани и организации, поради което те нямат правен интерес от оспорването му. По същество поддържа, че неправилно съдът приел, че са нарушени разпоредбите на чл.66 и чл.69 АПК като не било открито производство по издаването на акта за допълнителното предложение за включването на два от големите градски квартали на общината в обхвата на решението; административният орган нямал задължение за публикуване на графична част към предложението на кмета на общината, включително и за тези квартали. Първоначалното предложение било публикувано на интернет страницата на общинския съвет и това изпълнявало изискването за съобщаване на откритото производство. Неправилно съдът приел, че оспореното решение няма мотиви, които обосновават необходимостта от формиране на нови зони, как са формирани зоните, обхватът им , резултатите и ефектът от тях. Мотиви за това са изложени подробно в предложението на кмета на общината, които се считат за част от мотивите на оспорения акт. Мотиви за икономическа обоснованост на направеното предложение, съответно за взетото решение, излизат извън границите на съдебната преценка за законосъобразност на оспорения акт. Накрая, неправилно съдът приел, че оспореното решение противоречи на материално-правни разпоредби и по специално на чл.20 от ЗМДТ и чл.6, ал.1 от Приложение 2 към ЗМДТ. Обстоятелството, че собственици на недвижими имоти в съседни зони ще плащат различни по размер данъци не обосновава направения от съда извод. Ответникът по касационната жалба ДИАНА ООД, чрез адв. Г. Янакиева, оспорва жалбата по съображения в писмен отговор. Иска се оставяне в сила на съдебното решение и присъждане на сторените разноски. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото. Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба, направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл.218 и чл.220 АПК и съобрази становищата на страните, намира касационната жалба процесуално допустима като подадена от легитимирана страна, в преклузивния срок по чл.211, ал.1 АПК, против подлежащ на оспорване съдебен акт, а по същество-неоснователна, поради следното: Пред първоинстанционният съд не е било спорно, че : Кметът на Община Русе е внесъл предложение до Общински съвет Русе, с вх. ОбС-980-98/20.11.23г., да приеме решение, с което да промени зоните на гр.Русе, определени с решение 503 на ОбС Русе, прието с протокол 29/27.02.1998г. В предложението е посочено, че трябва да се осъвременят данъчните оценки на недвижимите имоти, тъй като има голяма разлика между пазарните оценки на имотите и техните данъчни оценки, което водело до ниски приходи за общините. Качеството на живот в жилищните квартали на гр.Русе било изравнено с условията на централна градска част. Кметът на общината е предложил на ОбС Русе да приеме следното решение: На основание чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от Закон за местното самоуправление и местната администрация, чл.19, ал.З от Закон за местните данъци и такси, чл.6, ал.7 от Приложение 2 към ЗМДТ и чл.79 от Административнопроцесуален кодекс, Общински съвет - Русе реши: Приема нови зони за територията на гр. Русе, от които се определя коефициента за местоположение /Км/, елемент от формулата за определяне на данъчната оценка на недвижимите имоти, както следва: 1 Зона I, заключваща се между следните улици и булеварди: Бул. България", бул. Липник", ул. Иван Ведър", ул. Потсдам",ул. Тулча", ул. Цветница", бул. Тутракан", Младежки парк, ул. Братя Обретенови", ул. Придунавски булевард", ул. Пристанищна",ул. Струма",ул. Стефан Стамболов",вкл. Охлюва". Зона II: ЖК Дружба 1", ЖК Дружба 3", ЖК Веждата". Зона III: ЖК Дружба 2" /селеметя/, ЖК Нова махала", ЖК Тракция", Зона IV: ИПЗ /източна промишлена зона/и ЗПЗ /западна промишлена зона/. Зона V: имотите в местностите Кръста" /"Христо Македонски", Под левента", Гълъбец", Караач", Папаз дере", Камусчията", Сръбчето", Слатина", включени в строителните граници по ОУП, кв. Средна кула", кв. Долапите", кв. ДЗС и кв. Образцов чифлик". Решението влиза в сила от 1 януари 2024 г. и отменя Решение 503, прието с протокол 29/27.02.1998г. на ОбС-Русе В предложението не са изложени мотиви въз основа на какви критерии е формиран обхватът на зоните. Очакваният резултат от прилагането на новите зони, изложен в предложението, е да се балансира бюджета на Община Русе, като не е посочено как ще се постигне тази цел и няма финансова обосновка. На 11.12.2023 г., 12.12.2023 г., 13.12.2023 г. и 14.14.2023г. последователно предложението е разгледано от постоянните комисии (ПК) на ОбС Русе, включително и във постоянната комисия по бюджет и финанси, с изразено от всяка една от тях становище. Видно от представените извлечения от протоколите от заседанията на ПК на ОбС Русе, на които е гласувано предложението, липсва обсъждане и мотиви по предложението. На 20.11.2023 г., на сайта на Общински съвет Русе, в раздел Проектонаредби е публикувано описаното предложение на кмета на Община Русе, като от л.47 до л.50 от делото на АС е представено публикуваното предложение, както и съобщението до заинтересованите лица, че в 30-дневен срок могат да предоставят предложения и становища по проекта, които да депозират в деловодството на Община Русе. В последствие, с предложение с вх. Обс-1092/18.12.2023г. кметът на Община Русе е внесъл предложение за допълнение към първоначалното предложение с вх. ОбС-980/20.11.2023г., като предлага в точка 2 Зона II, след текста ЖК Веждата да се добави следният текст : ЖК Чародейка-Север, ЖК Чародейка-ЮГ. Видно от съдържанието на първоначалното предложение ЖК Чародейка-Севери ЖК Чародейка-ЮГ не са били включени в нито една от предложените нови зони, като с последващото предложение са включени в обхвата на зона II. Съобщение за допълване на първоначалното предложение не се твърди да е извършвано. На 21.12.2023 г. било проведено заседание на ОбС Русе, при дневен ред, включващ и разглеждане на предложение на кмета на Община Русе с вх. ОбС-980-98/20.11.23г. за приемане на решение, за промяна на зоните на гр.Русе, определени с решение 503 на ОбС Русе, прието с протокол 29/27.02.1998г., както и допълнението към него, за което е съставен и протокол 3 от същата дата. По време на обсъжданията в ОбС Русе на предложението на кмета на Община Русе, както и допълнението към него, вносителят на предложението не е изложил допълнителни мотиви, извън тези в предложението. В изказването на общ.съветник, подкрепил предложението, се посочва, че община Русе предлага редовно сметоизвозване (събиране и транспортиране на битови отпадъци до съоръжения и инсталации за тяхното третиране; е една от услугите, за която се заплаща ТБО), което не е относимо към ДНИ, посочва се, че градът е много променен, без уточняване в какво се изразява промяната. В изказването си общ.съветник посочва, че зонирането е въпрос на експертни оценки. Видно от протокола от заседанието на Общински съвет Русе, както и от протоколите от заседанията на ПК на ОбС Русе, включително предложението на кмета, експертни оценки, финансови обосновки, графична част на зоните, както и какво налага промяна на обхвата на зоните, как са формирани новите зони, не са обсъждани. Липсват мотиви по тези релеванти въпроси. На зададен въпрос към кмета на Община Русе: Какъв ще е ефектът от новото зониране и по точно с колко ще се увеличат данъците за досегашните зони 2 и 3? Отговорът на кмета е : няма възможност да се каже ефектът какъв ще е глобално, защото жилищата имат различни характеристики. .Изчисленията към момента не могат да бъдат прецизирани, защото обхващат хиляди партиди, които се променят ежедневно. Има разчети по квартали какво е очаквано да постъпи. Обсъжданията на предложението са свързани основно с услугите, за които се плаща ТБО, а не ДНИ. На същото заседание е прието Решение 13, с което на основание чл.21, ал.1, т.23 и ал.2 от ЗМСМА, чл.19, ал.3 от ЗМДТ, чл.6, ал.7 от Приложение 2 към ЗМДТ и чл.79 от АПК, са приети нови зони за територията на гр.Русе, от които се определя коефициента за местоположение, елемент от формулата за определяне на данъчната оценка на недвижимите имоти. Прието е решението да влезе в сила от 01.01.2024г. и да се отмени решение 503, прието с протокол 29/27.02.1998г. на ОбС Русе. Това решение е прието с 42 гласа "за", 6 "против" и 2 "въздържали се" от участвалите при гласуването общо 50 общински съветника (при общ брой на общинските съветници в Община Русе 51 броя). На заседанието на ОбС Русе, на което е прието оспореното решение, липсва обсъждане на икономическата и техническата обосновка на предложението, липсва обсъждане и в ПК на Обс Русе, липсва анализ в този аспект и в предложението на кмета. В предложението като финансова обосновка е посочена нуждата да се балансира бюджета. При тези факти, първоинстанционният съд е приел, че оспорването е допустимо. Съдът е направил този извод поради установеното, че дружеството-жалбоподател е собственик на недвижим имот на територията на община Русе, който до оспореното решение попада в V зона, а след това в I - ва зона. Така решението засяга неблагоприятно правната сфера на жалбоподателя, доколкото зонирането е от значение за определяне коефициента за местоположение и е един от компонентите на формулата за изчисление на данъчната оценка на имотите, а то е относимо към определяне размера и на данъка за недвижими имоти. Приетото, според съда, обосновава наличието на правен интерес, който обосновава легитимацията на жалбоподателя да оспори решението на общинския съвет. Съдът е приел, че оспореното решение представлява общ административен акт поради еднократното си действие и че макар издадено от компетентен орган, то е прието при съществено нарушение на процесуалните правила, при пороци във формата и в нарушение на материалния закон. Поради това, съдът приел, че решението е незаконосъобразно и го отменил. Съдебното решение е валидно, допустимо и правилно. Оплакването за недопустимост на първоинстанционния съдебен акт, въведено едва с писмената защита, представена след приключване на устните състезания (за което касационният съд следи служебно), е неоснователно. Цитираната в писмената защита на касатора съдебна практика на ВАС е по-стара и изоставена с по новото и цитирано и от административния съд определение 7880/14.07.2023г. по адм.д. 3135/2023г. на ВАС, I отд. и др. В множество по нови съдебни актове на Върховния административен съд, първо и осмо отделение, относно оспорване на актове за установяване на задължения по декларация по чл. 107, ал. 3 ДОПК, съдебните състави при възражения за определения размер на данъка върху недвижимите имоти от жалбоподателите за определяне зоните на населените места, където попада и съответния имот/и, са се позовавали на стабилитета на решението на съответния Общински съвет по чл. 6 от Приложение 2 към ЗМДТ. В тази разпоредба се определя коефициентът за местоположение (Км) по таблица 3 или 4 и съответното местонахождение на сградата с изключение на производствените и селскостопански сгради, а когато не са определени по този начин, се прилагат коефициентите по колони 7 и 8, а когато не са определени за вилните зони по колони 7 и 10. Определянето на това зониране е от съществено значение за определяне на данъчната оценка на имотите, респ. за определяне размера на данъка върху недвижимите имоти - вж. чл. 19 във връзка с чл. 20, чл. 21 и чл. 23 ЗМДТ. След като законодателят е приел, че данъчната оценка се определя съгласно Приложение 2 към ЗМДТ, в зависимост от вида на имота и местонахождението му, както и от други компоненти, то решението на общинския съвет за зонирането на населените места и определянето на съответния коефициент за местоположение рефлектира върху правната сфера на жалбоподателя "Диана" ООД, като собственик на недвижим имот в гр.Русе, поради което той има правен интерес от оспорването, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Законосъобразен е и правният извод на първоинстанционния съд (съответен и на актуалната съдебна практика на ВАС) за вида на оспорения административен акт. С оспореното решение на ОбС, на основание чл.6, ал.7 от Приложение 2 към ЗМДТ еднократно по отношение на неопределен брой адресати се определя коефициентът за местоположение на притежавани от тях недвижими имоти. Това изпълнява напълно легалното определение за общ административен акт по чл.65 от АПК, съгласно което Общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Първоинстанционното решение е правилно и по същество. Теорията и практиката на административния процес по издаване на административни актове непротиворечиво приема, че нарушаването на правилата за откриване на производството по издаване на административен акт винаги е съществено нарушение на процесуалните правила по издаването на акта, което е абсолютно основание за незаконосъобразност. Обосновано първоинстанционният съд е приел, че това нарушение е налице в случая с пълното неизпълнение на разпоредбите на чл.66, ал.1 вр. чл.69 от АПК по отношение на допълнителното предложение на кмета на общината от 18.12.2023г. към първоначалното от 20.11.2023г. Касаторът не оспорва (не е оспорвал и пред административния съд) липсата на съобщаване по какъвто и да е начин на това допълнително предложение. Не може да бъде споделена логиката му, че щом първоначалното предложение било публикувано на интернет страницата на общинския съвет, това изпълнявало законовите изисквания за съобщаване на откриване на производството по издаване на административен акт с определено съдържание, както и гарантирало правото на участие на гражданите в производството по издаване на акта. Напълно се споделят мотивите на съда, че от публикуването на сайта на ОбС Русе само на първоначалното предложение на кмета на Община Русе, без допълнителното предложение (чрез което два големи квартала на гр.Русе се включват в обхвата на втора зона), без графична част, чрез която адресатите да се ориентират за териториалния обхват на отделните зони, следва правният извод, че не е изпълнена процедурата по чл.66 и чл.69, ал.2 от АПК. Публикуването на първоначалното предложение на кмета не изменя задължението на органа, издател на общия административен акт, да спази изискванията на чл. 66 и чл. 69 от АПК в тяхната пълнота. Правилно съдът е квалифицирал нарушенията по чл. 66, ал. 1 и ал. 2 и чл. 69, ал. 1 и ал. 2 от АПК като съществени, тъй като е нарушено правото на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на общия административен акт. Актът е издаден без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая, включително без да е дадена възможност за предложения и възражения на заинтересованите лица. Лишаването на адресатите на акта от посочените права, е самостоятелно основание за отмяна на административния акт, както правилно е приел и съдът. Тези нарушения са съществени, тъй като са нарушени разпоредби, които гарантират възможността за упражняване на правата на лицата, засегнати от издадения акт. От изложеното логично следва и приетото от административния съд, че щом за част от предложението изобщо не е съобщено началото на производството, а за първоначалното предложение не са публикувани основните съображения за издаване на акта, както и формите на участие на заинтересованите лица в производството, нарушено е изискването на форма на приетото решение и отново съществено са нарушени процесуалните правила по издаването му. Липсата на мотиви както в самия Протокол 13, в който се съдържа взетото решение, така и в предложенията на кмета на общината обосновават извода на съда за липса на фактически основания за издаването на акта, която също представлява порок наличието на който води, сам по себе си, до незаконосъобразност на административния акт. Правилно съдът е приел, че от ключово значение е липсата на мотиви относно постигнатия с оспореното решение резултат съседни недвижими имоти да са поставени в различни зони, което води до разлика в данъчното третиране на подобни обекти на собственост. Съобразно разпоредбата на чл. 71 от АПК, при издаване на общ административен акт, административния орган е длъжен при произнасянето си да се съобрази с всички значими за производството факти и обстоятелства, които да му дадат възможност да постанови обоснован и правилен административен акт. При възможността за значително въздействие на акта върху правната сфера на заинтересованите лица, е недопустимо решение да бъде вземано на база необосновани предположения или твърдения, неподкрепени от събрани в хода на административното производство доказателства. Обосновано съдът е приел, че и това нарушение на процесуалните правила е съществено и е довело до ограничаване на възможността на заинтересованите лица, в това число и жалбоподателя, да вземат активно и адекватно участие при приемането на оспорения акт. Правилно съдът е приел и че оспореното решение е постановено и в нарушение на материалния закон. В компетентността на общинския съвет е да определя размера на данъка върху недвижимите имоти в определените със ЗМДТ граници, а именно от 0,1 до 4,5 на хиляда върху данъчната оценка на недвижимия имот (чл. 22 вр. с чл. 1, ал. 2 ЗМДТ). Съгласно чл. 20 ЗМДТ данъчната оценка на недвижимите имоти на гражданите се определя от служител на общинската администрация по норми съгласно приложение 2 в зависимост от вида на имота, местонахождението, площта, конструкцията и овехтяването и се съобщава на данъчно задължените лица.Елемент от формулата за определяне на данъчната оценка на недвижимите имоти е коефициента за местоположение /Км/, а размерът на този коефицент зависи от зоната, в която попада имота. Съгласно чл. 6, ал. 1 от приложение 2 коефициентът за местоположение (Км) се определя по таблица 3 или 4 и местонахождението на сградата. Напълно се споделят решаващите мотиви на първоинстанционния съд, че нарушаването на правен принцип, какъвто е конституционният за равно (вкл. данъчно) третиране по чл.19 от Конституцията, обосновават извод за нарушаване на материалния закон при издаване на оспорения административен акт. Поставянето на съседни имоти в различни зони, което в крайна сметка, води до различно данъчно облагане трябва да е обосновано според ясни и публично оповестени от административния орган критерии, което в случая не е сторено. По изложените съображения първоинстанционното решение като валидно, допустимо и правилно следва да остане в сила. Въпреки изхода на процеса, разноски на ответника по касационната жалба не следва да се присъждат поради липса на доказателства за сторени разноски в касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл.221, ал.2, изр. първо предложение първо АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение